淺析上海市全面推行河長制實效

上海市因水而生、因水而興，水環(huán)境是城市重要的發(fā)展基礎，也是城市發(fā)展的突出短板和弱項。上海歷屆市委、市政府高度重視水環(huán)境治理工作，經(jīng)過三期蘇州河環(huán)境綜合整治、六輪環(huán)保三年行動計劃，黃浦江、蘇州河等大江大河水質(zhì)持續(xù)改善；然而，傳統(tǒng)水環(huán)境治理存在“多頭管”的現(xiàn)象，中小河道管護缺乏系統(tǒng)性，導致水質(zhì)持續(xù)惡化，成為制約上海水環(huán)境質(zhì)量進一步提升的瓶頸。2016年中央提出全面推行河長制意見，要求建立以黨政領導負責制為核心的河湖管理新模式，破解河湖管理和保護“多頭管”問題。在上海市委、市政府高度重視河長制工作下，河長制工作作為踐行綠色發(fā)展理念、補齊水環(huán)境治理短板的重要舉措，列入市委、市政府2017年重點工作。2017年1月20日，市委辦公廳、市政府印發(fā)了上海市河長制實施方案，以在上海全市范圍內(nèi)推行河長制。

1 上海市河長制工作概括

2017年上海按照河長制工作“四個到位”和“見河長見行動見成效”要求，全面建立了市-區(qū)-街鎮(zhèn)三級河長體系，全面落實了河長治水管水責任。

1.1 工作方案落實

市、區(qū)、街鎮(zhèn)均已印發(fā)河長制工作方案(實施方案)。各級黨委、政府認真貫徹落實中央《關于全面推行河長制的意見》，結(jié)合轄區(qū)實際，設定工作目標，細化、實化各項任務，明確了河長制實施范圍、河湖管護目標、河長設置原則、成員單位責任分工、配套制度及保障措施等。

1.2 建立健全管理體系

全面建立市-區(qū)-街鎮(zhèn)三級河長組織體系，設立三級總河長，成立三級河長制辦公室。通過媒體、門戶網(wǎng)站、微信公眾號等形式已分四批(2017年2月6日、3月22日、6月底前、8月底前)落實并公布了各級總河長，市管、區(qū)管、街鎮(zhèn)管河道以及小微水體的河長名單，7781名領導干部擔任各級河長，覆蓋本市所有河湖和小微水體。此外，部分區(qū)結(jié)合實際，探索設立了民間河長、河道監(jiān)督員等3441名。同時，出臺了《上海市河長公示牌規(guī)范設置指導意見》，并基本完成了全市河長公示牌豎立工作。

1.3 相關制度和政策措施

制定并印發(fā)了河長制會議制度、信息報送和共享制度、工作督察制度、考核問責和激勵制度、工作驗收制度、熱線接聽制度、河長巡河制度等，建立河長制工作機制。同時，加強對河長及河長辦成員單位的激勵引導，與市總工會聯(lián)合開展了“打好水環(huán)境整治攻堅戰(zhàn)，全面提升上海城鄉(xiāng)水環(huán)境”勞動競賽，與市人社局聯(lián)合開展“優(yōu)秀河長和上海市中小河道整治先進集體、先進個人”評選活動，對在落實河長制工作任務中表現(xiàn)突出的集體、個人進行表彰和獎勵。

同時，部分區(qū)結(jié)合轄區(qū)實際，還出臺了一系列工作制度。浦東新區(qū)出臺河長工作導則、寶山區(qū)出臺河長工作細則、奉賢區(qū)出臺河長職責指導意見等，為河長履職提供指南。閔行區(qū)出臺了河長制問責暫行條例，完善河長責任體系。嘉定區(qū)出臺了河長APP工作平臺運營制度、河長熱線制度、養(yǎng)護第三方監(jiān)督隊伍考核辦法，完善河長監(jiān)督體系。青浦區(qū)出臺水質(zhì)監(jiān)測制度、第三方評估制度、村居以獎代撥制度，完善河長考核評價體系。崇明區(qū)建立推行河道警長制，加大對涉河違法行為打擊力度。

1.4 監(jiān)督檢查和考核評估

市河長辦成立3個督查組，以街鎮(zhèn)為單位對全市河長制落實情況、中小河道綜合整治情況、媒體熱線等集中反映的情況開展督導檢查，形成問題清單，制定責任清單，督促各項工作落實。2017年共督查了15個區(qū)195個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，累計督查137次，形成71份督查報告，發(fā)現(xiàn)問題442項，全部落實整改。同時，創(chuàng)新問題反映形式，通過“致河長的一封信”向各區(qū)的第一總河長、總河長、副總河長反饋各區(qū)全面推行河長制情況及問題。同時，將全面推行河長制納入市委組織部本年度重點考核內(nèi)容，將城鄉(xiāng)中小河道綜合整治作為評價河長責任落實和工作成效的重要依據(jù)，引導各級河長主動履職，抓水環(huán)境治理。

1.5 開展基礎工作

a.加強河長制法制建設。上海市十四屆人大常委會第四十一次會議表決通過了《上海市水資源管理若干規(guī)定》，河長制正式納入上海市地方法規(guī)，河長依法履職，相關部門依法行政有了法律依據(jù)，進一步推動上海加強水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等。

b.開展河湖名錄編制。全面開展河湖數(shù)據(jù)調(diào)查復核工作，摸清全市河湖家底，形成“一圖一表一信息”全覆蓋、無重復、無遺漏的河湖本底數(shù)據(jù)。在此基礎上，全面落實河道河長和管護單位，開展河湖水質(zhì)監(jiān)測。

c.啟動“一河一策”編制。按照市委、市政府部署，2017年重點圍繞“中小河道基本消除黑臭”目標，按照控源截污、溝通水系、生態(tài)修復、執(zhí)法監(jiān)督、長效管理五方面措施，編制完成了1864條段1756公里河道的“一河一策”。 同時，啟動其余河道“一河一策”編制。

d.推進河長制信息化。針對各級河長、各級河長辦工作人員、社會公眾等三類用戶，開發(fā)建設了三方面應用：?“上海河長”APP，協(xié)助河長實時關注并監(jiān)督工作進展，及時處理河道相關問題，反饋公眾投訴建議；?河長辦管理模塊，圍繞河長辦工作機制，支撐人員管理、數(shù)據(jù)維護更新、工作安排、考核監(jiān)督等工作；?公眾參與模塊，依托門戶網(wǎng)站、微信公眾號、市民云等渠道，構建社會公眾交流平臺，讓市民了解河長工作、參與河湖監(jiān)督，提升市民獲得感。

2 主要工作內(nèi)容及進展

2.1 開展城鄉(xiāng)中小河道綜合整治

圍繞“2017年底中小河道基本消除黑臭、水域面積只增不減”的目標，以河長制為依托，全面開展1864條段1756km黑臭河道整治。市長首次履職“河長”，調(diào)研蘇州河水環(huán)境后強調(diào)，“河長制首場戰(zhàn)役是城鄉(xiāng)中小河道綜合整治，要將中小河道綜合整治作為檢驗各級河長責任落實和工作成效的試金石?！痹擁椪稳蝿樟渴峭甑?倍。通過推行河長制，落實各級黨政領導水環(huán)境治理責任，有力地推進各項任務完成，共完成河道水利工程1756km，拆除沿岸違法建筑350.9萬m2，治理直排工業(yè)企業(yè)3116家，退養(yǎng)畜禽養(yǎng)殖場105家，建設污水管網(wǎng)310.3km，完成農(nóng)村生活污水改造5.44萬戶。根據(jù)2017年12月水質(zhì)監(jiān)測報告，1864條段黑臭河道已基本消除黑臭，河道整治公眾滿意度在90%以上。

2.2 開展“三無”船舶專項整治

“三無”居家船舶、“三無”其他船舶及廢棄船都是上海特定歷史時期遺留下來的產(chǎn)物，主要分布于本市城郊結(jié)合部、區(qū)與區(qū)界河以及黃浦江上游飲用水保護區(qū)等處，嚴重影響水域和陸域的環(huán)境面貌，并對所在地區(qū)的消防、治安等帶來極大的安全隱患，成為困擾河道水環(huán)境的城市頑癥。依托河長制平臺，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)水務、公安、交通、海事、城管等執(zhí)法部門，按照“排摸建檔、約談清退、集中取締”的步驟，通過跨部門、跨地區(qū)聯(lián)合執(zhí)法，實現(xiàn)水陸共治、地區(qū)共治，分階段開展整治，打贏了這場殲滅戰(zhàn)。4—5月期間，開展“三無”居家船舶專項整治，清理整頓了314艘“三無”居家船舶，同步建立發(fā)現(xiàn)、處置和預防機制。在此基礎上，對其他“三無”船舶及廢棄船開展整治，全年共清理整治491艘“三無”居家船舶、5869艘其他“三無”船舶及廢棄船，本市境內(nèi)“三無”船只及廢棄船得到徹底清除。

2.3 開展河湖管理執(zhí)法專項行動

建立水務、環(huán)保、城管聯(lián)合執(zhí)法機制，形成專業(yè)執(zhí)法和綜合執(zhí)法相結(jié)合的局面，對沿河違法排污、危害水環(huán)境的行為保持高壓態(tài)勢。2017年重點圍繞中小河道消除黑臭開展專項執(zhí)法，共立案1771件，決定處罰7425萬元，特別是對拒不整改的企業(yè)實施按日連續(xù)處罰，同時加強責任追究與行刑銜接、同步，將20余件涉嫌水環(huán)境污染犯罪案件移送公安部門。此外，還組織開展了打擊非法捕撈專項行動，共查處各類非法捕撈案件520余起，沒收漁獲物2320.7kg，沒收漁具902余頂(件)，沒收電瓶213只、逆變器213只，罰款373190元。其中，向公安部門移送案件40起。

3 推行河長制取得的成效

3.1 初步形成愛河護河氛圍

各級黨政主要領導積極履職“河長”，主動巡河(市級河長77人次、區(qū)級河長1453人次、街鎮(zhèn)河長巡河32888人次)，調(diào)研和推進水環(huán)境治理成常態(tài)。同時，在建立河長體系，推進落實河長制工作任務過程中，涌現(xiàn)出一大批優(yōu)秀河長、先進集體和先進個人，相關典型事跡、工作成效等通過媒體、公眾號等宣傳，得到社會各界充分肯定。此外，市政協(xié)開展“城鄉(xiāng)中小河道綜合整治”專項民主監(jiān)督活動，于6—9月期間，對松江、金山、楊浦、寶山、崇明、奉賢等6個區(qū)的中小河道整治開展監(jiān)督，就河道治理和保護提出意見和建議。市民群眾積極參與各項宣傳活動。舉辦“水美上?！ず拥劳懽儭痹u選，從15條已完成整治的河道中選出6條最美河道，近140萬人參與投票。全社會“愛護河湖、保護河湖”的良好氛圍正在形成。

3.2 提升全市水環(huán)境面貌

根據(jù)最新水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)和衛(wèi)星圖片解譯，全市259個主要河流斷面水環(huán)境功能區(qū)達標率為59.1%，較2016年上升16.2個百分點。Ⅱ～Ⅲ類水質(zhì)斷面占23.2%，Ⅳ～Ⅴ類斷面占58.7%，較2016年分別上升7.0和8.9個百分點；劣Ⅴ類斷面占18.1%，較2016年下降15.9個百分點。全市河湖水面率提升0.07%。1864條段中小河道已基本消除黑臭，公眾滿意度測評均在90%以上。

4 河道綜合整治案例

小淶港南起淀浦河,北至蟠龍港，河道蜿蜒曲折，流經(jīng)三區(qū)五鎮(zhèn)兩街道，分別為青浦區(qū)(徐涇鎮(zhèn))、松江區(qū)(九亭鎮(zhèn)、九里亭街道)、閔行區(qū)(華漕鎮(zhèn)、新虹街道、七寶鎮(zhèn)、莘莊鎮(zhèn))，全長約12.5km,是全市226條骨干河湖水系中的重要組成部分，也是淀北片重要的南北向引排水通道。由于河道兩岸居住小區(qū)、農(nóng)村民房、農(nóng)貿(mào)市場、工業(yè)廠房等建筑物密集，污水直排河道嚴重，成為黑臭河道，列入2017年城鄉(xiāng)中小河道綜合整治。

經(jīng)分析，該河道黑臭的主要原因有：

a.水系不暢。受到道路建設及城鎮(zhèn)化進程中部分河道被侵占的影響，河口寬度變窄，過水能力下降，水體流動緩慢，水體調(diào)蓄能力減弱，長此以往造成小淶港部分河道淤積嚴重。

b.污水直排。界河地處區(qū)與區(qū)交界地帶，尤其小淶港處于閔行區(qū)城鄉(xiāng)接合部，隨著城鎮(zhèn)化商業(yè)化進程加快，外來人口不斷聚集，區(qū)域管理相對紊亂，沿河違章搭建擠占河道，生活垃圾隨處丟棄，容易造成沿河雜草叢生，環(huán)境惡劣，生活污水直排入河，使得小淶港水質(zhì)惡化嚴重，存在黑臭現(xiàn)象。經(jīng)初步排摸，僅閔行區(qū)范圍內(nèi)存在20余處生活污水直排現(xiàn)象；加上河道斷面狹窄淤淺，整體水環(huán)境較差。

小淶港工程共分三期，第一期于2013年啟動，但由于前期工程量大，且涉及沿岸居民、廠房和墓地的拆遷等問題，推進較為緩慢。2017年，上海建立河長制，小淶港分級分段落實了河長，各項工作進入有力推進的快車道。以閔行區(qū)為例，具體采取了以下措施：?落實河長制，強化區(qū)與區(qū)之間聯(lián)動?！昂拥勒我獜暮娱L‘制’到河長‘治’”，河道整治要“標本兼治，綜合施策”，區(qū)界河河長一般由相關區(qū)分管區(qū)長擔任，對跨區(qū)域聯(lián)動治水提供了可能。過去，界河常因為“三不管”而出現(xiàn)黑臭現(xiàn)象，整治工作常因各種事由推行不到位。在落實河長制后，由區(qū)領導牽頭，各分管單位積極配合，勁往一處使，攜手推進協(xié)同治理，“畢其功于一役”，實現(xiàn)從根子上的治水。在小淶港治理過程中，兩區(qū)領導多次踏勘現(xiàn)場，對于發(fā)現(xiàn)的問題，多次主動與其他區(qū)縣領導溝通，解決矛盾，共同推進界河治理。?任務分工、責任落實。界河整治工程紛繁復雜，在治理過程中對于遇到問題兩區(qū)積極通過協(xié)商，以會議紀要、備忘錄等形式，分段劃定分工任務，按分頭落實。界河整治最常碰到的就是前期工作和周邊人民群眾的維穩(wěn)的問題，如：二期工程施工中，涉及青浦區(qū)個別居民阻撓，該項目雖由閔行區(qū)組織實施，但青浦區(qū)、鎮(zhèn)兩級部門得到信息后，立即開展群眾工作，有效的化解了矛盾，保障了工程的順利實施。

通過實施河長制，小淶港于2017年底全面完成三期工程建設，水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果為達到整治目標。小淶港河道整治前后對比見下圖。

小淶港河道整治前后對比圖

5 結(jié) 語

2017年，上海市河長制初步建立，“見河長見行動見成效”取得階段性成果。黨的“十九大”報告指出，將污染防治攻堅戰(zhàn)作為未來一段時期工作重點，其中，水污染防治又是重中之重。上海市仍需進一步健全完善河長制工作，強化河長制基礎性工作，持續(xù)開展河湖管護專項行動，推動實現(xiàn)水生態(tài)文明城市建設。