司法改革40年：為“法治中國”鋪路

四十年前，國家法制在一片廢墟中艱難重建。從填補(bǔ)立法空白、恢復(fù)司法體系，到提出“依法治國”基本方略，再到“全面推進(jìn)依法治國”“依憲治國”，中國朝著法治國家的目標(biāo)穩(wěn)步邁進(jìn)。

40年的司法改革，以司法去地方化、去行政化和法官職業(yè)化為主線。十八大之后，“全局性改革時(shí)代”來臨。

“中國法治和司法現(xiàn)代化之路還很漫長，我們這一代人，甚至未來兩三代人，注定只能是筑基者和鋪路人?！?/p>

“‘努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義，是這次改革的最終目的，也是衡量改革成效的標(biāo)尺。”

南方周末記者 譚暢

南方周末實(shí)習(xí)生 孟婉晴

2018年6月22日，星期五，下午5點(diǎn)，一周的工作時(shí)間即將結(jié)束。北京東交民巷27號最高人民法院辦公大樓里，一名法官突然看見內(nèi)網(wǎng)上掛出一封特別的《離職告別書》。

這一天，全國人大常委會免去沈德詠的最高法（常務(wù)）副院長等職務(wù)。隨著他的卸任，中國首批大法官全部離開了法官崗位。

臨別之際，這位一級大法官沒有太多忠告留給同事：“我唯一想說的是，我們親愛的祖國有著數(shù)千年的文明史，而實(shí)行法治只有短短的幾十年時(shí)間。悠久的歷史既是財(cái)富，也是包袱?！覀円逍训卣J(rèn)識到，中國法治和司法現(xiàn)代化之路還很漫長，我們這一代人，甚至未來兩三代人，注定只能是筑基者和鋪路人?！?/p>

40年前，當(dāng)代中國司法制度恢復(fù)、重建，也揭開了司法改革序幕。起初近20年主要是進(jìn)行一些局部性改革，如審判方式改革。之后，體制性改革時(shí)代到來，1999年起，最高法連續(xù)推出“一五”“二五”“三五”改革。

“司法改革是一個(gè)歷史跨度很長的老題目，也是一個(gè)時(shí)代感很強(qiáng)的新題目，還是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)度很高的難題目?！北蛔u(yù)為“改革院長”的最高人民法院原院長肖揚(yáng)曾感嘆，“改革者不僅要有敢為天下先的膽識，有時(shí)還要有敢冒天下險(xiǎn)的勇氣?！彼谌蝺?nèi)完成了法院的前兩次五年改革。

2014年召開的十八屆四中全會，將“全面推進(jìn)依法治國”作為主題。這一年，具有全局性意義的新一輪司法改革啟動，2018年將是收官之年。

作為司法改革的親歷者，沈德詠這樣總結(jié)：“穩(wěn)中求進(jìn)是最明智的選擇?！?/p>

不改革沒有出路

有人曾開玩笑說，中國的司法改革，是從法官換裝開始的。

2002年3月21日，包括肖揚(yáng)、沈德詠在內(nèi)的42名首批中國大法官公開亮相，在人民大會堂的巨幅山水畫前，他們分三排站立，身著黑色的“2000式法袍”。

那年前后，中國法官卸下“肩章大蓋帽”軍警式制服，代之以法袍和西裝式文官制服，還用上了法槌。

在此之前，訪華的外國法官們總是一頭霧水：為什么中國同行在法庭上穿得像警察？一位上世紀(jì)80年代初期從部隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)到法院的法官回憶，一次他戴著大蓋帽、穿著有肩章的法官制服出入部隊(duì)大院，哨兵在慌亂中敬了一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的軍禮，“他一定是把我當(dāng)成部隊(duì)大首長了”。

“（2000式之前的法官制服）帶有較濃重的軍事化、行政化色彩，但是在（上世紀(jì)）八九十年代，在法院的審判工作尚未完全脫離‘庭審糾問式、取證調(diào)查式、審判下鄉(xiāng)式的審判方式下，發(fā)揮了它應(yīng)有的、不可替代的歷史作用?！鄙鲜龇ü倏偨Y(jié)，法官制服是隨審判方式而變的，21世紀(jì)初，司法審判方式進(jìn)入實(shí)質(zhì)性改革階段。

中國社科院法學(xué)所研究員熊秋紅撰文認(rèn)為，司法改革的最初動因是源于法院辦案經(jīng)費(fèi)的不足。此前，在民事訴訟中，當(dāng)事人對自己提出的主張有責(zé)任提供證據(jù)，但法院有“全面地、客觀地收集和調(diào)查證據(jù)”的義務(wù)。由于辦案經(jīng)費(fèi)不足，法院在收集和調(diào)查證據(jù)過程中出現(xiàn)了由當(dāng)事人包吃包住的現(xiàn)象。當(dāng)時(shí)社會上流傳著一句順口溜：“大蓋帽，兩頭翹，吃完原告吃被告?！?/p>

1991年修改的民事訴訟法強(qiáng)化了當(dāng)事人的舉證責(zé)任，減輕了法院的責(zé)任，進(jìn)而推動了審判方式的改革。1996年修改的刑事訴訟法改變了過去庭審中以法官為主調(diào)查證據(jù)的做法，確立了控辯式的庭審方式，法官處在了更中立的地位。

庭審改革牽一發(fā)而動全身。2001年，時(shí)任河北省高院副院長景漢朝在一場對司法改革進(jìn)行回顧與前瞻的學(xué)術(shù)會議上概括：在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的過渡中，經(jīng)濟(jì)、民事等各種糾紛增多，案件量的加大在人力和財(cái)力上為法院帶來壓力，引發(fā)了法院的舉證責(zé)任改革；舉證責(zé)任改革帶來的質(zhì)證之必要性又引發(fā)庭審方式改革，其所牽涉的法官權(quán)力等問題再引發(fā)審判方式改革；審判方式改革自然會涉及律師、檢察官的角色和權(quán)力，因而訴訟機(jī)制改革接踵而來，由此，整個(gè)司法體制改革漸成浩然之勢。

肖揚(yáng)1998年重回最高法，成為新中國第一位有法學(xué)專業(yè)背景的最高法院長。上任后的第二年，他推出第一個(gè)《人民法院五年改革綱要（1999-2003）》（簡稱“一五綱要”），開篇就以一般政策文件中罕見的嚴(yán)峻口吻說：“面對挑戰(zhàn)，人民法院不改革沒有出路。”

2002年12月8日，肖揚(yáng)到母校中國人民大學(xué)法學(xué)院作了一場題為《法院、法官與司法改革》的演講。面對臺下莘莘學(xué)子，他毫不諱言中國司法體制存在的問題，并將之歸納為三個(gè)方面：司法權(quán)力地方化、審判活動行政化、法官職業(yè)大眾化。

從某種程度上說，正是直面并試圖解決這三大問題的努力，構(gòu)成了中國司法改革的主線——司法去地方化、去行政化和法官職業(yè)化。

“司法改革追求的目標(biāo)是什么？……那就是落實(shí)憲法的規(guī)定，司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán)，建設(shè)公正、高效、權(quán)威的司法制度?！?012年，退休四年的肖揚(yáng)出版《肖揚(yáng)法治文集》，他在司法制度建設(shè)一章的章首語中寫道：“我們強(qiáng)調(diào)權(quán)威，不是為了伸手要權(quán)，不是脫離群眾高高在上，而是讓法律成為人民的信仰，讓司法真正成為保護(hù)社會正義的最后屏障?！?/p>

讓法官更像法官

在肖揚(yáng)十年任上，最矚目的當(dāng)屬法官職業(yè)化改革。他一心堅(jiān)持要從里到外改造中國法院工作者，要讓他們更像真正的法官。

《肖揚(yáng)法治文集》中記述，審判全程公開，當(dāng)庭舉證、質(zhì)證、認(rèn)證和宣判，庭審直播以及加強(qiáng)裁判文書說理論證并公開上網(wǎng)等改革措施，在實(shí)踐中困難重重。最高法調(diào)研發(fā)現(xiàn)，司法改革難以深入的癥結(jié)在于“制”，更在于“人”——法律的使用者法官本身。

我國對法官的專業(yè)背景一度沒有特別要求，只要符合普通公務(wù)員條件的人都可以當(dāng)法官。1983年人民法院組織法修改后增補(bǔ)了一條，審判人員必須具有法律專業(yè)知識。1995年，全國人大常委會通過了法官法。

后來在討論法官法修改時(shí)，全國人大常委會法工委提出，律師考試、法官考試和檢察官考試性質(zhì)相同，能否統(tǒng)一考試。最高法是這一動議的支持者和推動者。

就在首批大法官亮相不久，2002年3月30日，首次國家統(tǒng)一司法考試舉行，直到2018年被國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試替代。

“司考出來是零阻力，因?yàn)橹胺e累的問題太多了，大家都?xì)g迎?！鄙虾＝煌ù髮W(xué)教授、國家法官學(xué)院原院長鄭成良對南方周末記者回憶。

鄭成良2001年時(shí)在吉林省高院當(dāng)副院長，最高法邀請他到國家法官學(xué)院當(dāng)院長。鄭成良一開始不樂意，說對搞培訓(xùn)沒興趣。

“過去，社會上有多少種思維，法院里就有多少種，同案不同判很常見，有的（法官）還是居委會老太太的思維方式。肖揚(yáng)說他想在中國建立一個(gè)預(yù)備法官的培訓(xùn)制度，像黃埔軍校似的，將來法官對法律有同等的理解，同等的忠誠?！编嵆闪颊f，雖然預(yù)備法官培訓(xùn)制度最終沒有完全實(shí)現(xiàn)，但當(dāng)時(shí)肖揚(yáng)對“法官職業(yè)化”的憧憬感染了他。

許多過去未能實(shí)現(xiàn)的改革設(shè)想，在十八大之后紛紛啟動。2014年，法院系統(tǒng)啟動員額制改革。到2017年4月，全國法院從原有21萬余名法官中遴選出12萬余名員額法官，9萬余人被擋在門外。

“我們問過浙江一個(gè)基層法院的院長，他一年365天，260多個(gè)會議，不是這個(gè)書記就是那個(gè)市長來開，要不就是上級法院的會，他不去能行嗎？還有些過去是優(yōu)秀的法官，但當(dāng)了官以后不想辦案了，一般就是底下人辦，最后弄一個(gè)裁判文書他來簽?！币晃唤咏据喫靖姆桨冈O(shè)計(jì)的人士告訴南方周末記者，員額制改革就是要把最專業(yè)、最優(yōu)秀的辦案人員配置到一線辦案，優(yōu)化審判資源配置，“只要是進(jìn)入員額制的法官，必須辦案”。

員額制改革進(jìn)一步提高了法官職業(yè)的門檻，但也觸及了眾多人的利益，被視作“一場壯士斷腕、刀刃向內(nèi)的自我革命”。

“但應(yīng)當(dāng)說，有分量的反對聲還沒有。或許私下嘀咕，但在公開討論中，出于公心，沒人說員額制不對?！编嵆闪颊J(rèn)為，員額制是司法改革的必經(jīng)之路，但走完這一步，后面還有好多步要走，“和以前比是好了，但和法院理想的人員結(jié)構(gòu)相比，還差很遠(yuǎn)”。

最初的司法改革由最高法主導(dǎo)，這像一個(gè)悖論。因?yàn)榉ㄔ鹤陨硪彩歉母锏膶ο蟆?/p>

“那種改革有它的局限性，主要是法院、檢察院內(nèi)部工作機(jī)制和工作方式的一種改革，不涉及中國司法體制全局性的改革。”北京大學(xué)法學(xué)院教授陳瑞華告訴南方周末記者，“我們有相當(dāng)多學(xué)者研究這個(gè)問題時(shí)得出一個(gè)結(jié)論，光靠法院、檢察院搞內(nèi)部改革，幾乎已經(jīng)走到山窮水盡的地步了，所以才出現(xiàn)2014年以后，由中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)整個(gè)改革的宏觀布局?！?/p>

“頂層設(shè)計(jì)是中央定，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促推進(jìn)都是中央政法委在盯著，否則很多東西不能很好地落實(shí)。”一位接近中央政法委的人士曾向南方周末記者舉例說明，員額制改革中不突破39%的員額比例，就有賴于中央政法委對頂層設(shè)計(jì)的堅(jiān)持，“有的部門原來提出的方案是百分之六十幾”。

看準(zhǔn)了就必須得改

司法的去地方化和去行政化，在十八大之后的改革中也有了實(shí)質(zhì)進(jìn)展。

“這一輪改革把去地方化作為重中之重，舉措是省級人財(cái)物統(tǒng)管?！标惾鹑A說，過去法院、檢察院的人財(cái)物歸地方管理，必然受到地方利益的牽制。“海淀區(qū)法院過去是海淀財(cái)政局撥款，現(xiàn)在跟北京一中院、北京高院一樣，都是北京市財(cái)政局撥款，這不就擺脫了區(qū)一級的控制嗎？”

省一級均成立了法官、檢察官遴選委員會，鄭成良稱“這一步有實(shí)質(zhì)意義”：“要是有個(gè)縣委書記想走后門任命一個(gè)人當(dāng)法官，他能搞定縣人大；但如果過不了省里的遴選會，都進(jìn)不了程序?！?/p>

此外，跨行政區(qū)劃的法院開始出現(xiàn)。針對“民告官”的行政訴訟案件，不少地方選擇異地集中管轄，以打消民眾對“官官相護(hù)”的疑慮。

盡管中央提出“中國的司法權(quán)從根本上說是中央事權(quán)”的論斷，但司法去地方化目前仍存在一個(gè)難題，陳瑞華擔(dān)憂的是：當(dāng)司法機(jī)關(guān)擺脫了市、縣兩級地方保護(hù)主義時(shí)，會不會導(dǎo)致省級地方保護(hù)主義的出現(xiàn)？

“讓司法回歸司法，行政回歸行政”也被屢屢提及。這輪司法體制改革的核心是建立司法責(zé)任制，落實(shí)在法院內(nèi)部，院庭長將不再審批案件，“用一句話來說就是讓審理者裁判、裁判者負(fù)責(zé)，改變原來的審者不判、判者不審這種司法行政化的局面?！鄙鲜鼋咏醒胝ㄎ娜耸勘硎?。

配合司法責(zé)任制，以審判為中心的刑事訴訟制度改革，領(lǐng)導(dǎo)干部和司法人員插手過問案件的記錄制度等改革也都備受關(guān)注。

“司法責(zé)任制改革確實(shí)是觸動內(nèi)部格局和利益配置的改革，但如果不照著這個(gè)方向去改的話，司法的行政化、不符合司法運(yùn)行規(guī)律的這種體制就改變不了?！鄙鲜鼋咏醒胝ㄎ娜耸款H為感慨，司法改革多年推進(jìn)，“吃肉喝湯這種容易的都已經(jīng)改完了……做增量容易，動存量就不容易，但是看準(zhǔn)了就必須得改?！?/p>

巧合的是，在本輪司法改革啟動之前，2013年，多個(gè)地方陸續(xù)平反了張氏叔侄案等一系列冤錯案件。當(dāng)時(shí)最高法相關(guān)負(fù)責(zé)人在接受南方周末記者采訪時(shí)表示，這并不是一次有意安排的集中清理，而是“發(fā)現(xiàn)一件，就要糾正一件”。

2016年12月，沉積多年的聶樹斌案獲得無罪改判。最高法以“五個(gè)強(qiáng)化”總結(jié)聶案對法院的教訓(xùn)：要強(qiáng)化人權(quán)保障理念、程序公正理念、證據(jù)裁判理念、互相制約原則和有錯必糾理念。聶案由最高法審委會專職委員、第二巡回法庭庭長胡云騰主審。這位大法官在二巡成立的11個(gè)月內(nèi)參加合議庭審理了156件案子，他一直堅(jiān)持“是否還有意見要發(fā)表”的“最后一問”，給當(dāng)事人和旁聽者留下了深刻印象。至今，最高法一共設(shè)置了六個(gè)巡回法庭。

2017年的“于歡案”改判，則被認(rèn)為是一堂“活生生的法治公開課”。該案于2018年6月入選最高法第18批指導(dǎo)性案例。沈德詠曾就該案撰文認(rèn)為，必須適當(dāng)放寬防衛(wèi)限度條件，不僅要鼓勵公民為本人的利益進(jìn)行防衛(wèi)，而且要鼓勵公民為國家、公共利益及他人合法權(quán)益進(jìn)行防衛(wèi)，彰顯法律的價(jià)值取向。

“改革不管怎么改，對于普通老百姓來說，他們關(guān)心的可能只是案件判得公不公道，打官司時(shí)的實(shí)際感受。”上述接近中央政法委的人士說，“‘努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義，是這次改革的最終目的，也是衡量改革成效的標(biāo)尺?！?/p>