農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在問題及對(duì)策探析

張 欣

（山西醫(yī)科大學(xué)，山西 晉中 030600）

2016年末，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為57.35%，比2000年增長(zhǎng)了21.13%。根據(jù)邏輯斯諦曲線，目前我國(guó)城鎮(zhèn)化正處于加速發(fā)展階段，各種矛盾和風(fēng)險(xiǎn)凸顯。城市與農(nóng)村發(fā)展不協(xié)調(diào)，將成為制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要因素。2017年10月18日，習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中首次提出“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，為新時(shí)期“三農(nóng)”問題的解決指明方向。解決好土地流轉(zhuǎn)問題，對(duì)推進(jìn)“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，促進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化意義重大。

1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的含義

《土地管理法》第四條規(guī)定：“國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地”。本研究所指農(nóng)村土地為農(nóng)村集體所有的農(nóng)村承包土地和農(nóng)村集體建設(shè)用地。土地流轉(zhuǎn)以流轉(zhuǎn)后土地所有者是否改變?yōu)橐罁?jù)，分為土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)和土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，農(nóng)村土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)只能通過(guò)土地征收或征用實(shí)現(xiàn)。本研究認(rèn)為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)包括農(nóng)村承包土地和農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用權(quán)和所有權(quán)的流轉(zhuǎn)。目前，我國(guó)土地流轉(zhuǎn)的方式主要有：轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押、擔(dān)保、征收等。

2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題

2.1 農(nóng)民主體地位缺失

規(guī)范的流轉(zhuǎn)程序和合同是保障土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益，提高農(nóng)民參與度的重要前提。據(jù)農(nóng)業(yè)部對(duì)我國(guó)30個(gè)省、區(qū)、市（不含西藏）相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2013年底我國(guó)耕地流轉(zhuǎn)雙方簽訂流轉(zhuǎn)合同3756.3萬(wàn)份，流轉(zhuǎn)合同涉及耕地只占流轉(zhuǎn)總面積的65.9%。截至2012年底，村委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)共受理土地流轉(zhuǎn)糾紛7.20萬(wàn)件，其中農(nóng)戶之間的糾紛有5.36萬(wàn)件，占總數(shù)的74.4%。

2.2 農(nóng)地利用非農(nóng)化嚴(yán)重

我國(guó)法律對(duì)流轉(zhuǎn)后農(nóng)地用途進(jìn)行了一定限制，但是流轉(zhuǎn)農(nóng)地非農(nóng)化現(xiàn)象越來(lái)越普遍，特別是在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，許多流轉(zhuǎn)承包地被用于觀光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)的建設(shè)，或?yàn)榫徑獬鞘薪ㄔO(shè)用地壓力變?yōu)楣I(yè)用地或者居民住房建設(shè)，優(yōu)質(zhì)的耕地資源被大量擠占。2013年，我國(guó)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)出的承包耕地中，用于種植糧食作物面積為1287萬(wàn)hm2，僅占流轉(zhuǎn)總面積的一半左右。

2.3 農(nóng)地流向和形式單一

農(nóng)地流轉(zhuǎn)多種流向和形式，可以激發(fā)農(nóng)民流轉(zhuǎn)積極性，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的高效利用。目前，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)流向和形式單一。圖1顯示，2013年，我國(guó)耕地流轉(zhuǎn)方式以轉(zhuǎn)包和出租為主，二者占到了流轉(zhuǎn)方式的75%以上，而以互換、股份合作和轉(zhuǎn)讓等形式對(duì)耕地進(jìn)行流轉(zhuǎn)的較少。圖2顯示，2013年，我國(guó)耕地流轉(zhuǎn)以向農(nóng)戶流轉(zhuǎn)為主，流轉(zhuǎn)量占總量的60.3%，農(nóng)民合作社是耕地的第二大流向，占流轉(zhuǎn)總量的1/5左右，入企業(yè)和其他主體的很少。大量耕地流向農(nóng)戶，而我國(guó)一般農(nóng)戶仍采取傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，這會(huì)制約農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。

圖1 2013年耕地流轉(zhuǎn)各形式占比情況

圖2 2013年我國(guó)耕地流向占比情況

3 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在問題的原因

3.1 法律不完善

有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面法律的不完善，主要表現(xiàn)在現(xiàn)有法律對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界定不清晰以及對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序規(guī)定不嚴(yán)格2個(gè)方面。首先，我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)界定不清，對(duì)于農(nóng)村集體中，各村民對(duì)集體土地是“共同共有”還是“按份共有”，法律沒有明確規(guī)定，法律對(duì)農(nóng)村土地處分權(quán)和抵押權(quán)的限制過(guò)多。其次，我國(guó)土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序規(guī)定不嚴(yán)格，農(nóng)地流轉(zhuǎn)十分不規(guī)范。農(nóng)民在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中主體地位的缺失，影響了其流轉(zhuǎn)土地的收益和參與流轉(zhuǎn)的積極性。

3.2 地方政府和農(nóng)村基層組織的越位與缺位

首先，地方政府和農(nóng)村基層組織的越位。一些地方政府在農(nóng)戶不知情的情況下，越權(quán)流轉(zhuǎn)農(nóng)戶承包地，運(yùn)用行政權(quán)力強(qiáng)制推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。一些村組織借土地所有者的名義非法轉(zhuǎn)讓、出租、征用農(nóng)地，有的甚至與轉(zhuǎn)入方串通來(lái)假招標(biāo)，欺騙農(nóng)戶低價(jià)轉(zhuǎn)出土地，有些還違背相關(guān)政策法律規(guī)定，允許企業(yè)對(duì)土地農(nóng)業(yè)用途進(jìn)行改變。其次，地方政府和農(nóng)村基層組織的缺位。國(guó)家法律對(duì)流轉(zhuǎn)農(nóng)地用途進(jìn)行了嚴(yán)格限制，但一些地方政府為自身利益，對(duì)一些擅自改變流轉(zhuǎn)農(nóng)地用途的行為熟視無(wú)睹。

3.3 市場(chǎng)發(fā)育不健全

首先，市場(chǎng)主體的缺乏。雖然，國(guó)家支持農(nóng)地多向流轉(zhuǎn)，但現(xiàn)實(shí)中，市場(chǎng)主體發(fā)育滯后，農(nóng)地大多流向本集體組織內(nèi)成員，這種單一的流向也造成農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式單一。其次，農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介組織的缺乏。近年來(lái)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)催生了中介組織，如土地交易所、農(nóng)業(yè)合作社等，但中介組織大多缺乏規(guī)范的制度和專業(yè)的人員、服務(wù)項(xiàng)目也較少、行政色彩濃厚。土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)信息無(wú)法及時(shí)傳達(dá)到農(nóng)民，也造成農(nóng)村土地流向和流轉(zhuǎn)方式的單一。

4 推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策

4.1 完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律

首先，完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。對(duì)農(nóng)村集體所有土地，標(biāo)明是“共同共有”還是“按份共有”。弱化法律對(duì)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的過(guò)多限制，減少土地流轉(zhuǎn)中受讓方和轉(zhuǎn)讓方的條件，取消農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)需經(jīng)發(fā)包方同意的規(guī)定，強(qiáng)化農(nóng)民土地權(quán)力，積極探索賦予農(nóng)民農(nóng)地抵押權(quán)。其次，嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序，對(duì)流轉(zhuǎn)合同的簽訂、流轉(zhuǎn)登記等提出明確的、強(qiáng)制性的要求。

4.2 正確定位地方政府和農(nóng)村基層組織在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的地位

地方政府和農(nóng)村基層組織在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中要扮演好引導(dǎo)者的角色，積極引導(dǎo)農(nóng)地通過(guò)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)一定規(guī)模的集中，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中重視對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)，使農(nóng)民獲得更多財(cái)產(chǎn)性收入；地方政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中要扮演好規(guī)劃者的角色：地方政府應(yīng)對(duì)城市存量土地進(jìn)行清點(diǎn)和登記，通過(guò)利用少部分流轉(zhuǎn)農(nóng)地，盤活城市存量土地，激發(fā)城市存量土地活力，節(jié)約利用土地資源；地方政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中扮演好管制者的角色：加強(qiáng)對(duì)流轉(zhuǎn)農(nóng)地用途的管制，嚴(yán)格禁止在流轉(zhuǎn)農(nóng)地上發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)、建高爾夫球場(chǎng)等，保證我國(guó)耕地紅線不被突破。

4.3 健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

首先，培育農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)主體。從資金投入、政策支持和提供培訓(xùn)等方面入手，著重培育農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)主體，增加農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)流向，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)民增收。其次，幫助建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織體系。通過(guò)立法對(duì)其性質(zhì)、職能、經(jīng)營(yíng)方式、設(shè)立條件、審批程序等作出規(guī)定，設(shè)立專項(xiàng)資金扶持土地流轉(zhuǎn)中介組織，優(yōu)化其發(fā)展環(huán)境，政府充分發(fā)揮積極引導(dǎo)作用的同時(shí)，保證其獨(dú)立性，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)中介組織工作人員專業(yè)素養(yǎng)的培訓(xùn)，提高其工作效率。