行動起來，減輕身邊的災(zāi)害風險

張愛玲 潘文崢 趙柔嘉

從法治角度推進地震巨災(zāi)保險

加強震災(zāi)研究是對地震的最好紀念，也是對遇難同胞的最好懷念。2008年5月12日，四川省汶川縣發(fā)生Ms8.0級特大地震，造成直接經(jīng)濟損失8452億元人民幣。地震災(zāi)害發(fā)生后如何減災(zāi)、進行災(zāi)后重建是一項長遠而艱巨的任務(wù)，就這個問題本刊記者采訪了防災(zāi)科技學院副院長劉春平。

地震巨災(zāi)保險制度出爐

劉春平告訴記者，汶川地震發(fā)生時，我國地震巨災(zāi)保險制度還沒有建立起來，保險賠付僅為20多億元，占比是0.2%。相比國際巨災(zāi)保險一般賠付比率30%～40%，地震巨災(zāi)保險在促進災(zāi)后恢復重建等方面的作用甚微，災(zāi)后恢復重建完全依靠政府財政支持。因此，汶川地震后，地震巨災(zāi)保險制度得到黨中央、國務(wù)院以及地方政府和社會各界的廣泛關(guān)注。2008 年12月，我國修訂通過了《防震減災(zāi)法》，明確提出“國家發(fā)展有財政支持的地震災(zāi)害保險事業(yè)，鼓勵單位和個人參加地震災(zāi)害保險”，并建議相關(guān)部門加快針對地震保險條例細則的制定，加快推進我國地震立法工作。

經(jīng)過幾年的發(fā)展，十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出了“完善保險經(jīng)濟補償機制，建立巨災(zāi)保險制度”，財政部于2016年5月11日出臺了《建立城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險制度實施方案》（以下簡稱《實施方案》），標志著我國地震巨災(zāi)保險制度邁出關(guān)鍵一步。2016年7月1日，中國城鄉(xiāng)居民住宅保險產(chǎn)品正式銷售，標志我國城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險制度正式落地。2016年，習近平總書記“7·28”講話中提出“兩個堅持”“三個轉(zhuǎn)變”的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的新理念新思想新戰(zhàn)略。2017年1月10日，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于推進防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機制改革的意見》明確要求“統(tǒng)籌考慮現(xiàn)實需要和長遠規(guī)劃，建立健全城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險制度”。

如何保障災(zāi)后權(quán)益

根據(jù)《實施方案》，我國城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險運行采取“整合承保能力、準備金逐年滾存、損失合理分層”的運行模式。劉春平告訴記者，地震巨災(zāi)保險運行要選擇償付能力充足、服務(wù)網(wǎng)點完善的保險公司作為地震巨災(zāi)保險經(jīng)營主體，提供地震巨災(zāi)保險銷售、承保及理賠等服務(wù)。保險公司通過銷售地震巨災(zāi)保險產(chǎn)品，將保費集中，建立應(yīng)對地震災(zāi)害的損失分層方案，分級負擔地震風險。計提地震巨災(zāi)保險專項準備金，作為應(yīng)對嚴重地震災(zāi)害的資金儲備。

劉春平說，一旦發(fā)生地震，將地震造成的城鄉(xiāng)居民住宅損失，按照“風險共擔、分級負擔”的原則分擔。損失分層方案設(shè)定總體限額，由投保人、保險公司、再保險公司、地震巨災(zāi)保險專項準備金、財政支持等構(gòu)成分擔主體。投保人是地震巨災(zāi)保險產(chǎn)品的購買者，以自留的方式承擔小額度的第一層損失。經(jīng)營地震巨災(zāi)保險的保險公司，承擔地震巨災(zāi)保險自留保費所對應(yīng)的第二層損失。參與地震巨災(zāi)保險再保險經(jīng)營的再保險公司，承擔地震巨災(zāi)保險分入保費對應(yīng)的第三層損失。地震巨災(zāi)保險專項準備金按照相關(guān)部門的具體管理辦法提取，以專項準備金余額為限，承擔第四層損失。當發(fā)生重大地震災(zāi)害，損失超過前四層分擔額度的情況下，由財政提供支持或通過巨災(zāi)債券等緊急資金安排承擔第五層損失。在第五層財政支持和其他緊急資金安排無法全部到位的情況下，由國務(wù)院保險監(jiān)督管理機構(gòu)會同有關(guān)部門報請國務(wù)院批準，啟動賠付比例回調(diào)機制，以前四層分擔額度及已到位的財政支持和緊急資金總和為限，對地震巨災(zāi)保險合同實行比例賠付。

地震巨災(zāi)風險遇到的挑戰(zhàn)

由于我國是地震災(zāi)害多發(fā)地區(qū)，城鄉(xiāng)居民住宅是家庭財產(chǎn)構(gòu)成最重要的部分，災(zāi)后災(zāi)民權(quán)益保障問題十分重要。我國2016年出臺的《實施方案》是必要和適時的。由于我國尚未出臺地震巨災(zāi)保險條例，在法律法規(guī)層面上缺少對購買“地震巨災(zāi)險”的支持。要讓“住宅地震巨災(zāi)險”真正起到作用，必須堅持“誰投保誰受益”，一旦出險，賠付資金必須首先回到投保者手中，由投保人或其指定的委托人處置。此外，對于住房貸款的安全，銀行不能把地震巨災(zāi)風險責任全都推到貸款人身上，如果希望以保險形式來保證貸款安全，則應(yīng)該明確規(guī)定權(quán)利與義務(wù)，并根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)進行處理。

劉春平表示，無論是地震高風險區(qū)還是低風險區(qū)，城鄉(xiāng)居民住宅地震保險需要堅持“投保自愿、退保自由”的原則。如果一些地震高風險區(qū)需要強制購買，也必須等到條件成熟才行，特別是要有法律法規(guī)依據(jù)才能進行強制購買。對投保以及賠付時房屋的價格、質(zhì)量、折舊等，要由中立的第三方的評估機構(gòu)進行評估，且第三方機構(gòu)要具有資質(zhì)，不能由保險公司直接或間接壟斷。另外，我國中西部住宅價格差異大，東部大型城市房價基本都超過了百萬元，100萬元的額度上限是否有上調(diào)的余地，這些都需要進行科學分析和探討，否則難以實現(xiàn)我國實施地震巨災(zāi)保險制度的目的。

《實施方案》是國家防災(zāi)減災(zāi)體系中重要的試點，我國巨災(zāi)保險制度的設(shè)計者和實施者要盡快完善制度，基本的指導思想是在不過多增加居民負擔條件下，建立“公眾接受，有效保障”的城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險制度。

從法律角度推進相關(guān)工作

從法律角度推進地震巨災(zāi)保險工作，應(yīng)該將地震巨災(zāi)保險的性質(zhì)、承保范圍、投保方式、費率標準、監(jiān)管方式、風險分散方式和損失分擔比例等很多實質(zhì)性的問題予以專門性法律規(guī)定，明確寫入條例。劉春平告訴記者，目前，《地震巨災(zāi)保險條例》（以下簡稱《條例》）在征求各方意見，應(yīng)該盡快推動《條例》出臺，以便全面建立健全地震巨災(zāi)保險制度，并將其納入國家綜合防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體系當中。因為地震災(zāi)害保險涉及公民住宅的財產(chǎn)權(quán)利，政策性極強，《條例》能夠強化實施城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險制度的法律地位，有效保護公民住宅的保險財產(chǎn)權(quán)利。

為了保證地震等巨災(zāi)保險制度的長遠和有序發(fā)展，劉春平還建議國家在相關(guān)立法（如《災(zāi)害保險法》《救災(zāi)法》等）中確立地震等巨災(zāi)保險制度，明確政府、保險公司等各方在巨災(zāi)保險制度中的職責和權(quán)限，規(guī)范巨災(zāi)保險的實際操作，全面落實中共中央、國務(wù)院《關(guān)于推進防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機制改革的意見》的任務(wù)和要求，“統(tǒng)籌考慮現(xiàn)實需要和長遠規(guī)劃，建立健全城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險制度”。

在地震等災(zāi)害的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)方面，我國現(xiàn)有法律還缺少防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)綜合性法律法規(guī)，目前我國防震減災(zāi)工作強調(diào)綜合防災(zāi)減災(zāi)和救災(zāi)機制，黨中央和國務(wù)院機構(gòu)改革成立了應(yīng)對自然災(zāi)害和事故災(zāi)難的綜合管理機構(gòu)——應(yīng)急管理部，統(tǒng)一的部門需要一部綜合性的基本法，對于地震災(zāi)害，一部單行的防震減災(zāi)法還不能適用難以預測的地震災(zāi)害和由地震引發(fā)的系列災(zāi)害，亟需建立綜合性防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)基本法，統(tǒng)籌地震、地質(zhì)、水旱、氣象等自然災(zāi)害的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作，形成應(yīng)對自然災(zāi)害的整體法律制度，提升政府和社會應(yīng)對自然災(zāi)害的水平和能力。在防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)法律法規(guī)中，要對防災(zāi)責任明確化、減災(zāi)工作系統(tǒng)化、巨災(zāi)財政金融支持制度化，以及災(zāi)害緊急狀態(tài)的特別規(guī)定等幾個方面進行完善。

總之，健全完善的防災(zāi)減災(zāi)基本法律和相關(guān)法律體系是根本上實現(xiàn)從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風險轉(zhuǎn)變，切實提高防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)工作法治化水平，全面提升全社會抵御自然災(zāi)害的綜合防范能力。

增強全民地震防災(zāi)減災(zāi)意識

“5·12”地震后礦山救護隊員對受傷群眾進行急救（攝影：向峻宏）

應(yīng)急管理部剛剛成立，全國各類安全生產(chǎn)和自然災(zāi)害應(yīng)急管理工作千頭萬緒，地震巨災(zāi)盡管發(fā)生概率低，但一旦發(fā)生，損失巨大，社會影響深遠。劉春平建議，應(yīng)急管理部在增強全民地震防災(zāi)減災(zāi)意識方面，要以增強防震減災(zāi)工作意識為抓手，加強全社會的防震減災(zāi)科技文化建設(shè)，從政府到社區(qū)到家庭，讓全社會感受到防震減災(zāi)文化，增強防震減災(zāi)意識。增強全民地震防災(zāi)減災(zāi)意識不僅體現(xiàn)在文化建設(shè)和科普宣傳上，更重要的是讓全社會真實地感到防震減災(zāi)建設(shè)工作落到實處。為城鄉(xiāng)居民社區(qū)提供防震減災(zāi)設(shè)施、應(yīng)急準備物資，改善加固房屋抗震性能等，讓全民真切感受到防震減災(zāi)的重要性和實效性。

如何增強全民地震防災(zāi)減災(zāi)意識方面，劉春平建議做好以下幾個方面的工作。

一是提高各類各級學校的防震減災(zāi)教育工作，鄉(xiāng)村中小學防災(zāi)教育需要提高科學性、普及性和實效性，城市中小學和大學的防震減災(zāi)教育，需要提高實效性；二是提高城鄉(xiāng)居民的防震減災(zāi)準備工作，我國城鄉(xiāng)居民的防災(zāi)準備不足是普遍現(xiàn)象，亟須給予教育、培訓；三是提高各類企事業(yè)單位的防震減災(zāi)準備工作，加強地震高風險區(qū)企業(yè)事業(yè)單位，特別是地震次生災(zāi)害風險高的企事業(yè)單位（例如石化類企業(yè)，人員密集的娛樂業(yè)場所）的防震減災(zāi)準備工作進行監(jiān)督檢查；四是提高各類防震減災(zāi)科普教育進家庭、進社區(qū)、進公益場所，切實增強每個居民家庭和個人自身的防震減災(zāi)意識，不僅僅停留在媒體宣傳的紙面上、演講比賽的活動上，而是走入居民的日常生活里；五是提升全社會的科學防震減災(zāi)知識、完善防震減災(zāi)文化和提高自救互救技能。

防災(zāi)減災(zāi)：要有從宏觀到微觀的部署

“思危所以求安，慮退所以能進”。國家組建應(yīng)急管理部，是真正意義上各界呼吁了近三十載的綜合減災(zāi)的實現(xiàn)，它使以預防為主的多災(zāi)種的應(yīng)急與常態(tài)管理協(xié)同性、整體性、優(yōu)化性成為可能。體現(xiàn)了新時代，中國社會與城市高質(zhì)量發(fā)展在化解災(zāi)難事故時，不可缺失的憂患意識與底線思維。在第十個“防災(zāi)減災(zāi)日”到來之際，本刊記者采訪了中國災(zāi)害防御協(xié)會副秘書長、北京市人民政府專家顧問、住建部防災(zāi)委員會委員金磊。

成就與問題并存

金磊告訴記者，在正視我國防災(zāi)減災(zāi)成就的同時，也要發(fā)現(xiàn)我們尚存在的問題。2018年4月14日，金磊在四川省綿陽市由中國災(zāi)害防御協(xié)會、中國文物學會等主辦的“地震遺址保護與利用座談會”上，在回顧汶川十周年災(zāi)難記憶時，感到2008年“5·12”那黑色的90秒，除了傷痛之外，還有來自災(zāi)區(qū)人民的堅強。金磊在會上就“災(zāi)害類紀念建筑品鑒”作了學術(shù)報告，要點有三：建筑與遺址是災(zāi)難時代的紀念碑，因為它從精神與文化層面通過物質(zhì)載體留下印跡；災(zāi)難類紀念建筑物，中外皆以減災(zāi)文化脈絡(luò)及超常規(guī)的方式體現(xiàn)災(zāi)難思想；災(zāi)難類紀念建筑既悲壯動人，又讓后人念起令人敬仰的國之功績、家之情懷等。在回望我們自2003年“非典”“5·12”汶川巨災(zāi)十周年乃至一系列災(zāi)害后，國家進步的標志，除了國家綜合減災(zāi)從理念到行動、從部署到能力、從城市到鄉(xiāng)村與社區(qū)，都體現(xiàn)了常態(tài)不忘應(yīng)急態(tài)的準備之中。

汶川地震中救援人員在爭分奪秒地搶救傷員及被困人員（攝影：李德忠）

在法律機制的成就方面，金磊表示，要看到大災(zāi)難對中國最大的改變是管理體制與機制，是從上到下的協(xié)同與有序，是正在完善的國家綜合減災(zāi)管理政策與法規(guī)的不斷出臺。“5·12”汶川巨災(zāi)分析中，最令人痛心的是中小學校園損毀下掩埋的數(shù)千計的無辜學生。于是，在國家教育部、住建部及建筑師的共同努力下，將25年之久未修編的中小學校園建筑規(guī)范啟動修編。重要的是，金磊在參編中將安全設(shè)計的理念與方法融入其中。新標準《中小學校設(shè)計規(guī)范》（GB50099-2011）已于2012年1月1日經(jīng)住建部批準在全國施行，這無疑為全國幾億名中小學生校園安危帶來福音。

從國家層面上，國家連續(xù)發(fā)布的“十一五”“十二五”“十三五”國家減災(zāi)規(guī)劃，都強調(diào)了綜合減災(zāi)思想。2015年12月下旬召開的城市工作會議特別強調(diào)，城市發(fā)展要視安全為第一，要在建設(shè)和管理兩大環(huán)節(jié)上同時做好安全減災(zāi)的頂層設(shè)計。2016年8月，在住建部城建司指導下立意城市綜合減災(zāi)管理的《城市安全減災(zāi)管理讀本》正式出版。該書回答了我國在城市建設(shè)上應(yīng)遵循怎樣的安全發(fā)展“成長坐標”：即要把握21世紀城市減災(zāi)及其管理的最新動態(tài)；要關(guān)注城市應(yīng)對災(zāi)害風險的新特點、新危機；要樹立城市安全減災(zāi)管理的“問題導向”意識；要營造城市安全減災(zāi)氛圍，強化全民安全文化自護教育模式。

金磊認為，就目前來說，國家綜合減災(zāi)建設(shè)上尚有不少漏洞及問題。首先，安全能力是國家乃至城市品質(zhì)建設(shè)之根，抓安全重在常態(tài)，應(yīng)急僅僅是綜合減災(zāi)環(huán)節(jié)之一，抓應(yīng)急也要有系統(tǒng)之思，并非僅僅針對救援。抓應(yīng)急管理更要把控住從常態(tài)到應(yīng)急事件發(fā)生整體環(huán)節(jié)上的管理疏漏。

其次，國家乃至城市的綜合減災(zāi)重在政策與法規(guī)，安全能力提升離不開與之配套的法規(guī)與執(zhí)法體系。城市防災(zāi)減災(zāi)正步入風險管理態(tài)，旨在見微知著，加強城市運行的風險隱患點排查。較普遍的管理失位是責任不落實，致使不少災(zāi)禍釀悲劇的原因總相似；在管理盲區(qū)與漏洞上，不出大事算僥幸，出了大事不偶然。

最后，從安全應(yīng)急管理補短上看目前還存在這些現(xiàn)象：重經(jīng)驗、輕制度；重處置、輕預防；重基層、輕頂層；重政府、輕社會；重應(yīng)急、輕常態(tài)；重救援、輕防御；重表彰、輕教訓等。

從宏觀到微觀進行部署

金磊建議說，應(yīng)急管理部應(yīng)從宏觀到微觀對中國城鄉(xiāng)防災(zāi)減災(zāi)建設(shè)進行部署。金磊認為，綜合分析應(yīng)急管理部的職責，就是牽頭抓安全生產(chǎn)、提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力、構(gòu)建應(yīng)急管理機制、提升社會協(xié)同應(yīng)對能力等。也就是說構(gòu)建統(tǒng)一體系下的“大部”要成效最大與最優(yōu)，需要從中央到地方貫穿統(tǒng)一指揮、權(quán)責一致的綜合機制，絕不是“包辦”，而是在綜合減災(zāi)新理念下，使安全風險防控落實到位。

金磊認為，城市建設(shè)的安全減災(zāi)管理是應(yīng)急管理的重要方面，按“大部”制綜合減災(zāi)管理之思，再不可“凡事”都“九龍治水”，高質(zhì)量的城市發(fā)展需要制度創(chuàng)新?，F(xiàn)在看來，應(yīng)急管理部成立后狠抓綜合減災(zāi)的落實（災(zāi)情觀、布局觀、設(shè)計觀、文化教育觀等）十分貼切。僅城市安全管理要明晰責任主體一項，“條塊分割”與“九龍治水”是必須遏制的，以城市消防為例，要保護住大批歷史風貌及老舊建筑物，相關(guān)的消防技術(shù)標準與法規(guī)要與之適應(yīng)，要再進行創(chuàng)新性解讀。

當下最好的例子要屬體現(xiàn)綜合減災(zāi)應(yīng)對之策的河北《雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》（2018年4月21日公布）?！毒V要》強調(diào)建設(shè)“安全雄安”，旨在構(gòu)筑現(xiàn)代化城市安全體系，應(yīng)急與常態(tài)齊抓，確保千年大計萬無一失。從綜合減災(zāi)上看，雄安新區(qū)要建城市安全和應(yīng)急防災(zāi)體系，全面提升監(jiān)測預警、預防救援、應(yīng)急處置、危機管理等綜合防范能力。安全乃一座城市最核心的內(nèi)容，事故災(zāi)難下一失萬無。

應(yīng)急管理部還要矚目關(guān)系“人類命運共同體”的諸多大項目、大工程，從而貢獻中國安全減災(zāi)的智慧方案。如橫跨歐亞大陸，涵蓋70多個國家44億人口，約占全球人口63%的“一帶一路”，其沿線跨境災(zāi)難不容忽視。從國際災(zāi)害數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計，“一帶一路”沿線災(zāi)害損失是全球平均值的2倍多；1995～2015年，全世界前10個因氣象災(zāi)害受難國家中，“一帶一路”沿線國家占到7個。所以，地震導致滑坡、滑坡碎屑物堆積形成泥石流、再到形成堰塞湖乃至潰決后的洪災(zāi)等，都是不容忽視的“災(zāi)難鏈”。所以，串起各國智慧，共同應(yīng)對災(zāi)難（自然與人為），綜合減災(zāi)機制大有可為（聯(lián)系到國內(nèi)正是京津冀協(xié)同減災(zāi)要借鑒的）。

找準全民安全減災(zāi)自護文化教育的方向

金磊告訴記者，應(yīng)急管理重在找準全民安全減災(zāi)自護文化教育的方向。在當今社會中，人的生老病死及盛衰沉浮，難以免除，重在學會必要技能、樹立正確心態(tài)以應(yīng)對不測。國家與城市要韌性設(shè)計，家庭與個人也要學會有韌性之思的防災(zāi)建設(shè)。對此，金磊建議，應(yīng)急管理部在調(diào)研分析基礎(chǔ)上，為中國編制《國民安全文化建設(shè)教育綱要》（年度版），并展開如下三個問題的思考與分析。

我們該如何利用并發(fā)展拓新“災(zāi)難文化”。早在1986年切爾諾貝利核事故后，國際核安全組織即提出核安全文化的概念，旨在應(yīng)對風險意識和備災(zāi)活動需要構(gòu)建一種安全文化。1990年聯(lián)合國減災(zāi)十年活動開始后，國際組織更倡導一種預防文化的防災(zāi)策略。這令人想到日本著名科幻小說作家小松在京的杠鼎之作《日本沉沒》。它1973年出版即創(chuàng)下發(fā)行400萬冊的暢銷紀錄。日本“3·11”震災(zāi)后，這部災(zāi)難文學作品還具有不可替代的警世作用。石黑耀，被稱作“描寫日本未來災(zāi)難第一人”，在2002年他憑借描寫火山噴發(fā)恐怖景象的處女作《死都日本》，摘取日本第26屆梅菲斯特獎。這些災(zāi)害文學作品給政府和公眾敲響了災(zāi)害應(yīng)對的警鐘。近年來中國的“災(zāi)事”不可謂不嚴重，但縱觀中國的防災(zāi)減災(zāi)文化類圖書，絕大部分旨在告誡公眾災(zāi)害來了怎么辦，缺少超越減災(zāi)自護常識的、有真正啟蒙意義的文學災(zāi)難作品。

2008年5月16日，“5·12”地震后救護隊員在漢旺鎮(zhèn)第一時間建立起應(yīng)急通信設(shè)備，最早將漢旺鎮(zhèn)受災(zāi)圖像傳送到原國家安全監(jiān)管總局（攝影：向峻宏）

我們該如何理解有些災(zāi)變太罕見且人類防不勝防。面對日本“3·11”震災(zāi)復合巨災(zāi)中核危機的升級，日本從政府到東京電力公司都遭到日益尖銳的批評之聲。但從另一個側(cè)面講，至今尚未見到來自聯(lián)合國國際減災(zāi)戰(zhàn)略機構(gòu)對日本巨災(zāi)應(yīng)對能力的權(quán)威評判。面對史上最慘烈的地震海嘯及疊加的“核災(zāi)”，暴露出作為全球防災(zāi)強國的日本也必然正視無窮的“未知”，難以預料巨災(zāi)之苦及缺少復合巨災(zāi)應(yīng)對之策等都成為日本乃至全球應(yīng)汲取的教訓。世界各國只要回顧一下自身的災(zāi)難應(yīng)對史，不難發(fā)現(xiàn)，迄今在全世界恐怕難找到日本“3·11”巨災(zāi)的第二個案。指出這點，是希望從政府到媒體在巨災(zāi)的整體傳播上不應(yīng)過度關(guān)注“核災(zāi)”的打擊，還要理性分析巨災(zāi)傳播的效果。我們該如何汲取巨災(zāi)給安全發(fā)展留下的教訓。2011年1月召開的世界經(jīng)濟論壇發(fā)布了《全球風險報告》，在揭示全球未來十年風險格局時，特別強調(diào)不能用20世紀體系來管理21世紀風險。中國力在克服盲目擴張導致的“城市病”。北京、上海、廣州等特大城市的過度擴張，需要政府放棄大而全的發(fā)展模式，在得與失之間，在城市安全承載力上做出抉擇。其標準是特大城市在涉及基礎(chǔ)環(huán)境的人口控制、資源失衡、運行欠安全的一系列承載力極限問題上如何不再脆弱，有較強地應(yīng)對突發(fā)事件及大災(zāi)難的綜合實力。從此種意義上若承認日本從政府到國民自衛(wèi)隊的管理及御災(zāi)能力尚達不到滿意的標準，那該接受教訓的不僅有聯(lián)合國缺乏全球統(tǒng)一行動的滯后體系，更該包括所有對災(zāi)難與發(fā)展還欠認知的國家。在這方面壯大起來的中國防災(zāi)減災(zāi)安全應(yīng)急體系，要為世界減災(zāi)作出應(yīng)有貢獻。

巨災(zāi)應(yīng)急管理需要居安思危的意識和化危為機的能力

2008年5月12日，汶川特大地震的發(fā)生明顯增強了我們對于應(yīng)急管理的認識，慘痛的代價和巨大的付出，換來了我國政府和人民對于應(yīng)對管理的意識的增強、知識的豐富、制度的完善和能力的提高。光陰荏苒，轉(zhuǎn)眼汶川特大地震已經(jīng)過去10年，隨著應(yīng)急管理部的成立，我國的防災(zāi)減災(zāi)和應(yīng)急管理工作也進入了新的篇章。居安思危、安不忘危，就如何加強防災(zāi)減災(zāi)和巨災(zāi)的應(yīng)急管理，記者專訪了中國人民大學公共管理學院國家安全研究中心主任王宏偉。

防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)預防與救援并重

王宏偉告訴記者，近年來，我國對各級、各類的突發(fā)事件都非常重視，處置的效率和水平都有了很大的提升，并建立了應(yīng)急的體制和機制。所謂體制就是應(yīng)急管理工作的組織方式，應(yīng)急管理部的成立，就是體制方面的重大變革。所謂機制就是模式化、固定化的工作方法，我們建立了一系列的監(jiān)測預警機制、社會動員機制、社會聯(lián)動機制、應(yīng)急決策機制等。除此之外，我們還有一套比較完善的應(yīng)急預案體系。談到巨災(zāi)的應(yīng)急管理，王宏偉告訴記者：“防災(zāi)減災(zāi)立足于防，預防為主，預防與救援相結(jié)合，預防與救援并重。任何一種災(zāi)害，無論是技術(shù)原因造成的、人為原因造成的還是自然原因造成的，預防的收益都是非常高的。據(jù)統(tǒng)計，如果在預防環(huán)節(jié)投入1美元，那么收益將會是4美元。有許多的突發(fā)事件不是說想防就能夠防得住的，總有一些突發(fā)事件會超越人的理性認識和局限。這種情況下，我們就需要有強大的應(yīng)急救援能力，就是無論在怎樣的情況下，我們都會有能力把災(zāi)害、災(zāi)難所造成的影響限制在最低的程度?！?/p>

防災(zāi)減災(zāi)要落實到基層社會單元和每個社會成員

“近些年來，我國和世界上其他國家一樣，都進入了一個風險社會。社會公眾的安全意識有了很大的增強。但是和西方發(fā)達國家相比較，我們還有一定差距?！蓖鹾陚ヅe了一個日本的例子。日本是一個地震和火山災(zāi)害頻發(fā)的國家，每個日本民眾都有非常豐富的公共安全知識和應(yīng)急逃生技能。因此，王宏偉建議，在應(yīng)急管理能力建設(shè)方面，重心一定要下沉，要把應(yīng)急管理的能力建設(shè)體現(xiàn)在每一位社會公眾應(yīng)急知識和防災(zāi)避險技能的提升上面。王宏偉認為，未來自然災(zāi)害和事故災(zāi)難的交集可能會越來越大，因此一定要轉(zhuǎn)變認識，從宏觀的角度來考慮問題，需要把企業(yè)和社會的應(yīng)急壁壘打通?！胺罏?zāi)減災(zāi)要做得好的話，應(yīng)急管理一定要落實到基層的社會單元，落實到每一位社會成員身上?！蔽鞣桨l(fā)達國家在應(yīng)對突發(fā)事件時，除了政府之外，企業(yè)、社會組織和公民個人都形成一張網(wǎng)，形成一道合力?！暗覀儑以诶檬袌隽α亢蜕鐣α烤葹?zāi)方面可能和西方國家相比還有一定的差距，未來我們的方向就是把對各種災(zāi)害的管理變成全社會共同的責任，把基層的應(yīng)急管理能力坐實?！蓖鹾陚フf。

要把防災(zāi)和應(yīng)急知識內(nèi)化于心

王宏偉認為，風險無處不在，又無時不在。人類必須學會與風險共存。風險突破了人與社會的承受限度，就會演化為打破安全狀態(tài)的災(zāi)難。對于防災(zāi)減災(zāi)教育，王宏偉也有自己的看法?！白鳛閭€體的人，我們要有足夠的防災(zāi)意識、安全知識與避險能力。一個人與一個社會的發(fā)展要真正以安全為紅線、為底線，就必須將安全知識內(nèi)化于心、變成一種素養(yǎng)，同時外踐于行、變成一種習慣?！?/p>

王宏偉告訴記者：“安全知識顯然不是與生俱來的，而是后天習得的。獲取安全知識的途徑是防災(zāi)教育，包括學校教育、社會教育與家庭教育，需要把這三種教育整合在一起?！逼渲?，學校教育發(fā)揮的作用不可替代，對一個人的終生將會產(chǎn)生重要影響。王宏偉介紹說，在日本，每年的9月1日要搞一個全國性的防災(zāi)演習。日本的首相都會出席，力度非常的大。“我們總是說‘不要讓孩子輸在起跑線上’，但我們很少去想‘不要讓孩子倒在終點線前’?！狈罏?zāi)減災(zāi)素質(zhì)是國民素質(zhì)的一個重要體現(xiàn)。因此，王宏偉建議，希望能夠?qū)?zāi)害教育納入到國民教育中，如計算機、英語、數(shù)學一樣，從娃娃抓起，實現(xiàn)“教育一個孩子，影響一個家庭，帶動整個社會”。

汶川地震帶給我們的傷疼記憶（攝影：李德忠）

安全知識不能僅僅是承載信息的文字。它必須通過經(jīng)常性的演練，轉(zhuǎn)化為有效、適當?shù)谋茈U行動，緊急狀態(tài)下才能體現(xiàn)為一種近似程序化的動作。王宏偉認為，現(xiàn)在的普遍現(xiàn)象是，應(yīng)急演練應(yīng)當經(jīng)常開展的法條變成了可有可無的“自選動作”。日本災(zāi)害學家寺田寅彥曾說過，天災(zāi)總是在人們忘卻的時候降臨。生活與風險共存，我們要有居安思危的意識，更要有化危為機的能力。因此，他建議應(yīng)急預案要基于情境的假設(shè)，基于角色來進行演練。