國企制度廉潔性風(fēng)險評估初制研究

蔡楨 張士彬

制度廉潔性風(fēng)險評估工作源于2009年初海南省紀(jì)委監(jiān)察廳會同省人大法工委和省政府法制辦在全省探索創(chuàng)建的“制度廉審”工作。2010年底，中央紀(jì)委和國家預(yù)防腐敗局決定在廣東、河北、吉林、湖北、湖南等11個省市區(qū)開展制度廉潔性評估試點。經(jīng)過各地各部門的實踐探索，制度廉潔性風(fēng)險評估工作取得了諸多階段性成效。然而，在反腐倡廉新常態(tài)下，作為權(quán)力集中、資金密集、項目逐年激增的大型國有企業(yè)，特別是身肩上海國際航運中心主要承載功能區(qū)、位列世界主要機(jī)場排名31位的上海虹橋國際機(jī)場公司如何引入和創(chuàng)新推動制度廉潔性風(fēng)險評估工作，充分發(fā)揮制度廉潔性風(fēng)險評估工作機(jī)制在關(guān)口前移、源頭預(yù)防中的功效，仍是一項亟待深入研究和轉(zhuǎn)化應(yīng)用的全新時代課題。

“制度+科技”，構(gòu)建制度廉潔性風(fēng)險評估機(jī)制

虹橋國際機(jī)場公司主要負(fù)責(zé)虹橋國際機(jī)場的航空客貨運輸保障服務(wù)，是一家集機(jī)場內(nèi)設(shè)備采購、商業(yè)租賃、土地或房屋租賃等機(jī)場運營維護(hù)于一體的大型國有企業(yè)，所涉資金產(chǎn)業(yè)鏈條長、涉及環(huán)節(jié)多、人員分布廣生產(chǎn)運營高效安全與廉潔安全任務(wù)繁重。公司層面現(xiàn)有內(nèi)部控制制度100余項，涉及公司運營和維護(hù)的方方面面，各下屬單位的制度總和更是不計其數(shù)，每年還在根據(jù)形勢的發(fā)展變化不斷進(jìn)行針對性的制度廢改立工作。如何前移關(guān)口，從源頭上、機(jī)制上防止這些制度“帶病上崗”，降低甚至避免公司制度的廉潔性風(fēng)險？引入并完善制度廉潔性風(fēng)險評估工作機(jī)制，將制度廉潔性評估工作貫穿于公司制度的廢改立的全過程，便成為應(yīng)有之義。

近年來，上海虹橋機(jī)場公司按照“源頭防控”“過程監(jiān)控”和上海機(jī)場集團(tuán)公司提出的“制度科技”的總體要求，全面啟動廉潔從業(yè)風(fēng)險防控工作。經(jīng)過前期的實踐探索，在公司層面逐步構(gòu)建了由點及面、全面覆蓋的預(yù)防責(zé)任體系。2016年，上海虹橋機(jī)場公司對2013年實施廉潔風(fēng)險防控工作以來的廉潔風(fēng)險點重新進(jìn)行了排摸、梳理和分類，形成了廉潔風(fēng)險點清單。根據(jù)上海機(jī)場集團(tuán)的試點工作要求和上海市人民檢察院、上海機(jī)場集團(tuán)聯(lián)合簽發(fā)的《關(guān)于探索建立機(jī)場建設(shè)和運營過程中廉潔從業(yè)保障機(jī)制的工作意見》精神，上海虹僑機(jī)場公司、上海市長寧區(qū)人民檢察院發(fā)揮各自職能優(yōu)勢、專業(yè)資源和檢企協(xié)作機(jī)制，在對已梳理的制度進(jìn)行廉潔風(fēng)險評估工作的過程中，探索構(gòu)建了一套制度廉潔性風(fēng)險評估工作機(jī)制。

（一）評估前的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制

公司聚焦上級巡視巡察中提出的問題和薄弱環(huán)節(jié)，聚焦近年來各類審計報告中提出的問題和意見，對照《虹橋機(jī)場公司內(nèi)部控制手冊》有關(guān)內(nèi)容及內(nèi)控評估整改情況，重點鎖定公司采購管理、合同管理、經(jīng)費管理以及人事管理重要業(yè)務(wù)領(lǐng)域的重要環(huán)節(jié)開展評估。

為了使制度評估工作在過程中不走佯、不變形、不缺失，保持上下一致和工作及時推進(jìn)，公司紀(jì)委通過雙周推進(jìn)會、專題工作會、公司紀(jì)委會三層例會制度，將制度廉潔性評估工作層層推進(jìn)，步步抓實。注重以問題為導(dǎo)向，分解任務(wù)，逐一解決，針對不同情況，采取個性化解決方案，確保落實到位。對各個子公司不同的制度修改分批進(jìn)行專題輔導(dǎo)，并以案例分析的形式就此項工作的具體操作事項地行了交流。針對各單位各部門在評估過程中遇到的問題小范圍進(jìn)行逐—反饋和輔導(dǎo)，并提出具體要求。

公司紀(jì)檢部門與長寧區(qū)檢察院定期溝通，針對評估過程中各類問題和現(xiàn)象進(jìn)行探討，共同摸索，尋求解決方案。對于個性化、具體化問題進(jìn)行逐一攻破，比如“報領(lǐng)導(dǎo)審核”怎么審核，是開會研究還是傳閱文件？又比如施工驗收環(huán)節(jié)主體責(zé)任不明的情況如何解決等。通過不斷的溝通協(xié)調(diào)，力爭解決一個問題、完善一個制度、防控一個風(fēng)險。

（二）評估中的資源整合初制

有效整合資源能較大程度提高制度廉潔性評估的效率。一是通過部門間資源整合實現(xiàn)評估效能最大化。公司紀(jì)檢部門與行政部門工作聯(lián)動，通過行政主抓、紀(jì)檢主推的工作方式有效推動評估工作順利開展。通過執(zhí)行單位、職能部門、紀(jì)檢部門三方面的齊抓共管，從執(zhí)行、檢查、反饋、完善的循環(huán)中推動制度廉潔性評估工作有效性的提高。二是通過學(xué)習(xí)實踐中的資源整合實現(xiàn)精準(zhǔn)評估。開展制度集中研學(xué)與廉潔性評估融會貫通，使員工通過再學(xué)習(xí)，充分理解制度、嚴(yán)格執(zhí)行制度、持續(xù)完善制度。同時對制度貫徹落實情況開展監(jiān)督檢查工作，查找實際操作過程中權(quán)責(zé)不清晰的情況，并對存在問題進(jìn)行原因分析，評估制度的有效性。制度廉潔性評估中從合法合規(guī)性、權(quán)力配置、流程規(guī)范、責(zé)權(quán)對等四大方面共17項具體內(nèi)容進(jìn)行考量評估。通過“自審、會審、評審”三個步驟，多方會診，確診病因，即知即改，修訂完善，共評估各類制度99項。

（三）評估后的動態(tài)管理機(jī)制

制度隨著外部環(huán)境、相關(guān)業(yè)務(wù)流程的改變而改變，對應(yīng)的廉潔性評估也需要不斷改進(jìn)提升，必須建立對制度廉潔性定期評估更新機(jī)制，實現(xiàn)評估工作的動態(tài)管理和常效管理。重點抓住兩個環(huán)節(jié)：第一是自查。承擔(dān)直接責(zé)任的單位或部門定期對相關(guān)制度落實情況和有效防控廉潔風(fēng)險情況進(jìn)行自查；第二是監(jiān)督。職能部門和紀(jì)檢部門定期開展制度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，跟蹤業(yè)務(wù)流程時伴隨的廉潔風(fēng)險變化，及時糾正執(zhí)行中的偏差，督促執(zhí)行部門改進(jìn)完善。過程中遵循即知即改的原則，同時將制度廉潔性評估工作關(guān)口前移，推動相關(guān)制度流程的建設(shè)和完善，以減少制度中的權(quán)力結(jié)構(gòu)配置不合理、程序流程不規(guī)范、責(zé)任主體不明確、細(xì)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)不清晰等情況，提升制度對防控廉潔風(fēng)險的支撐作用，提高制度的執(zhí)行力。

延伸思考：仍需厘清的理論問題

制度廉潔性風(fēng)險評估工作只是在制度制定或制度完善過程中自覺嵌入源頭預(yù)防腐敗理念的路徑之一，是重點遏制腐敗增量的有效舉措之一。然而，在制度廉潔性風(fēng)險評估工作開展中，依然有以下幾個個問題需要從思想認(rèn)識和理論高度上予以厘清。

（一）扭轉(zhuǎn)幾種常見認(rèn)識誤區(qū)

1.制度廉潔性風(fēng)險評估無用論和萬能論。在對廉潔制度進(jìn)行評估時，要避免產(chǎn)生兩個極端，即制度廉潔性風(fēng)險評估無用論和萬能論。無用論認(rèn)為進(jìn)行制度廉潔性風(fēng)險評估本身就是多此一舉的行為，該發(fā)生的腐敗問題依然會發(fā)生。萬能論則認(rèn)為有這套制度就相當(dāng)于在職務(wù)行為與違法犯罪行為之間建立起了“防火墻”，兩者之間天然有了限制和約束。這兩種觀點錯在一個是將制度廉潔性風(fēng)險評估工作的作用視為可有可無，一個視為萬能的靈丹妙藥。從機(jī)制上來說，制度廉潔性風(fēng)險評估工作在很大程度上能夠發(fā)揮預(yù)期預(yù)警作用。通過事先的制度安排減少風(fēng)險事態(tài)的發(fā)生，并通過不斷地完善評估機(jī)制最大化地實現(xiàn)廉潔性風(fēng)險評估機(jī)制的作用。

2.制度廉潔性風(fēng)險評估等同于制度執(zhí)行論。制定制度本身并非執(zhí)行制度，倘若將制度廉潔性風(fēng)險評估機(jī)制當(dāng)成或視為天然已實現(xiàn)的風(fēng)險防范，那將會引發(fā)真正的風(fēng)險問題。制度廉潔性風(fēng)險評估的最大效用僅僅是從制度完善的層面上最有力地保障設(shè)定的制度本身能有效減少廉潔風(fēng)險，并非一勞永逸，而是應(yīng)根據(jù)單位的整體機(jī)制的完善、現(xiàn)實的客觀需要、有關(guān)風(fēng)險評估制度的進(jìn)一步發(fā)展等要求不斷進(jìn)行修訂和完善，以符合該制度創(chuàng)設(shè)的初衷。

3.制度廉潔性風(fēng)險評估代替教育、監(jiān)督論。制度廉潔性風(fēng)險評估機(jī)制的作用只是與以前相比，我們進(jìn)一步增強(qiáng)了廉潔性意識，尤其是在腐敗風(fēng)險發(fā)生前，就通過制度、機(jī)制的方式減少腐敗的發(fā)生，而不是等到腐敗發(fā)生后再回過頭來發(fā)現(xiàn)原來的制度就有漏洞和風(fēng)險。但是這套制度設(shè)定本身并不能替代教育、監(jiān)督，因為制度的有效執(zhí)行是通過對相關(guān)人員定期或不定期的教育（尤其是廉潔性教育）、對相關(guān)職務(wù)行為的日常監(jiān)督體現(xiàn)出來的，并根據(jù)教育、監(jiān)督的效果來體現(xiàn)和反映制度廉潔性風(fēng)險評估機(jī)制的效用，它們相互之間是相輔相成的關(guān)系，而非相互排斥的關(guān)系。

（二）制度廉潔性風(fēng)險評估工作與公司內(nèi)控工作機(jī)制的關(guān)系問題

制度廉潔性風(fēng)險評估工作與公司內(nèi)控工作機(jī)制兩者關(guān)注重點各有側(cè)重。制度廉潔性風(fēng)險評估工作關(guān)注的對象是腐敗易發(fā)多發(fā)的領(lǐng)域和部位，重點是預(yù)防腐敗、規(guī)范權(quán)力運行。內(nèi)控工作機(jī)制關(guān)注的對象是企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險，目的是確保企業(yè)合法合規(guī)經(jīng)營和有效經(jīng)營。兩者既有內(nèi)容重合部分，也有各自的特點。例如，營私舞弊是內(nèi)控風(fēng)險，也是廉潔風(fēng)險；經(jīng)營損失（按程序決策）是內(nèi)控風(fēng)險，卻不是廉潔風(fēng)險；按程序決策發(fā)放職工福利，不是內(nèi)控風(fēng)險，但有可能是廉潔風(fēng)險（如福利標(biāo)準(zhǔn)超出相關(guān)規(guī)定）。此外，對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的特別要求，可納入到制度廉潔性風(fēng)險評估的范疇，但與內(nèi)控工作機(jī)制無關(guān)。

廉潔風(fēng)險評估以制約和監(jiān)督權(quán)力運行為核心，過程中需要來自內(nèi)控、審計等職能的支持。廉潔風(fēng)險評估工作和內(nèi)控管理的資源、成果可以相互借鑒、運用，共同促進(jìn)權(quán)責(zé)清晰、流程規(guī)范、風(fēng)險明確、措施有力等目標(biāo)的實現(xiàn)。

（三）制度廉潔性風(fēng)險評估中的聚焦重點與全面兼顧關(guān)系把握問題

在制度廉潔性風(fēng)險評估中力求抓住關(guān)鍵，循序漸進(jìn)，有重點有步驟實現(xiàn)動態(tài)管理和長效管理，以常態(tài)化和項目化相結(jié)合，從嚴(yán)從緊從實健全制度防腐工作體系，實現(xiàn)“評估一個制度、完善一個制度、防控一個風(fēng)險”。

通過制度廉潔性評估工作的前期試點，我們不斷調(diào)整和優(yōu)化工作方式，以便更有效實施廉潔性評估。把制度廉潔性風(fēng)險評估作為廉潔風(fēng)險防控的預(yù)警工作常態(tài)化運行，避免制度的不完善成為滋生腐敗的溫床，并探索制度廉潔性評估工作的動態(tài)管理。一是制度廉潔性評估前置化。聚焦評估工作重點環(huán)節(jié)，把廉潔性評估工作做在源頭，探索將廉潔評估融入到制度修訂頒布的初始環(huán)節(jié)，使評估工作成為制度制定鏈上的一個環(huán)節(jié)，使今后新制度都具備較全面的廉潔防控效果，能緊縮權(quán)力尋租空間。二是依托項目實現(xiàn)常態(tài)化管理。將企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理中的重點項目列為評估范疇，通過項目實施檢驗制度的廉潔性，從而實現(xiàn)制度對業(yè)務(wù)管理的監(jiān)督作用。