農(nóng)村體育公共服務(wù)機制創(chuàng)新的困境與對策研究

呂 進

（皖西學(xué)院體育學(xué)院，安徽 六安 237012）

隨著我國新農(nóng)村建設(shè)進程的逐步加快，農(nóng)村體育公共服務(wù)越來越受到人們的重視。我國各級政府一直以來都注重農(nóng)村體育的發(fā)展，并將農(nóng)村體育的扶貧工程、雪中送炭工程、全民健身工程等列入“三農(nóng)”幫扶的規(guī)劃中，有力的促進了我國農(nóng)村體育的快速發(fā)展。但我國目前農(nóng)村管理體制與機制方面還存在一些問題，對農(nóng)村體育公共服務(wù)的發(fā)展形成了較大的阻礙。實踐證明，傳統(tǒng)的計劃供給模式難以在農(nóng)村體育公共服務(wù)產(chǎn)品供給上發(fā)揮出應(yīng)有的效力，為了解決當(dāng)下農(nóng)村管理體制和機制方面的問題，需要對供給機制進行創(chuàng)新。財政養(yǎng)事機制雖說能夠在一定程度上避免農(nóng)村傳統(tǒng)管理體制和機制上的一些不足，但在具體的改革實施過程中存在一定的困境，應(yīng)有針對性地為農(nóng)村體育公共服務(wù)體系創(chuàng)新尋求合理的對策。

1 農(nóng)村體育公共服務(wù)體系的創(chuàng)新機制

1.1 財政養(yǎng)事機制的基本特征

財政養(yǎng)事是供給側(cè)改革的一種新理念，相對于財政養(yǎng)人而言的，按照市場發(fā)展理論及政府購買公共服務(wù)理論，體育公共服務(wù)改革必須要整體轉(zhuǎn)移體育部門的行政職能，強化經(jīng)營職能，逐漸向市場靠攏，使得體育公共服務(wù)能夠真正面向社會。當(dāng)前的農(nóng)村體育公共服務(wù)供給策略，逐漸轉(zhuǎn)向由政府出錢購買服務(wù)，以此獲得農(nóng)民的認(rèn)可，這種流程的核心在于政府身份的改變，成為農(nóng)村體育公共服務(wù)的直接購買者與監(jiān)督者。這種身份的轉(zhuǎn)變使得原有的農(nóng)村體育公共服務(wù)資源與財政撥款由養(yǎng)人變成了養(yǎng)事，進一步利用市場化的模式對農(nóng)村體育公共服務(wù)進行供給。財政養(yǎng)事可以突破傳統(tǒng)的農(nóng)村體育公共服務(wù)壟斷模式，增強農(nóng)村市場的自由度。農(nóng)村體育公共服務(wù)體系改革中的財政養(yǎng)事模式具有以下基本特征。（1）公共服務(wù)具有較強的公益性。在財政養(yǎng)事的機制改革下，本質(zhì)在于政府通過財政撥款幫助農(nóng)民購買體育服務(wù)，體現(xiàn)出公共服務(wù)的公益性。（2）公共服務(wù)運作具備一定的公開性。農(nóng)民參與是農(nóng)村體育公共服務(wù)財政養(yǎng)事機制改革的重點所在。在吸引農(nóng)民廣泛參與的過程中，農(nóng)村體育公共服務(wù)需要對相關(guān)項目進行到位的設(shè)置，全面管理現(xiàn)有的農(nóng)村公共體育資源，并進行監(jiān)督和考核，確定相關(guān)主體，對供給側(cè)的服務(wù)資格進行認(rèn)定。（3）政策發(fā)布和實施具備透明性。農(nóng)村體育公共服務(wù)財政養(yǎng)事機制改革需要全面貫徹落實農(nóng)村體育的發(fā)展政策。這些政策一定要做到公開、透明，不僅要做好公共服務(wù)工作，還要提高廣大農(nóng)民的滿意度。（4）權(quán)力行使具備法律的約束性。在開展農(nóng)村體育公共服務(wù)財政養(yǎng)事機制改革的過程中，有可能會出現(xiàn)腐敗、越權(quán)、地下交易等現(xiàn)象，這就需要通過法律嚴(yán)格監(jiān)督政府的行政權(quán)力，增強法律的約束性，使法人地位受到法律的保護。

1.2 財政養(yǎng)事機制的創(chuàng)新意義

（1）財政養(yǎng)事機制的整個供給過程都要賦予農(nóng)民足夠的發(fā)言權(quán)。財政養(yǎng)事的真正意義在于從農(nóng)民體育鍛煉需求出發(fā)，通過公開招標(biāo)的方式對供給主體進行確定，供給主體需要向農(nóng)民提供既定的服務(wù)，然后政府按照農(nóng)民的滿意度進行買單。所以，需要強化農(nóng)民的發(fā)言權(quán)，使他們的意愿和建議得到有效表達。（2）財政養(yǎng)事機制極大地超越了傳統(tǒng)的財政養(yǎng)人機制，從制度創(chuàng)新方面預(yù)防政府相關(guān)管理部門人浮于事的現(xiàn)象。在推行財政養(yǎng)事新機制之后，農(nóng)村體育公共服務(wù)的管理者變成了政府購買組織者，精簡了部門結(jié)構(gòu)。政府相關(guān)部門在改革的過程中發(fā)生了身份變化，或者實現(xiàn)了職能分流，使得公共服務(wù)購買模式向市場化靠攏，這些部門也從事業(yè)和模式轉(zhuǎn)向企業(yè)化模式，中止了傳統(tǒng)的財政養(yǎng)人方式，從體制上實現(xiàn)了財政養(yǎng)事的轉(zhuǎn)化。（3）財政養(yǎng)事機制在體制方面推動了農(nóng)村體育公共服務(wù)的社會化發(fā)展，有效提高公共服務(wù)的質(zhì)量。自從農(nóng)村體育公共服務(wù)開展財政養(yǎng)事改革之后，政府的一些行政部門得以撤銷，由市場買斷了行政人員的身份，從整體上實現(xiàn)了改制，政府主管農(nóng)村體育的行政部門及其人員得到了精簡。傳統(tǒng)財政養(yǎng)人的模式有了改變，農(nóng)村體育公共資源的利用率得到了提升，并由此推動了社會服務(wù)平臺的發(fā)展。（4）農(nóng)村體育公共服務(wù)財政養(yǎng)事機制的服務(wù)理念從傳統(tǒng)的“要我服務(wù)”轉(zhuǎn)向了“我要服務(wù)”，調(diào)動起相關(guān)人員的工作積極性，使得農(nóng)村體育公共服務(wù)的質(zhì)量與水平得到了大幅提升。傳統(tǒng)體制下的農(nóng)村體育行政管理工作屬于“鐵飯碗”，行政人員不作為也能拿到工資，所以在工作上沒有絲毫壓力，也沒有市場經(jīng)濟下的緊迫感。而通過財政養(yǎng)事的改制，改變了他們的觀念，只有積極參與市場競爭，全力做好招標(biāo)工作，提高農(nóng)村體育的公共服務(wù)水平，才能拿到應(yīng)有的薪酬與獎金，這極大地提升了管理人員的積極性。構(gòu)建農(nóng)村體育公共服務(wù)財政養(yǎng)事機制，并非是簡單否定傳統(tǒng)機制，而是要全面改變官本位的舊觀念，使得農(nóng)村體育公共服務(wù)機制能夠跟市場經(jīng)濟相適應(yīng)，從而獲得更大的活力與生機。

2 農(nóng)村體育公共服務(wù)體系創(chuàng)新的困境

2.1 農(nóng)村體育公共服務(wù)市場發(fā)育尚不成熟

農(nóng)村體育公共服務(wù)財政養(yǎng)事機制的改革，主要是為了使農(nóng)村體育公共服務(wù)體系能夠適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求，在傳統(tǒng)的供給側(cè)中引入了社會主義市場機制，推動了農(nóng)村體育公共服務(wù)的社會化、市場化。但從目前的情況看，農(nóng)村體育公共服務(wù)市場發(fā)育并不成熟，這給財政養(yǎng)事機制的改革造成了較大的阻礙。財政養(yǎng)事機制需要利用市場競爭提升服務(wù)質(zhì)量與水平，但市場發(fā)育不成會對新機制的推行效果造成直接的影響。一直以來，我國的公共服務(wù)基本上都由政府提供，市場供給行為處于初級階段，農(nóng)村體育公共服務(wù)市場也存在這種狀況。在此背景下，農(nóng)村體育公共服務(wù)財政養(yǎng)事機制的落實面臨較大困境，包括市場組織偏少，供給的主體比較單一化，缺少市場競爭性等。一些體育產(chǎn)品或服務(wù)主要由改制后的管理人員提供，并沒有真正形成多元化的農(nóng)村體育公共服務(wù)市場，更難以建立起市場競爭機制，公共服務(wù)價格不在市場調(diào)節(jié)的范圍內(nèi)，導(dǎo)致相關(guān)的招標(biāo)工作、監(jiān)督工作及評價工作都受到了一定影響。

2.2 推行財政養(yǎng)事機制改革容易受到阻力

一種新機制的構(gòu)建與推行，必然會受到改革的阻力，因為新機制總會或多或少地?fù)p害到現(xiàn)有利益者的相關(guān)利益，他們會想方設(shè)法阻礙資源與權(quán)力的再分配。財政養(yǎng)事機制需要對政府諸多的管理部門進行整體上的改制，徹底改變傳統(tǒng)財政養(yǎng)人的做法，許多人的“鐵飯碗”被打破，從政府人員變成了市場人員，必須要將工作做好而且獲得人民群眾的滿意，才能拿到應(yīng)有的酬勞。在這種情況下，他們面臨的市場競爭更加激烈，以前的各種保障不復(fù)存在。顯然新機制并不符合傳統(tǒng)行政管理人員的輕松工作狀態(tài)，所以要打破這一局面，將會受到諸多舊勢力的抵制。另外，傳統(tǒng)行政管理人員對財政養(yǎng)事的新機制存在誤解，或者沒有清晰的認(rèn)知，或者懷疑新機制的改革前景，都會成為農(nóng)村體育公共服務(wù)財政養(yǎng)事新機制落實與推廣的阻力。

2.3 農(nóng)村體育公共服務(wù)存在資金投入不足

農(nóng)村體育公共服務(wù)財政養(yǎng)事新機制構(gòu)建需要有大量的經(jīng)費預(yù)算，如果經(jīng)費缺失將會對改革成效造成直接的影響。農(nóng)村體育公共服務(wù)經(jīng)費缺失現(xiàn)象主要有以下幾點：首先是經(jīng)費的來源渠道不廣，投資的數(shù)額較低。當(dāng)前的農(nóng)村體育公共服務(wù)經(jīng)費由政府提供，政府投資包括財政撥款和體育彩票公益金。但財政撥款的比例較低，這是因為許多政府都存在財政困難問題，還有政策方面的一些偏向，財政撥款的資金投入不足，這跟農(nóng)村體育公共服務(wù)的投資需求不配套。在我國各級政府體育管理部門的績效考核里，農(nóng)村體育的權(quán)重并不大，這也是一個重要的原因。而體育彩票公益金主要是通過彩票發(fā)行而來的，這部分對自己的實際使用情況，大多數(shù)都放在城市體育場館建設(shè)、大型賽事主辦等，很少會用到農(nóng)村體育經(jīng)費的幫扶上面。其次是區(qū)域經(jīng)濟的落差導(dǎo)致各地政府的農(nóng)村體育公共服務(wù)經(jīng)費投入不均衡，相對來說東部沿海地區(qū)的投入程度要遠遠高于中西部地區(qū)。

2.4 農(nóng)村體育公共服務(wù)需求表達機制落后

農(nóng)村體育公共服務(wù)財政養(yǎng)事機制需要嚴(yán)密的流程，包括在市場上下訂單、農(nóng)民簽單、相關(guān)部門審單及政府買單。前面2個環(huán)節(jié)都需要農(nóng)民的積極主動參與。市場訂單需要滿足農(nóng)民在體育方面的需求及愿望，所以需要農(nóng)民對相關(guān)意見進行表達，只有滿足農(nóng)民對這種公共服務(wù)的真實意愿和需求，農(nóng)民才會在滿意的情況下簽單，然后相關(guān)職能部門按照合同情況進行相應(yīng)的審核，最后由政府買單。所以在整個過程中，需要配備需求表達機制，使農(nóng)民對體育的需求得到及時準(zhǔn)確的反映。如果需求表達機制落后，則會影響到財政養(yǎng)事的推行。（1）當(dāng)農(nóng)民的需求表達機制不順暢時，相關(guān)的攻擊主體就很難做到有的放矢；（2）農(nóng)民如果不能提供自身的意愿及想法，農(nóng)村體育公共服務(wù)的供給內(nèi)容將難以發(fā)揮出效用，使得農(nóng)民在簽單時就會感覺到不滿意，并進一步影響到供給主體的利益，極大地打擊了供給主體的積極性。從當(dāng)前的情況看，農(nóng)村體育公共服務(wù)的需求表達機制還較為落后，農(nóng)民很少參與農(nóng)村體育公共服務(wù)有關(guān)的招標(biāo)工作和考評工作。

3 農(nóng)村體育公共服務(wù)體系創(chuàng)新的相關(guān)對策

3.1 主動培育搭建農(nóng)村體育公共服務(wù)市場平臺

出于對社會穩(wěn)定性的考慮，一些地方政府在進行體制改革的過程中，需要對現(xiàn)有利益者的權(quán)利情況進行考量，所以在短期內(nèi)不會對相關(guān)的主體進行主動培育。農(nóng)村體育公共服務(wù)財政養(yǎng)事機制改革同樣如此，在一般情況下地方政府是不會對農(nóng)村體育公共服務(wù)市場進行主動培育，但政府需要對農(nóng)村體育公共服務(wù)的市場開放性進行考量，并不得限制其他服務(wù)主體參與進來。由此可見，農(nóng)村體育公共服務(wù)的財政養(yǎng)事改革里，需要對準(zhǔn)入門檻進行適當(dāng)?shù)慕档?，使更多服?wù)主體能夠加入進來，形成良性的市場競爭態(tài)勢，進而確保公共服務(wù)質(zhì)量的提升。當(dāng)體育公共服務(wù)為農(nóng)民真正所需要時，加上該領(lǐng)域的服務(wù)報酬有較大提升，自然會對諸多的服務(wù)主體形成吸引力，越來越多的主體就會來到農(nóng)村體育公共服務(wù)平臺上，并使財政養(yǎng)事機制得到進一步的完善。

3.2 上下聯(lián)動共同推動體育行政服務(wù)管理改革

在機制改革的過程中，現(xiàn)有利益格局將得到重新調(diào)整，資源也會得到重新配置，所以無論哪一類機制改革都會受到或多或少的阻力。農(nóng)村體育公共服務(wù)財政養(yǎng)事新機制的構(gòu)建，并非是某一個政府經(jīng)過努力就能完成的，而應(yīng)是一種上下聯(lián)動效應(yīng)。這種改革在持續(xù)推進中，將涉及到各級政府多個部門的權(quán)力與利益。根據(jù)傳統(tǒng)經(jīng)驗，如果新機制是漸進模式，或者從基層到中央的改革模式，則從中央到基層的改革阻力更大。財政養(yǎng)事的機制改革從上而下進行聯(lián)動，可以讓被改革者意識到任何人在新機制面前都是平等的，這就降低了他們的權(quán)力剝奪感，從而減小了改革阻力。同時，還會有一個新的權(quán)力群體發(fā)展出來，成為體制改革的受益者。這個群體的改革意愿較為強烈，有著較高的改革熱情，成為財政養(yǎng)事機制改革的先行者。當(dāng)然改革也會觸及到部分人的利益，因此，要采用一定的方式讓利益受損方支持改革或者不強烈反對。在實施農(nóng)村體育公共服務(wù)財政養(yǎng)事新機制的改革之前，相關(guān)部門要進行深入的調(diào)查研究，并開展改革試點工作，積累起一定的經(jīng)驗教訓(xùn)，在此基礎(chǔ)之上形成一個統(tǒng)一的方案。對農(nóng)村體育公共服務(wù)財政養(yǎng)事機制改革可能會碰到的困難進行充分的估計，不能實行一刀切，而要賦予改革以人情味，為改革對象解除一些后顧之憂，如落實相關(guān)優(yōu)惠政策、建立起養(yǎng)老保險、幫助分流人員重新上崗等。整個改革過程一定要做到透明、公開，確保改革的公正、公平，積極引入民主競爭機制，在選拔人才的過程之中預(yù)防暗箱操作。只有堅持科學(xué)、民主的改革原則，才能使改革阻力得到有效的化解，形成一股較強的合力，共同促進農(nóng)村體育公共服務(wù)財政養(yǎng)事機制的持續(xù)推進。

3.3 不斷增加農(nóng)村體育公共服務(wù)經(jīng)費投入比例

財政兩個字是密不可分的，財是政的前提和保障。財政養(yǎng)事新機制對政府公共服務(wù)買單能力提出了更高的要求，但首先要具備這個財力。其次政府要將這個財力充分運用到農(nóng)村體育公共服務(wù)的預(yù)算中。從傳統(tǒng)體制情況看，農(nóng)村體育公共服務(wù)的經(jīng)費投入在所有類型的體育經(jīng)費里，占據(jù)的比例最小。有的省市會將農(nóng)村體育劃歸到體育扶貧范疇里，在GDP追求及市場價值導(dǎo)向之下，農(nóng)村體育公共服務(wù)傳統(tǒng)的經(jīng)費投入既少，又缺少一定的法律保障。為了讓農(nóng)村體育公共服務(wù)財政養(yǎng)事的機制得到順利的實施，應(yīng)加大服務(wù)型政府的建設(shè)，不斷提高農(nóng)村體育公共服務(wù)的經(jīng)費投入比例，特別是經(jīng)濟落后地區(qū)的農(nóng)村體育公共服務(wù)經(jīng)費投入，更要得到相關(guān)部門的重視，并將該投入納入到常規(guī)的財政預(yù)算里。

3.4 利用多種途徑提高農(nóng)民的體育參與積極性

財政養(yǎng)事里面的“事”，實際上指的是農(nóng)村體育公共服務(wù)的方方面面，而普及體育知識、強化農(nóng)民的體育技能培訓(xùn)也是當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)的重要工作之一。隨著我國工業(yè)社會的快速發(fā)展，外出務(wù)工潮流使得農(nóng)村社會發(fā)展面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，在農(nóng)村長期居住人群主要是老人和孩童。這類人群的體育知識及體育素養(yǎng)本身不高，體育信息的獲得渠道不廣，缺少良好的鍛煉措施和場所。根據(jù)市場發(fā)展規(guī)律，如果失去需求就不存在市場，因此，只有讓農(nóng)民掌握更多的體育健康知識，強化他們的體育素養(yǎng)，才能使他們進一步產(chǎn)生內(nèi)在的體育需求，進而提高他們的體育參與積極性，農(nóng)村體育公共服務(wù)財政養(yǎng)事機制才會有更多的實在的“事”。不難看出，需要在農(nóng)村通過各種途徑傳播，這是推進農(nóng)村體育公共服務(wù)改革的必由之路。此外，還要對進城務(wù)工的農(nóng)民進行體育知識的傳播和培訓(xùn)，爭取獲得他們對財政養(yǎng)事改革的支持，這樣當(dāng)他們?nèi)蘸蠓掂l(xiāng)時，就會成為一名合格的體育文化知識的傳播者。地方政府還要強化農(nóng)村廣播電視的建設(shè)進程，將農(nóng)村體育知識傳播看作是一項重要的內(nèi)容。同時，要積極推動農(nóng)村體育文化站的建設(shè)，使一些影像資料和體育圖書得到充實?？傊?。要采取一系列的措施提高農(nóng)民的體育素養(yǎng)，進而提高他們的體育參與積極性。