科技重大專項經(jīng)費經(jīng)濟效益評價方法研究

/中國航天系統(tǒng)科學與工程研究院

劉中道 /中國樂凱集團有限公司

重大專項經(jīng)費投入是指中央或地方政府直接或間接資助科研項目的經(jīng)費投入，具有多形式、多元化的特點。重大專項經(jīng)費產(chǎn)出是指在財政資金投入后充分發(fā)揮專項財政資金的引導作用所帶來的直接和間接經(jīng)濟效益?？萍贾卮髮ｍ椊?jīng)費經(jīng)濟效益評價一般以經(jīng)濟效益投入產(chǎn)出比率的方式，對經(jīng)費成本、經(jīng)費使用情況、科研成果效益等情況進行評估。

一、國外科技重大專項經(jīng)費經(jīng)濟效益評估現(xiàn)狀

發(fā)達國家在科技項目中投入了大量的財政資金予以支持，并十分重視對經(jīng)費效益的評估。最早進行科技專項經(jīng)費評估的國家是美國，其次是英國、日本等。

1.美國的科技專項經(jīng)費經(jīng)濟效益評估

美國擁有比較發(fā)達的中介機構，評估人員相對獨立，評估結果相對客觀與公正。美國官方設有專門的經(jīng)費評估機構，如美國審計總署、美國國會研究服務部等。同時，美國擁有較為完善的法律支持體系，國會于1993年頒布了《政府績效與結果法案》(GPRA)，該法案制定了由最初評估小組的確立到最后評估報告發(fā)布的經(jīng)費效益評估程序。

以美國能源部為例，能源部定期對項目進行內(nèi)外部經(jīng)費評估，以驗證項目進展和產(chǎn)出效益，評議周期包括季度、半年和年度評議，采取同行評議和自行評議相結合的評價方式，并按照績效標準對項目產(chǎn)出和成果進行年度評價，對預算的“成果－產(chǎn)出”過程進行監(jiān)督。

2.英國的科技專項經(jīng)費經(jīng)濟效益評估

英國關于經(jīng)費的評估活動以科技項目的投入、產(chǎn)出量度作為指標，以衡量經(jīng)費評估的合理性。政府一般不干預科技評估工作，科技項目由研究理事會按確定的方向自行開展，專業(yè)的評估機構REA或政府內(nèi)部的評估機構（隸屬科技主管部門的貿(mào)易與工業(yè)部）對其科技項目的質量進行評估，以確認最后政府資助的金額。研究理事會的經(jīng)費每年大約有15億英鎊，約占政府研發(fā)投入的31%，評估主體評估時會制定一套專門的評估指標，整項評估工作按照制定好的標準進行。

3.日本的科技專項經(jīng)費經(jīng)濟效益評估

2001年，日本政府公布《國家研發(fā)考評實施方針》，對項目進展情況定期檢查，設立專門的國家審計員制度，以監(jiān)管科技經(jīng)費的使用、評估其績效。評估主體主要有綜合性評估機構和由國家直接管理開發(fā)的事業(yè)性、專業(yè)性評估機構，主要采取由外部專家組成評審委員會的形式進行評估，分為事前評價(研究課題探索階段和研究計劃決策階段)、中間評價(課題實施階段)及事后評價(結題階段和追蹤階段)，評估方法主要采用總體評價法、經(jīng)濟評價法、運籌評價法和綜合使用這些方法的復合評價法。

二、我國科技重大專項經(jīng)費經(jīng)濟效益評估現(xiàn)狀分析

隨著科技評估方法進入科技活動領域，我國各項科技評估工作逐漸獲得重視，以科技專項為載體的項目經(jīng)費評估也隨之取得了進展，國家各領域政策在評估過程中提供了很好的保障作用。

1.政策支持

2009年財政部、科技部、發(fā)展改革委員會結合重大專項管理特點，專門制定了《民口科技重大專項資金管理暫行辦法》，保障了民口科技重大專項的組織實施，規(guī)范和加強了重大專項的資金管理。2011年財政部發(fā)布《財政支出績效評價管理暫行辦法》，分別對評價對象、內(nèi)容、目標、指標、方法、工作程序、評價報告和評價結果應用等方面進行了規(guī)定。

2.實施現(xiàn)狀

我國科技重大專項在實踐過程中以“以評促效”為目的，評估方式開始多樣化，部分專項建立了中期、年度評估檢查制度。一方面，以委托第三方中介機構的評價方式，對上一年度立項課題開展中期、年度檢查工作；另一方面，委托會計師事務所對重點課題的財務執(zhí)行情況進行檢查，經(jīng)過中期、年度的經(jīng)費經(jīng)濟效益評估，重大專項的經(jīng)費建設已經(jīng)取得一些成效，我國重大專項經(jīng)費計劃進度總體良好，建立了相對多元的投入機制和逐漸完善的資金監(jiān)管制度。

3.存在問題與不足

目前，專項經(jīng)費經(jīng)濟效益評估已取得一些進展，但仍存在些許不足，主要體現(xiàn)在3個方面：一是經(jīng)費評價的法律制度不夠完善，我國未出臺針對專項經(jīng)費評價的法律法規(guī)，現(xiàn)有的經(jīng)費評價辦法對評價內(nèi)容、指標設計、操作過程和結果應用等方面的規(guī)定不盡相同，加大了經(jīng)費評價的難度；二是評價指標體系與方法不夠完善，經(jīng)費評價帶有審計特征，指標體系缺乏完整性和科學性，而重大專項項目具有復雜性，專項評價指標應各有側重，目前的評價側重在經(jīng)費使用的合規(guī)性，對經(jīng)費使用效益評價較少；三是評價結果缺乏明確、具體的應用，對評價結果中的問題不夠重視，只是歸檔保存，不能運用到實際工作中。

三、科技重大專項經(jīng)費經(jīng)濟效益評價體系

為有效解決以上專項經(jīng)費效益評價中存在的問題，特別是評價指標體系的問題，通過綜合考慮各專項的共性和個性特點，創(chuàng)新性地提出以下指標體系。

1.評價指標體系

科技重大專項經(jīng)費經(jīng)濟效益的指標體系貫徹定性指標與定量指標相結合的原則，強調(diào)將定性指標轉化為定量指標進行分析，最終將指標特性歸納為新的定性指標體系。

指標體系由3個一級指標、9個二級指標和21個三級指標構成（見圖1）。三級指標中80%為定量指標，20%為定性指標，絕大多數(shù)指標以定量指標為主，突出經(jīng)費經(jīng)濟效益評估的特殊性。三級指標經(jīng)評估后可得出初步的評估結果，從規(guī)范性、合理性、有效性3個方面再次進行定性評估，得出最終評估結果。通過定性與定量指標的結合，實現(xiàn)對科技重大專項經(jīng)費經(jīng)濟效益360o全方位評估。

2.評價方法

重大專項經(jīng)費經(jīng)濟效益評價采用專家評價法、經(jīng)濟分析法、平衡計分卡法和數(shù)據(jù)包絡法等方法，從合理性、合規(guī)性和有效性3個角度對經(jīng)費投入情況、管理情況和產(chǎn)出情況開展評價，分析專項在實施過程中經(jīng)費的撥付、到位、使用、監(jiān)管和經(jīng)濟產(chǎn)出情況，總結在實施過程中經(jīng)費投入的特點、管理的不足和產(chǎn)出的效益。

一是從合理性角度評價專項經(jīng)費投入情況。專項經(jīng)費投入情況的評價要點包括專項經(jīng)費投入集中度、專項經(jīng)費投入結構和專項經(jīng)費來源及落實情況。

專項經(jīng)費投入集中度考查在核心技術方面投入是否充分，配套領域和支撐領域投入是否發(fā)揮了作用；經(jīng)費投入結構考查投入結構是否合理，由于重大專項10個民口項目產(chǎn)業(yè)領域和經(jīng)費投入特點不同，因此投入結構和比例也不相同；經(jīng)費來源及落實情況考查重大專項資金來源是否多元化，是否包含了中央資金、地方資金、企業(yè)自籌資金和其它渠道資金等多源資金的投入和落實。

評價專項經(jīng)費投入情況主要采用經(jīng)濟分析法，通過該方法能有效分析經(jīng)費投入集中度和經(jīng)費落實情況，從資源配置角度反映項目經(jīng)濟效益的相對量指標，表示項目占用的資金所能獲得的動態(tài)收益率，以此反映資源配置的經(jīng)濟效益。

二是從合規(guī)性角度評價專項經(jīng)費管理情況。專項經(jīng)費管理情況的評價要點包括專項經(jīng)費制度建立情況、專項經(jīng)費監(jiān)管情況、經(jīng)費使用合規(guī)性和使用進度情況。

專項經(jīng)費制度建立和監(jiān)管情況考察經(jīng)費制度是否健全，項目開展過程中是否有監(jiān)督檢查制度，覆蓋范圍大小和影響程度的深淺等；經(jīng)費使用合規(guī)性考察經(jīng)費的支出是否合規(guī)，是否根據(jù)專項特點進行經(jīng)費調(diào)整，調(diào)整比例是否合理，經(jīng)費是否合規(guī)使用；經(jīng)費使用進度情況考查經(jīng)費使用進度與項目任務的進度是否切合以及匹配程度的大小。

評價專項經(jīng)費管理情況主要采用專家評價法，專家在評價過程中結合自身經(jīng)驗利用綜合評分、類比評價、相關系數(shù)評價等方法對其作出科學結論。

三是從有效性角度評價專項經(jīng)費產(chǎn)出情況。專項經(jīng)費產(chǎn)出情況的評價要點包括專項經(jīng)費直接經(jīng)濟效益和專項經(jīng)費間接經(jīng)濟效益，以此全面評價重大專項實施后所能帶來的綜合經(jīng)濟效益。

專項經(jīng)費直接經(jīng)濟效益情況考察重大專項直接產(chǎn)生的新產(chǎn)品、新工藝、新技術、技術服務和技術轉讓后的經(jīng)濟效益，并對比專項實施前與實施后的利潤水平提升情況；間接經(jīng)濟效益情況考察專項實施帶動整體經(jīng)濟效益的提升程度，各專項在實施后所能帶動的非直接經(jīng)濟效益外其它經(jīng)濟效益的產(chǎn)出情況。

評價專項經(jīng)費產(chǎn)出情況主要采用數(shù)據(jù)包絡法和平衡計分卡法。數(shù)據(jù)包絡方法依據(jù)DEA模型對各決策單元的多方投入項指標和產(chǎn)出項指標進行綜合，線性規(guī)劃分析其相對效率和效益。平衡計分卡法從平衡和計分角度對專項經(jīng)費經(jīng)濟效益評價的直接、間接經(jīng)濟效益多維度和對專項經(jīng)費經(jīng)濟效益進行打分，以此評價長期和短期績效目標是否緊密結合，經(jīng)費投入與產(chǎn)出之間是否結合良好并產(chǎn)生效益。

圖2 評價結果綜合過程

3.評估結果綜合與應用

根據(jù)定性和定量相結合的評價要求，將各指標對應相應的評價方法，經(jīng)專家評價法或AHP法算出權重，綜合得出評分等級后模糊處理為定量數(shù)據(jù)進行運算，隨后通過模糊隸屬度輸出為定性的評價級別，評價結果綜合過程如圖2所示。

評估的價值在于評估結果的應用。一方面，對評估報告發(fā)現(xiàn)的問題進行分析和探討，提出相應建議，采取行動用于支撐決策；另一方面，對評估過程中形成其它產(chǎn)出的使用，如數(shù)據(jù)信息、過程資料等，可以建立信息資料庫，以備后續(xù)改進經(jīng)費管理的應用，此外還可用于支撐服務問責。

筆者通過分析國內(nèi)外科技重大專項經(jīng)費經(jīng)濟效益評價現(xiàn)狀，充分了解美國、英國和日本等國家對專項經(jīng)費經(jīng)濟效益評價的程序和方法，針對專項經(jīng)費效益評價的瓶頸問題進行深入研究，創(chuàng)新性地提出評價指標體系、評價要點和評價方法等內(nèi)容，以期充分發(fā)揮科技重大專項活動中經(jīng)費管理、經(jīng)費投入和經(jīng)費經(jīng)濟效益產(chǎn)出的杠桿作用，讓合理、合規(guī)、有效的重大專項經(jīng)費經(jīng)濟效益評價活動監(jiān)督國家財政用到實處、減少浪費，充分發(fā)揮效益，為今后的評估活動提供有益的借鑒。