農(nóng)民市民化進程中的法律障礙及突破路徑

丁佳

【摘 要】 推進新型城鎮(zhèn)化的核心問題是人的問題，是農(nóng)民市民化的問題。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度和農(nóng)村戶籍制度是影響農(nóng)民市民化的主要法律障礙。加速推進農(nóng)民市民化進程要通過法律的立、改、廢及相關(guān)配套制度建設(shè)依法規(guī)制土地流轉(zhuǎn)和徹底改革戶籍制度，使農(nóng)民在“出”村和“進”城兩個環(huán)節(jié)獲得權(quán)益保障。

【關(guān)鍵詞】 農(nóng)民市民化；法律障礙；突破；土地流轉(zhuǎn)；戶籍制度

關(guān)乎農(nóng)民市民化進程的法律障礙主要涉及兩個方面的問題：一是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的“出”——農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法治化問題；二是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的“進”——城鄉(xiāng)戶籍制度改革的問題。自從提出城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略以來，由政府推動進行的農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)變，并不僅僅局限于完成人口的遷徙，而是在身份轉(zhuǎn)變之外的各個方面給予與市民同等的法律和制度保障。

一、農(nóng)民市民化的基本現(xiàn)狀

我國正積極推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，力圖實現(xiàn)2020年常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%的目標。[1]社會人口流動很難進行精準的實時監(jiān)控，目前我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的統(tǒng)計數(shù)據(jù)是3億人，但實際中的流動人員既包括改變戶籍進入城鎮(zhèn)的人口，也包括直接涌入城鎮(zhèn)的勞動者，可能會遠遠超過這個數(shù)字。龐大的農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)遷移，必然引發(fā)一系列的社會問題。

1、轉(zhuǎn)移的政策與制度，兩者匹配度低

2009年國務(wù)院出臺的取消城鄉(xiāng)戶籍限制舉措旨在消除身份界定中的差別，經(jīng)過幾年的努力，進展不容樂觀。究其原因在于雖然取消了戶籍二元限制，打破了身份的桎梏，但長久以來形成的城市人與農(nóng)村人的認知并未得到破除，導(dǎo)致農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口不能融入到城鎮(zhèn)生活化中去，缺乏穩(wěn)定的歸屬感。另外是政策的改變沒有帶來制度上的變化，無論是戶籍制度本身、還是相應(yīng)配套的社會福利制度、教育制度等等都沒有明顯的改善，仍然按照過去的規(guī)則行事。城鄉(xiāng)的巨大差距及農(nóng)民工在城市的種種待遇表明，截至目前我國的城鎮(zhèn)化還停留在表面，質(zhì)量不高。

2、所需基層設(shè)施增多，建設(shè)提供不足

當(dāng)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移后，城市的承載力有限，以往居民所消耗的資源需要分攤到更多的人口上，城鎮(zhèn)的生活成本會逐步升高。城鎮(zhèn)規(guī)劃發(fā)展比較滯后，政府對基層設(shè)施建設(shè)需要支出大量的人、物、財力，不能及時提供配套的服務(wù)需求。根據(jù)清華大學(xué)社會學(xué)系的調(diào)查，有90%以上的本地農(nóng)民愿意選擇在就近的小城鎮(zhèn)和縣城居住生活。[2]這種現(xiàn)象又造成了另外的矛盾，小城鎮(zhèn)和縣城的承載能力薄弱，產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)不均衡，依靠城郊的土地吸引工廠，其他產(chǎn)業(yè)比重小無法吸納更多的人就業(yè)。因此，對于要完成市民化的農(nóng)民群體來說，他們不僅不能享受城市居民的住房公積金的政策福利，還面臨較小的城鎮(zhèn)房產(chǎn)供需不足的缺陷。

二、農(nóng)民市民化涉及的法律問題

在改革的進程中，造成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流動現(xiàn)狀阻礙因素是什么，涉及的法律問題是什么，這是值得考究的。筆者以為可以從兩個主要方面進行探討：“出”與“進”，即農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為何不愿離開鄉(xiāng)村，愿意離開的為何又不能進入城鎮(zhèn)，其中牽涉的法律問題為衣食住行各方面。

1、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對農(nóng)民市民化的法律影響

土地對于農(nóng)民來說就是生存的資本。農(nóng)民擔(dān)心在城鎮(zhèn)生存不下去，又怕同時丟了土地占有份額，因此在雙重的壓力下，許多農(nóng)村人口對“出”持消極態(tài)度。

第一是我國《憲法》規(guī)定了土地的公有性質(zhì)，占用土地的農(nóng)民是使用者。那么在農(nóng)轉(zhuǎn)非的過程中，農(nóng)民是否繼續(xù)占有土地的使用權(quán)，這在實踐中存在不同的做法。

第二是根據(jù)我國現(xiàn)有法律規(guī)定，為了公共利益政府可以征收、征用農(nóng)村土地。因此在法律禁止農(nóng)民自由買賣土地的情況下，土地交易主體可由集體或者政府主導(dǎo)，或者買賣，或者征收、征用。目前為止，全國范圍內(nèi)土地流轉(zhuǎn)糾紛層出不窮，在糾紛中比例最多的是農(nóng)民的權(quán)益受到侵害：補償款拖欠或者過低、暴力征收等等。目前對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范比較松散，且執(zhí)行管理混亂。

第三是隨著城鄉(xiāng)一體化進程的加快，農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)如何來流轉(zhuǎn)？流轉(zhuǎn)運轉(zhuǎn)方式如何規(guī)范？目前學(xué)界對這一問題意見逐漸統(tǒng)一。農(nóng)民占有土地的使用權(quán)，那么將多余可能被閑置的土地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓來獲取一定的收益，這樣可以解放更多的勞動力進入城鎮(zhèn)市場。而當(dāng)前問題在于農(nóng)村中土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)沒有具體法律規(guī)范，農(nóng)村基于熟人社會會自主協(xié)商決定一小部分土地的承包流轉(zhuǎn)，或由一些新興的農(nóng)村土地中介公司從事土地經(jīng)營承包流轉(zhuǎn)，或是由一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門代為流轉(zhuǎn)，未形成嚴格的程序規(guī)則，總的來看“土地流轉(zhuǎn)進程慢，還沒有形成統(tǒng)一規(guī)范、市場化運作的土地流轉(zhuǎn)機制，土地流轉(zhuǎn)中介組織缺乏，流轉(zhuǎn)信息不暢，往往導(dǎo)致要流轉(zhuǎn)土地的轉(zhuǎn)不出，要租土地的租不到?！盵3]

第四是不少農(nóng)村土地被征收、征用或者轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)后，土地的用途改變。比較常見的則是將耕地變?yōu)榱私ㄔO(shè)用地。雖然《土地管理法》第4條明確規(guī)定不能將農(nóng)業(yè)用地私自變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，但是在對法律執(zhí)行方面的不盡如意，使得農(nóng)民的耕地受到破壞，從而損害了農(nóng)民的權(quán)益。

2、城鄉(xiāng)戶籍制度對農(nóng)民市民化的法律影響

在前文中就提到我國已經(jīng)逐步取消了城鄉(xiāng)戶籍制度，這為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“進”入城式打下了基礎(chǔ)。但是戶籍背后存在的利益格局并未改變。

第一，城市落戶的條件過高。由農(nóng)轉(zhuǎn)非戶口，一般城市都會設(shè)置一些條件，如學(xué)歷、技術(shù)等。這對大多數(shù)失地農(nóng)民工來說是十分苛刻的條件?！氨M管進行了戶籍制度的改革，北上廣的大城市依然難以進入，指標對農(nóng)民工的要求太高，難以達標”。[4]如果政府鼓勵農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口，但是未在進入城鎮(zhèn)的準入門檻中出具規(guī)范詳細的細則，對農(nóng)業(yè)人口來講則是不確定的條件，所以基于對于自身利益的考量，他們對戶口的變動是比較謹慎的。另外限于落戶程序的繁雜，許多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和常住人口在城市長期落不了戶或者在未明確利益分配細則的情況下根本不愿意移動戶口。[5]

第二，當(dāng)前城市發(fā)布的一系列福利政策還是與戶籍息息相關(guān)。子女教育學(xué)校的選擇、商品福利房的購買、城市醫(yī)療保險、養(yǎng)老保障等服務(wù)，以及機動車交通事故的理賠標準也一直都區(qū)別對待農(nóng)村與城鎮(zhèn)戶籍。戶籍制度帶來的一連串影響從未消逝。戶籍其實應(yīng)當(dāng)只是為了統(tǒng)計人口數(shù)量或者居民戶口的一個手段方式而已，而戶籍制度背后往往掛鉤的是社會保障制度，能夠影響深遠的緣由在于法律制度對農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口社會保障的缺失。

第三，依附在戶籍制度之下的社會保障服務(wù)。其一是轉(zhuǎn)移人口對社保繳納的意愿與鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移戶口之后社保銜接混亂的現(xiàn)狀，兩者都直接導(dǎo)致這部分人對社保的繳納持消極態(tài)度。我國并未頒布明確的法律條文對這種現(xiàn)狀進行指導(dǎo)解決。醫(yī)療保險對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口而言是按照以前的農(nóng)村醫(yī)療合作來進行報銷還是按照之后的城鎮(zhèn)醫(yī)療進行繳費，如何實現(xiàn)兩者之間的有效銜接是一個需要立法規(guī)范的地方。一般農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身對工傷保險的了解比較淡薄，維權(quán)意識薄弱，在就業(yè)時受到不平等待遇風(fēng)險增高。社會保險為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供保障缺失的現(xiàn)狀則為未來法律保障介入提供發(fā)揮空間。其二是社會福利的發(fā)放，主要是指社會對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的政策傾斜。在轉(zhuǎn)移人口之后政府部門和企業(yè)單位并未拿出具體方案來解決轉(zhuǎn)移人口面臨的現(xiàn)狀。許多企事業(yè)單位并不主動提供持續(xù)學(xué)習(xí)的職業(yè)培訓(xùn)，其他途徑的補貼形式也較少。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中的年輕人更加注重教育問題，但無論是自我繼續(xù)教育還是子女教育，都缺乏立法與政策層面上的支持。其三是對底層人士實行的社會救助。本身我國的社會救助機構(gòu)就良莠不齊，制度不規(guī)范。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口所在的企業(yè)一般并未簽訂正式的勞動合同，也沒有購買失業(yè)保險。法律援助雖然是針對困難人員，但是由于自身不通過正常程序維權(quán)，不相信法律，也不知道如何尋找維權(quán)途徑。法律援助在目前階段并未發(fā)揮出該有的價值。

三、突破農(nóng)民市民化法律障礙的對策

人口的自由流動涉及的權(quán)益范圍深遠，僅靠單一制度的出臺不能夠解決所涉及的各種問題。在建設(shè)法治社會的背景下，利用立法進行剛性的調(diào)節(jié)，強制性地為人們樹立起統(tǒng)一市民的觀念，這不失為一個有力的措施。

1、依法規(guī)制土地流轉(zhuǎn)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度存在很大的不合理因素，因此如何將農(nóng)村土地這有形資本發(fā)揮出最大的價值，且能夠?qū)崿F(xiàn)政府所愿：將剩余勞動力遷徙到城鎮(zhèn)建設(shè)中去，提高城鎮(zhèn)化水平，實現(xiàn)兩者的雙贏局面，需要立法引導(dǎo)。

（1）立法保證農(nóng)民對土地的使用權(quán)。維持《憲法》確立的土地所有制度不變，要保證農(nóng)民對原有土地的占有使用權(quán)。一旦農(nóng)民進入城鎮(zhèn)也不能剝奪其對土地的支配，不能違背農(nóng)民意愿強行收回土地，可以為此設(shè)立一個法定的緩沖期，時間為3-5年為益，只要農(nóng)民不荒廢土地的耕種發(fā)揮土地的價值，那么就不能收回土地。當(dāng)農(nóng)業(yè)人口自愿放棄土地，按照程序規(guī)定，根據(jù)土地的不同類型一次性補足土地款，由集體組織收回土地。這樣就可以保證農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的生存成本，利用土地進行創(chuàng)收，也減輕了城鎮(zhèn)財政的負擔(dān)。

（2）立法保證土地的流轉(zhuǎn)。當(dāng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口擁有土地但無法耕種時，鼓勵其自由進行流轉(zhuǎn)，對流轉(zhuǎn)的期限、程序、標準做出明確條件設(shè)置，“應(yīng)當(dāng)通過對相關(guān)法律的修改及完善，在堅持土地公有制的前提下，積極探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的合理途徑，既可以實現(xiàn)高效利用土地，盤活這塊“沉睡的資本”，又能夠為農(nóng)民進城工作、創(chuàng)業(yè)提供物質(zhì)支持”。[6]

（3）要透明土地征收、征用的程序。無論是政府征收、征用都得取得農(nóng)戶主的同意，嚴格公示用途、期限、補償標準、發(fā)放程序，不再是“一刀切”的操作，使得程序公開合法透明化，這樣能夠很大程度上降低土地糾紛。對此，可以出臺一項規(guī)范性文件來規(guī)定具體的事宜。

（4）落實現(xiàn)有法律規(guī)定的各種土地性財產(chǎn)權(quán)利。對法律規(guī)定的不甚明確的地方要及時根據(jù)實際問題進行修改，或者出臺一項專門的司法解釋進行規(guī)定。立法不僅要嚴格具體，更多是主體的遵守執(zhí)行。最后，要對商業(yè)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)進行更加嚴格的把控。對違反法律進行圈地的行為，一是做出相應(yīng)的行政檢查，審查各項證件手續(xù)是否合法合理。二是對違反規(guī)定的地方及時進行關(guān)閉、改造，違者按照規(guī)定給予處罰。

2、徹底改革戶籍制度

（1）從法律層面上確定公民的居住自由權(quán)利，將戶籍與居住完全割離開來。無論是《憲法》還是立法，遷徙自由作為公民應(yīng)該享有的一項基本權(quán)。戶籍只是進行管理的一種手段，不應(yīng)該賦予其他的福利價值利益鏈，使其回歸到居住地登記制度的本質(zhì)，同時構(gòu)建市場化流動的資源配置體系和城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間公共平等的一體化國民身份體系。故對一些部門規(guī)章文件就應(yīng)該做出廢止或者相應(yīng)的調(diào)整，統(tǒng)一由法律進行規(guī)定，也許推動《戶籍法》的制定是一種有效的落實方式。

（2）進一步明確城鄉(xiāng)落戶的門檻條件，將落戶作為一項簡單的申請予以登記。為了解決城鄉(xiāng)落戶的困難，有必要統(tǒng)一城鄉(xiāng)落戶的申請條件，只要能夠證明有居住意愿，有穩(wěn)定的社交環(huán)境或者工作地、求學(xué)地在此即可落戶。明確告知落戶手續(xù)辦理所需的期限、準備的材料等等。當(dāng)然在政府服務(wù)過程中，精簡落戶程序是對民生的一項保障，可以有效地提高落戶速度也節(jié)約了成本。在實踐中，目前實行的居住證制度是可以值得推廣的一種做法。頒發(fā)居住證，無論是外來人員還是本地人員，均可實現(xiàn)自由的遷徙。在如今全國聯(lián)網(wǎng)的條件中，居住證制度的實施也有了技術(shù)平臺，保證了一人一居住證，在流動的過程中規(guī)定3日內(nèi)去政府部門更改自己的居住地，實現(xiàn)人口的規(guī)范管理。

（3）推進城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障立法。立法性文件的缺失使得對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的保障乏力，因此要改變目前的現(xiàn)狀，第一步需要制定一個相輔相成的法律體系。立法工作不是一蹴而就的，而是要經(jīng)過廣泛的論證后才可以通過頒發(fā)，可以先行推廣試點工作，在選定的城市進行社會福利、救助、保險制度的改革，從而上升為具有普世價值的經(jīng)驗進行推廣。在社會保險領(lǐng)域，根據(jù)《憲法》規(guī)定的贍養(yǎng)救助精神，可以經(jīng)過廣泛的征集意見調(diào)研起草一部統(tǒng)一的《社會保險法》。在社會福利領(lǐng)域，可以將對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的職業(yè)教育培訓(xùn)納入其中，充分為低學(xué)歷人員提供學(xué)習(xí)技術(shù)的機會平臺，為實現(xiàn)職業(yè)就業(yè)打下基礎(chǔ)。就業(yè)機會對市民來說應(yīng)該同等，以能力高下實現(xiàn)自由競爭，故就業(yè)單位設(shè)置的不平等就業(yè)條件應(yīng)該被懲治。此舉可以提高市民法治意識，懂得利用正當(dāng)程序來維護利益。在社會救助領(lǐng)域，可以出臺《社會救濟法》，明確規(guī)定救助的條件、范圍、違法的責(zé)任、申請的方式等等，形成一個完備的社會救助體系，實現(xiàn)救助目的?！秳趧臃ā芬?guī)定了用人單位的權(quán)責(zé)，但是實踐中往往未得到落實，一旦產(chǎn)生糾紛，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的權(quán)益得不到保障。因此一方面除了大力監(jiān)督用人單位的遵法行為，還需要不斷加大法治宣傳，提高大家的遵法守法用法意識，另一方面建構(gòu)社會救助機制，提供立法之外的法律服務(wù)。

【注 釋】

[1] 國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組：農(nóng)民工市民化[m].北京：中國發(fā)展出版社，2011.8.

[2] 李強、陳振華、張瑩：就近城鎮(zhèn)化與就地城鎮(zhèn)化[j].廣東社會科學(xué)，2015.1.95.

[3] 翟曉葉、魏振?。恨r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中的土地流轉(zhuǎn)問題探析[j].農(nóng)村經(jīng)濟與科技， 2016.15.185.

[4] 張安毅 ：戶籍改革背景下農(nóng)民集體所有權(quán)與收益分配權(quán)制度改造研究[j].中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）， 2015.32.2.

[5] 王沁，金麗馥：戶籍制度改革與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題探究[j].湖北農(nóng)業(yè)科學(xué)，2016.21.5684.

[6] 劉紡熙：有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的法律選擇[j].淮北職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報，2015.2.107.

【作者簡介】

丁 佳（1975-）女，湖南益陽人，中共益陽市委黨校法律教研室副教授，主要從事行政法學(xué)教學(xué)與研究.