PPP模式在水運建設市場的應用與實踐

劉金鑫，林沖

（中國交通建設股份有限公司，北京100088）

0 引言

基礎(chǔ)設施領(lǐng)域的政府和社會資本合作（Public Private Partnership，以下簡稱PPP）公認的最早起源于歐洲。中國的公私合作理念起源并不晚，最早的代表項目是1906年6月開工建設的新寧鐵路。深圳沙角B電廠BOT項目被認為中國第一個現(xiàn)代意義的PPP項目[1]。經(jīng)過這些年的發(fā)展，PPP模式已經(jīng)成為市政基礎(chǔ)、軌道交通、高速公路、污水處理廠、環(huán)境治理等領(lǐng)域常見的建設方式[2]。相較而言，運用PPP模式的水運建設項目數(shù)量并不多。長期以來，“地方投資+財政補貼+銀行貸款”是解決水運建設投資的主流融資方式。隨著我國“一帶一路”和“長江經(jīng)濟帶”雙戰(zhàn)略驅(qū)動，內(nèi)河航運與開發(fā)不斷深入，內(nèi)河與沿海部分新建港區(qū)存在專業(yè)管理人才和投資能力不足等問題。本文旨在通過案例分析，探討PPP模式在今后水運建設市場的應用與實踐。

1 近年來我國水運建設的發(fā)展歷程

1.1 近期發(fā)展歷程

圖1 2001年以來我國水運建設投資額及其增速變化Fig.1 Changes in investment and growth rate of water transport construction in China since 2001

自2001年以來，得益于港口運輸需求穩(wěn)定持續(xù)增長，我國水運建設總體保持快速增長，從十五期間完成投資1 735億元，快速增長至十二五期間7 344億元[3]，2001年以來我國水運建設投資額及其增速變化相關(guān)數(shù)據(jù)見圖1。

從水運建設固定投資額的變化，可以將過去近20 a劃分為以下4個階段：

1） 2001—2006年，高速發(fā)展期。港口供需矛盾得到極大緩解，這一段時期沿海建設投資占水運建設投資的比重超過80%，年均復合增長達到42%，沿海建設投資額占比80%以上，內(nèi)河航運也在快速發(fā)展，但是規(guī)?？傮w很小。

2） 2006—2007年，增速調(diào)整期。受宏觀經(jīng)濟形勢影響，水運建設投資增速迎來拐點，這兩年投資增速快速回落，內(nèi)河航運投資增速開始超過沿海港口建設。

3） 2007—2013年，中速發(fā)展期。在政府4萬億元投資帶動下，內(nèi)河與沿海港口建設投資穩(wěn)步推進，投資增速年際間有波動，年均增長分別達到了19%與5%，2013年內(nèi)河投資占比快速提升至36%。

4） 2013年至今，結(jié)構(gòu)調(diào)整期。內(nèi)河投資增速開始回落，沿海投資開始持續(xù)負增長，建設投資額在2013年見頂后持續(xù)回落。2017全年完成水運建設投資1 239億元，比上年下降13%，其中，沿海建設完成投資669億元，下降23%，內(nèi)河建設完成投資569億元，增長3%。內(nèi)河投資占比繼續(xù)上升，2017年達48%。沿海優(yōu)質(zhì)岸線基本都已開發(fā)，部分貨類的港口產(chǎn)能已基本滿足甚至適度超前港口運輸業(yè)的需求，投資重心向內(nèi)河中上游轉(zhuǎn)移，以長江經(jīng)濟帶為代表的內(nèi)河航運投資建設將保持中低速增長，今后水運建設投資機會更多存在于地區(qū)間不平衡不充分的結(jié)構(gòu)性市場。

1.2 行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

未來我國沿海水運建設規(guī)模將繼續(xù)下降，十三五期是我國沿海港口結(jié)構(gòu)性調(diào)整的關(guān)鍵期，專業(yè)化、樞紐化、基地化趨勢更為明顯，各省港口資源整合力度加大，局部地區(qū)的專業(yè)化碼頭存在一定發(fā)展空間。但是，我國的內(nèi)河航運基礎(chǔ)設施依然薄弱，長江、西江等干線航道存在通航瓶頸，干支聯(lián)動能力不強，內(nèi)河港口規(guī)?；?、集約化發(fā)展水平較低，服務功能較為單一，樞紐作用不強[4]。集疏運體系建設滯后，鐵水、公水、江海等多式聯(lián)運體系尚不完善[5]。無論是參考國外發(fā)達國家內(nèi)河發(fā)展史，還是基于當前國家對于內(nèi)河空前重視的判斷，十三五期間我國內(nèi)河航運將取代沿海，成為未來水運投資建設的重點方向。

1.3 建設模式

不同的發(fā)展階段，我國水運建設項目的實施主體也有所不同。由單一的地方政府（港口局/港務局）主導投資，向地方政府、港口商、產(chǎn)業(yè)商及承包商多元主體投資轉(zhuǎn)變。工程承包商的角色也由政府主導下的專業(yè)技術(shù)服務提供者，向全方位參與項目規(guī)劃咨詢、投融資、設計建設、運營維護等服務轉(zhuǎn)變。對于基建承包商而言，根據(jù)項目參與深度的不同，既可以逐一承攬設計或施工項目，也可以整體承攬設計施工一體化項目（DB）、設計采購施工總承包（EPC）等。

從項目融資的區(qū)域發(fā)展特點看，內(nèi)河航運建設早在2007年12月云浮市六都鎮(zhèn)便引入了BOO（建造-擁有-運營）模式，這也是我國水運建設領(lǐng)域首個現(xiàn)代意義的PPP項目。而沿海港口建設長期由地方政府主導投資，承包方墊資建設、發(fā)包方延付工程款、BT模式等在資金不足的沿海地區(qū)更受歡迎。隨著近年來國家對地方政府舉債行為約束趨緊，地方平臺企業(yè)融資渠道被限制，政府直接購買工程服務進一步受限，以黃驊港綜合港區(qū)、南京七壩港區(qū)、鹽城響水港區(qū)、四川宜賓港為代表的PPP項目興起，為地方政府水運建設類項目的融資提供了新的解決方案。

2 PPP模式在我國水運建設行業(yè)的應用

2.1 合作模式

通常而言，基礎(chǔ)設施項目根據(jù)行業(yè)特性的不同，項目經(jīng)營所產(chǎn)生收益的不同，可以分為經(jīng)營性項目、準經(jīng)營性項目、非經(jīng)營性項目3類。政府所承擔的支付責任依次加大。根據(jù)付費來源不同，可以分為政府付費、政府可行性缺口補助、使用者付費3類[6]。

準經(jīng)營性和非經(jīng)營性項目由于盈利能力不足或不具備付費基礎(chǔ)，單靠項目本身無法吸引社會資本的關(guān)注。充分借鑒軌道交通領(lǐng)域的TOD開發(fā)理念，將經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目整體打包，以盈補欠實現(xiàn)整體的可營利性，這類整體打包項目稱之為綜合性開發(fā)項目。

其中，經(jīng)營性項目常見的合作模式有PPP（BOT/BOO）+EPC/DB+使用者付費，適用于運營效益良好，能夠完全覆蓋建設投資的碼頭運營或航道收費類項目，社會投資人獲得一定期限（一般10～25 a）的經(jīng)營權(quán)甚至所有權(quán)，到期可以選擇移交政府或者繼續(xù)續(xù)約運營。

準經(jīng)營性項目常見的合作模式有PPP（BOT/BOO）+EPC/DB+使用者付費+可行性缺口補助、PPP（BOT/BOO）+EPC/DB+股權(quán)轉(zhuǎn)讓，適用于運營效益不足以覆蓋建設投資的碼頭運營或航道收費類項目，不足部分由政府補助，社會資本同樣可以擁有一定期限的經(jīng)營權(quán)甚至所有權(quán)。

非經(jīng)營性項目常見的合作模式有PPP（BOT/BT/BLT）+EPC/DB+政府付費+股權(quán)轉(zhuǎn)讓，適用于不具備付費基礎(chǔ)的防波堤、公共航道、船閘、樞紐等公益性項目，該類項目可供政府購買服務的內(nèi)容與金額都非常有限，因此最后往往都以分期回購股權(quán)的形式讓社會資本退出，社會資本主要承擔項目融資與建設。

綜合性開發(fā)項目常見的合作模式由PPP+資源打包+TOD+EPC+使用者付費，該類項目綜合性強，子項目多，對社會投資人要求高，一般適用于港城一體化開發(fā)項目，重點在于打包一些土地、經(jīng)營性資產(chǎn)，與非經(jīng)營性項目一起[7]交給同一個社會資本進行投資建設。

2.2 典型案例

水運建設項目主要類型有沿海港口建設（包括碼頭、航道、防波堤等）、內(nèi)河航運建設（包括航道整治、航電樞紐、船閘等），基本屬于可收費的準經(jīng)營性項目，也存在完全不收費的情況，但較少見。本文通過對某公司承攬的4個PPP項目的合作模式、主要合作條款、融資方案等的對比（表1），總結(jié)了以下特點：

1）無一例外，這4個項目都按照準經(jīng)營性項目的方式運作。付費機制設計都有政府付費或補助。政府沒有通過PPP模式將項目經(jīng)營風險向社會資本方轉(zhuǎn)移，主要合作條款都涉及了補助資金納入財政規(guī)劃、進入各級政府PPP庫、土地變相擔保等增信措施。

2）除了資本金雙方自籌外，項目絕大部分的融資仍然來自銀行或銀團，缺少通過基金、資產(chǎn)證券化（ABS）、發(fā)行債券等方式融資，項目貸款仍是主流，但是也有項目通過抵押項目產(chǎn)權(quán)、收益權(quán)等形式進行融資。

3）各個地方都有當?shù)氐母劭谶\營企業(yè)，一般會作為政府方出資人代表和社會資本方參與組建SPV公司。項目進入運營期，SPV公司會以出租運營權(quán)或轉(zhuǎn)讓股權(quán)的形式，讓社會資本退出。

4）不存在社會資本方長期運營碼頭等相關(guān)資產(chǎn)的情況。退出機制的選擇上，社會資本方更傾向于股權(quán)轉(zhuǎn)讓。即便是前面提到的云浮市六都鎮(zhèn)BOO項目，社會投資人也是中途選擇了協(xié)議轉(zhuǎn)讓股權(quán)的方式退出。

表1 典型PPP項目主要合作模式及條款對比Table 1 Comparison of main cooperation modes and terms of typical PPP projects

5）雙方合作的核心條款中，均缺少運營或維護績效的考核評價內(nèi)容，導致社會投資方往往重視建設期的短期回報，而輕視了項目運營的長期效益。不僅如此，社會投資人基本上都是基建企業(yè)，合作條款中缺少對社會投資人運營業(yè)績的要求，直接影響到項目引進、吸收國內(nèi)外領(lǐng)先的港口運營企業(yè)的管理經(jīng)驗。

3 總結(jié)與啟示

我國水運建設領(lǐng)域應用PPP模式仍處于積累經(jīng)驗階段，現(xiàn)有已經(jīng)應用的項目存在變相包裝、明股實債、重建設輕運營、績效缺失等不規(guī)范的問題。政府在推廣PPP時，應轉(zhuǎn)變政府職能，強化全過程監(jiān)督，重視合作模式、風險分擔、付費機制、績效考核的設計，注意區(qū)分項目PPP模式的適用性。

1）重視風險防控研究，建立合理的風險分擔機制。國外很多失敗的PPP項目，問題基本出在風險分擔與付費機制的設計缺陷。要嚴格遵循風險由最能應對和控制它的一方承擔[8]，以平衡政府與私人部門的權(quán)責利。

2）強化政府全過程監(jiān)督，建立以項目績效為導向的激勵機制。一方面政府要充分依托市場，通過PPP吸引優(yōu)質(zhì)社會投資人，另一方面政府要監(jiān)督公共服務的質(zhì)量，加大運營績效的考核權(quán)重與回報浮動比例。建立政府層面的績效設計與考核機構(gòu)，設置可評估、可調(diào)整的動態(tài)付費機制，以平衡投資人積極性與公共服務的質(zhì)量。

3）鼓勵港產(chǎn)城一體化綜合開發(fā)，實現(xiàn)公益性與經(jīng)營性資源整體打包。鼓勵港口運營商、臨港產(chǎn)業(yè)商、物流商等與承包商組成多元社會資本方，以平衡建設與運營。發(fā)展多式聯(lián)運，實現(xiàn)水路與其他運輸方式的無縫銜接，實現(xiàn)不同運輸方式的互補互促，推動沿江、沿海地區(qū)的高效互聯(lián)。

4）根據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展水平，選擇適合當?shù)厮\建設模式。避免地方政府變相利用PPP融資舉債，透支地方未來財政支出能力。對于經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)，傳統(tǒng)的現(xiàn)匯招標模式仍是首選。即使是建設資金緊張區(qū)域，也可以綜合考慮采用地方港上市企業(yè)股權(quán)融資、債權(quán)融資、現(xiàn)有資產(chǎn)證券化等方式來解決資金問題。