項(xiàng)目管理模式下航天產(chǎn)品合同履行監(jiān)管研究

/中國(guó)航天標(biāo)準(zhǔn)化與產(chǎn)品保證研究院

于亞彬 / 中國(guó)航天科工運(yùn)載技術(shù)研究院北京分院

孫旻昊 / 北京控制工程研究所

伴隨著我國(guó)改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，航天產(chǎn)品合同履行已漸漸踏上 “以合同為主要管理方式和手段”的模式。合同履行是合同管理的核心內(nèi)容，科學(xué)、有效的合同履行監(jiān)管可為航天產(chǎn)品合同的履行保駕護(hù)航。但是，目前我國(guó)航天產(chǎn)品合同的履行監(jiān)管還存在一系列問(wèn)題，如監(jiān)督方法不科學(xué)，計(jì)劃粗略、合同更新不及時(shí)等，影響了合同履行過(guò)程中的質(zhì)量和進(jìn)度。因此，為了提升航天產(chǎn)品合同履行監(jiān)管效果，健全航天產(chǎn)品合同履行監(jiān)管體系，參考目前美國(guó)航天產(chǎn)品合同履行監(jiān)管機(jī)制，我國(guó)航天產(chǎn)品合同履行監(jiān)管部門提出了一些對(duì)策，為航天產(chǎn)品合同履行監(jiān)管實(shí)際工作提供了一定的參考。

一、 航天產(chǎn)品合同履行的特點(diǎn)及存在問(wèn)題

1.航天產(chǎn)品合同履行的特點(diǎn)

航天產(chǎn)品主要包括航天器、航天運(yùn)載器、樣機(jī)裝備、航天支持與保障裝備、應(yīng)用終端等典型、重要裝備。裝備合同的簽訂是以最終實(shí)現(xiàn)國(guó)防利益為目標(biāo)，為了國(guó)防利益合同軍方主體對(duì)合同標(biāo)的的按時(shí)、全面實(shí)現(xiàn)極為關(guān)注。航天產(chǎn)品作為裝備的一種，因而具有裝備合同履行的特點(diǎn)，如監(jiān)管周期長(zhǎng)、技術(shù)要求高、控制環(huán)節(jié)多和整體難度大等。

2.存在的主要問(wèn)題

航天產(chǎn)品合同履行監(jiān)管是落實(shí)航天裝備采購(gòu)計(jì)劃、實(shí)現(xiàn)由需求到裝備實(shí)物的重要過(guò)程，直接決定著軍方航天裝備的建設(shè)水平，影響著軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力的生成與提升，是實(shí)現(xiàn)新形勢(shì)下“能打勝仗”這一強(qiáng)軍目標(biāo)的重要支撐。隨著高技術(shù)武器裝備建設(shè)速度的不斷加快，特別是航天產(chǎn)品采購(gòu)制度和軍事代表制度改革的有序進(jìn)行，以往航天產(chǎn)品合同履行監(jiān)管的工作模式已難以適應(yīng)新時(shí)期航天產(chǎn)品合同履行監(jiān)督要求，存在著被動(dòng)監(jiān)督、預(yù)防控制不得力，手段落后、監(jiān)督方法不科學(xué)，計(jì)劃粗略、資源調(diào)配不合理，不明進(jìn)程、合同更新不及時(shí)，意識(shí)薄弱、風(fēng)險(xiǎn)控制不到位，缺乏相應(yīng)的人才等問(wèn)題。

圖1 航天產(chǎn)品合同履行監(jiān)督項(xiàng)目組基本組織形式

二、 航天產(chǎn)品合同履行監(jiān)管機(jī)制

1.航天產(chǎn)品合同履行監(jiān)管方法分析

航天產(chǎn)品合同履行監(jiān)管需要在特定的時(shí)間和資源限定內(nèi)，組織相關(guān)人員依據(jù)規(guī)范進(jìn)行一系列獨(dú)特、復(fù)雜并相互關(guān)聯(lián)的監(jiān)督和管理活動(dòng)，確保所研制的航天產(chǎn)品滿足合同要求，以使航天產(chǎn)品研制合同得以有效履行。根據(jù)項(xiàng)目管理知識(shí)體系（PMBOK）中“項(xiàng)目”的定義，航天產(chǎn)品合同履行監(jiān)管也屬于項(xiàng)目范疇。因此，航天產(chǎn)品合同履行監(jiān)管的相關(guān)管理問(wèn)題應(yīng)依照項(xiàng)目管理的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行，包括以下3個(gè)層面：一是航天產(chǎn)品合同履行監(jiān)管的組織結(jié)構(gòu)總體上應(yīng)采用項(xiàng)目的組織結(jié)構(gòu)形式；二是航天產(chǎn)品合同履行監(jiān)管的流程應(yīng)依照項(xiàng)目監(jiān)管的流程；三是航天產(chǎn)品合同履行監(jiān)督的管理方法應(yīng)參考項(xiàng)目管理各知識(shí)領(lǐng)域的分類，進(jìn)行深入、細(xì)致的分析和研究。

2.航天產(chǎn)品合同履行管理組織體系構(gòu)建

項(xiàng)目組由項(xiàng)目主任、主管軍事代表、專業(yè)軍事代表和一般軍事代表組成。項(xiàng)目主任在總軍事代表領(lǐng)導(dǎo)下，全面負(fù)責(zé)所管項(xiàng)目合同履行監(jiān)督工作；主管軍事代表在項(xiàng)目主任領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)分管子項(xiàng)目某專業(yè)或某個(gè)階段的合同履行工作；專業(yè)軍事代表根據(jù)項(xiàng)目主任或主管軍事代表的安排，執(zhí)行和控制批準(zhǔn)的合同履行監(jiān)督計(jì)劃(細(xì)則)，并做好有關(guān)記錄、報(bào)告和資料的收集、整理工作。

3.航天產(chǎn)品合同履行監(jiān)管流程

航天產(chǎn)品合同履行監(jiān)管的管理過(guò)程可以分為以下4個(gè)階段，如圖2所示。

圖2 合同履行與合同履行監(jiān)管

圖3 航天產(chǎn)品合同履行監(jiān)管計(jì)劃階段的管理工作圖

一是航天產(chǎn)品合同履行監(jiān)管啟動(dòng)階段。航天產(chǎn)品合同訂立后將進(jìn)入航天產(chǎn)品合同管理啟動(dòng)階段。遵循項(xiàng)目管理模式及航天產(chǎn)品研制合同的特點(diǎn)，此階段的監(jiān)管工作有復(fù)核承制單位情況、復(fù)核有關(guān)航天產(chǎn)品情況、進(jìn)行相關(guān)人力資源準(zhǔn)備、進(jìn)行監(jiān)督工作預(yù)案以及其它準(zhǔn)備工作。

二是航天產(chǎn)品合同履行監(jiān)管計(jì)劃階段。該階段的監(jiān)管工作內(nèi)容包括對(duì)合同進(jìn)行詳細(xì)的分析、各個(gè)方面的質(zhì)量保證分析等，如圖3所示。

三是航天產(chǎn)品合同履行監(jiān)管執(zhí)行階段。該階段的管理工作包括生產(chǎn)要素檢查、進(jìn)度監(jiān)督、保密監(jiān)督、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)處理、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控、節(jié)點(diǎn)合同審計(jì)協(xié)助、監(jiān)督集成管理以及貫穿全過(guò)程的工作協(xié)調(diào)與請(qǐng)示匯報(bào)等，如圖4所示。

四是航天產(chǎn)品合同履行監(jiān)管收尾階段。該階段的管理工作包括航天產(chǎn)品檢驗(yàn)、質(zhì)量問(wèn)題處理、交裝發(fā)運(yùn)監(jiān)督、技術(shù)服務(wù)監(jiān)督、遺留問(wèn)題處理、合同支付審批、合同審計(jì)協(xié)助、項(xiàng)目后評(píng)價(jià)、總結(jié)與文件歸檔等，如圖5所示。其中的航天產(chǎn)品檢驗(yàn)、交裝發(fā)運(yùn)監(jiān)督可以看作是一個(gè)項(xiàng)目，按照項(xiàng)目管理的流程進(jìn)行監(jiān)管，即在計(jì)劃、執(zhí)行等過(guò)程需要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析、評(píng)估與處理工作。

圖4 航天產(chǎn)品合同履行監(jiān)管執(zhí)行階段管理工作圖

三、航天產(chǎn)品合同履行監(jiān)督關(guān)鍵環(huán)節(jié)

航天產(chǎn)品合同履行監(jiān)管的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是風(fēng)險(xiǎn)管理，對(duì)于保證航天產(chǎn)品合同的履行至關(guān)重要。通過(guò)對(duì)合同履行過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別和評(píng)估，并在此基礎(chǔ)上有針對(duì)性地制定應(yīng)對(duì)方案，最終可使合同履行的風(fēng)險(xiǎn)控制在可接受范圍內(nèi)。

觀察組：在對(duì)照組的治療基礎(chǔ)上同時(shí)給予患者雙黃連口服液（生產(chǎn)單位：河南天地藥業(yè)股份有限公司；批準(zhǔn)文號(hào)：國(guó)藥準(zhǔn)字Z41021468；規(guī)格：每支裝10 mL），同樣以棉簽蘸取雙黃連口服液，于潰瘍處及其周圍進(jìn)行涂抹，每日3次，鹽酸雷尼替丁膠囊用于雙黃連口服液之后，用法與對(duì)照組相同，均連續(xù)服用2周。

1.合同履行風(fēng)險(xiǎn)管理分工

項(xiàng)目主任、風(fēng)險(xiǎn)管理協(xié)調(diào)員、獨(dú)立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估員、各專業(yè)組、項(xiàng)目相關(guān)部門專家、承研承制單位共同構(gòu)成合同履行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控組織，在合同履行風(fēng)險(xiǎn)管理中的具體分工如下：

項(xiàng)目主任是風(fēng)險(xiǎn)管理的領(lǐng)導(dǎo)人和負(fù)責(zé)人，全面負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)管理的各項(xiàng)事宜，重點(diǎn)負(fù)責(zé)組織制定風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃，確保資金能夠滿足執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)管理的要求，并向上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)或決策部門報(bào)告項(xiàng)目的整體風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)提出處置建議。

風(fēng)險(xiǎn)管理協(xié)調(diào)員直接接受項(xiàng)目主任的領(lǐng)導(dǎo)，具體職責(zé)包括制定和維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃、開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)管理培訓(xùn)、定義風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告的范圍、評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)處置與監(jiān)督結(jié)果、編寫風(fēng)險(xiǎn)管理報(bào)告、統(tǒng)一協(xié)調(diào)各部門的風(fēng)險(xiǎn)管理工作、監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)管理要求的貫徹執(zhí)行情況、向項(xiàng)目主任提出有關(guān)使用獨(dú)立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估員等建議。

獨(dú)立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估員根據(jù)項(xiàng)目主任指派對(duì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)、區(qū)域或者承包商的工作過(guò)程進(jìn)行獨(dú)立的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，向項(xiàng)目主任匯報(bào)評(píng)估結(jié)果，并與風(fēng)險(xiǎn)協(xié)調(diào)員共同工作。

各專業(yè)組是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)處置計(jì)劃的直接執(zhí)行者，其職責(zé)包括實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃、持續(xù)不斷地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、向項(xiàng)目主任報(bào)告風(fēng)險(xiǎn)、提出風(fēng)險(xiǎn)處置方案、評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)處置計(jì)劃所需的資金等。

項(xiàng)目相關(guān)部門專家是指與項(xiàng)目相關(guān)的裝備試驗(yàn)、裝備保障等部門專家，主要負(fù)責(zé)提供人員、方法、培訓(xùn)等來(lái)保障風(fēng)險(xiǎn)管理任務(wù)的進(jìn)行。在項(xiàng)目主任申請(qǐng)或者上級(jí)機(jī)關(guān)要求時(shí)，指派專家提供幫助進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

承研承制單位負(fù)責(zé)建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理程序，并確保與合同管理辦公室的風(fēng)險(xiǎn)管理相互協(xié)調(diào)。必要時(shí)，建立內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)管理體系并與合同管理辦公室一起工作，在項(xiàng)目履行的所有階段進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)分析，提出對(duì)風(fēng)險(xiǎn)處置計(jì)劃的建議，根據(jù)合同要求執(zhí)行合同管理辦公室的風(fēng)險(xiǎn)處置計(jì)劃、報(bào)告風(fēng)險(xiǎn)并做好風(fēng)險(xiǎn)記錄。

圖5 航天產(chǎn)品合同履行監(jiān)管收尾階段管理工作圖

2.合同履行風(fēng)險(xiǎn)管理的基本過(guò)程

依據(jù)航天產(chǎn)品合同監(jiān)管的特點(diǎn)，并參照美國(guó)航天產(chǎn)品合同監(jiān)管的方法和模式，將合同監(jiān)管中的風(fēng)險(xiǎn)管理劃分為以下5個(gè)過(guò)程。

風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃是計(jì)劃如何進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理的過(guò)程，目的是制定出風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃，用于指導(dǎo)整個(gè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)處置等過(guò)程。計(jì)劃制定的依據(jù)主要有合同監(jiān)管方面的法律法規(guī)、合同的具體要求、已知風(fēng)險(xiǎn)、以前的風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃以及裝備的特點(diǎn)和重要程度等。制定風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃的主要方法是召開(kāi)項(xiàng)目會(huì)議，圍繞如何進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理開(kāi)展專題討論，確定風(fēng)險(xiǎn)管理策略、方法等。

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃、航天產(chǎn)品研制合同、承制單位的質(zhì)量體系、航天產(chǎn)品形成過(guò)程等為依據(jù)，運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的相關(guān)方法和技術(shù)，總結(jié)出風(fēng)險(xiǎn)的觸發(fā)事件及可能發(fā)生的程度、大小、等級(jí)等。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估包括風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)與風(fēng)險(xiǎn)分析2個(gè)方面，風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)是指通過(guò)方法研究對(duì)影響合同履行期間客觀存在的、隱藏的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行估計(jì)、計(jì)算和甄別的過(guò)程。合同履行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是通過(guò)明確風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別目標(biāo)、明確風(fēng)險(xiǎn)衡量標(biāo)準(zhǔn)、查閱整理資料、識(shí)別關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)因素，研究風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的機(jī)理、明確風(fēng)險(xiǎn)傳遞規(guī)律和編寫已識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)文檔等8個(gè)主要步驟，最后形成風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別結(jié)果。在每個(gè)步驟中均存在反饋環(huán)節(jié)，再次對(duì)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別結(jié)果進(jìn)行確認(rèn)和修改，通過(guò)反復(fù)的進(jìn)行確保合同履行風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別更加準(zhǔn)確和完善。

風(fēng)險(xiǎn)分析也是通過(guò)一些研究方法衡量出風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性及危害程度的大小，進(jìn)一步產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)記錄單、風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的概率及其分布等的過(guò)程。風(fēng)險(xiǎn)分析基本過(guò)程包括5個(gè)步驟：一是確定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)度、費(fèi)用和性能風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率，二是確定第一步的影響程度，三是確定第一步的大小，四是確定風(fēng)險(xiǎn)大小和排列風(fēng)險(xiǎn)優(yōu)先順序，五是制定風(fēng)險(xiǎn)信息表。

風(fēng)險(xiǎn)處理是依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果并運(yùn)用一定的方法進(jìn)行有效解決的過(guò)程，最終目的是將風(fēng)險(xiǎn)降低到允許的范圍內(nèi)。風(fēng)險(xiǎn)處理也要確定計(jì)劃，包括要達(dá)到的目標(biāo)、具體工作人員、時(shí)間安排、經(jīng)費(fèi)預(yù)算等。

風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控是系統(tǒng)地跟蹤和評(píng)價(jià)按照既定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的風(fēng)險(xiǎn)處理活動(dòng)，保證風(fēng)險(xiǎn)處理的執(zhí)行并評(píng)價(jià)這些計(jì)劃對(duì)減輕合同風(fēng)險(xiǎn)有效性的過(guò)程；任務(wù)是根據(jù)整個(gè)合同履行過(guò)程規(guī)定的衡量標(biāo)準(zhǔn)全面跟蹤并評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)處置活動(dòng)的執(zhí)行情況。工作的主要內(nèi)容包括：就風(fēng)險(xiǎn)與所有受影響的利益相關(guān)方進(jìn)行溝通；監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)處置計(jì)劃的實(shí)施情況；檢查正常的狀態(tài)更新；報(bào)告風(fēng)險(xiǎn)變化情況以及當(dāng)實(shí)施或調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)處置計(jì)劃時(shí)，在管理方面提出的預(yù)警。

風(fēng)險(xiǎn)文檔管理就是對(duì)保留的所有資料的管理，是航天產(chǎn)品全生命周期的重要組成部分，為其它工作的開(kāi)展提供了寶貴資料。合同管理辦公室應(yīng)該規(guī)定一份標(biāo)準(zhǔn)報(bào)告清單，并視情況提出專題報(bào)告和評(píng)估總結(jié)的要求。如有可能，應(yīng)該建立風(fēng)險(xiǎn)信息管理系統(tǒng)，以規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)文檔的管理。

四、 幾點(diǎn)建議

1.合同履行監(jiān)管體系科學(xué)化

航天產(chǎn)品合同履行監(jiān)管是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，合同履行監(jiān)管體系科學(xué)化是實(shí)現(xiàn)航天產(chǎn)品合同管理法制化的基礎(chǔ)。目前航天產(chǎn)品合同訂立部門與管理部門均主要由軍事代表機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)，很多地方存在管理模糊的現(xiàn)象。因此，建議相關(guān)部門進(jìn)行重組，科學(xué)規(guī)劃、合理安排，設(shè)立合同履行監(jiān)管部門，直接承擔(dān)航天產(chǎn)品合同管理的一切工作，同時(shí)也要為經(jīng)費(fèi)預(yù)算、審計(jì)等方面提供支持。制定科學(xué)化的合同履行監(jiān)管體系能夠使航天產(chǎn)品合同管理、訂立部門分開(kāi)，并通過(guò)增加相關(guān)的部門，做到組織部門健全，責(zé)權(quán)明確、分開(kāi)，如仲裁機(jī)構(gòu)的設(shè)立，專職負(fù)責(zé)處理合同管理中產(chǎn)生的各種問(wèn)題。在合同不能按規(guī)定履行、合同雙方不能就索賠要求達(dá)成一致協(xié)議時(shí)，仲裁機(jī)構(gòu)可以發(fā)揮作用，以保證合同的全部履行。合同管理體系科學(xué)化也能夠促進(jìn)各部門之間的監(jiān)督和制衡，避免權(quán)利集中帶來(lái)的不利影響，同時(shí)有助于體制改革，提高工作效率。

2.合同履行監(jiān)管法規(guī)完善化

依法治國(guó)是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策，法規(guī)是航天產(chǎn)品合同主體的行為規(guī)范與合同履行的依據(jù)，也是監(jiān)督的依據(jù)。雖然我國(guó)已經(jīng)制定了一些法律法規(guī)，為航天產(chǎn)品合同監(jiān)管提供了依據(jù)，但隨著社會(huì)進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，法律法規(guī)也需要與時(shí)俱進(jìn)，不斷完善，緊跟時(shí)代的步伐?？梢苑謩e從橫向和縱向2個(gè)方向來(lái)完善法律法規(guī)，如由全國(guó)人大及其常委會(huì)、中央軍委裝備發(fā)展部等制定航天產(chǎn)品合同履行監(jiān)管方面的法律法規(guī)。而且，法律法規(guī)的完善還要做到范圍覆蓋面廣、內(nèi)容全面。做好縱向的深度和橫向的廣度的有機(jī)結(jié)合，更好地為航天產(chǎn)品合同監(jiān)管提供依據(jù)。

3.合同履行監(jiān)管方式信息化

航天產(chǎn)品合同監(jiān)管信息化是實(shí)現(xiàn)合同管理現(xiàn)代化的一個(gè)重要方面。當(dāng)前，粗放型的監(jiān)管還是合同監(jiān)管的主要形式，由于合同與技術(shù)資料數(shù)量巨大，導(dǎo)致管理、使用費(fèi)時(shí)費(fèi)力。美軍很早施行了連續(xù)采集和全生命周期支持（CALS），取得了很好的效果。因此，可借鑒美國(guó)軍方的CALS建設(shè)我國(guó)航天產(chǎn)品合同監(jiān)管的信息化。具體要求3個(gè)方面：一是建立統(tǒng)一、完善的標(biāo)準(zhǔn)體系，二是建設(shè)合同履行監(jiān)管信息數(shù)據(jù)庫(kù)，三是建設(shè)合同履行監(jiān)管信息網(wǎng)絡(luò)。