廣西跨境勞務(wù)合作發(fā)展研究

韋敏康 羅財(cái)連 歐倩君 張遠(yuǎn)洋 覃滟鴻

【摘 要】隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的實(shí)施、沿邊開放開發(fā)的大力推進(jìn)，近年來廣西與越南邊境地區(qū)的跨境勞務(wù)合作快速發(fā)展，開展跨境勞務(wù)合作既是“一帶一路”建設(shè)的內(nèi)在要求也是維護(hù)邊境穩(wěn)定的重要舉措和促進(jìn)廣西勞動力市場健康發(fā)展的有益補(bǔ)充；跨境勞務(wù)合作勢頭良好，但同時(shí)也面臨跨境勞務(wù)合作管理體制機(jī)制不完善、跨境勞務(wù)合作的法律保障和管理規(guī)定不完善、中越尚未建立規(guī)范有序的跨境勞務(wù)市場等制約因素。因此，為有效推動西南跨境勞務(wù)合作完善可以通過升級跨境勞務(wù)合作體制機(jī)制、健全跨境勞務(wù)相關(guān)的法律法規(guī)、培育統(tǒng)一規(guī)范的跨境勞動力共同市場、加快統(tǒng)一的跨境勞務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和勞動力市場信息一體化建設(shè)來推動。相信跨境勞務(wù)合作將在農(nóng)業(yè)、加工貿(mào)易合作、邊境貿(mào)易領(lǐng)域以及“一帶一路”建設(shè)上發(fā)揮作用。本文將以憑祥市為例進(jìn)行討論。

【關(guān)鍵詞】跨境勞務(wù)合作；憑祥；合作機(jī)制；一帶一路

一、引言

隨著2015年10月《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》（簡稱《愿景和行動》）的正式發(fā)布，“一帶一路”倡議開始落地生根?！耙粠б宦贰泵鞔_了以“政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通”為重點(diǎn)合作內(nèi)容，以加強(qiáng)雙邊多邊合作機(jī)制為推動“一帶一路”建設(shè)的主要手段。在此背景下，廣西借助與越南接壤的地緣、人文和經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)優(yōu)勢，通過加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和互聯(lián)互通進(jìn)程，促進(jìn)勞動力、資本和信息等生產(chǎn)要素跨境流動與資源優(yōu)化配置。其中，勞動力要素的快速跨境流動與優(yōu)化配置，使得跨境勞務(wù)合作成為了廣西當(dāng)前跨境經(jīng)濟(jì)合作的新熱點(diǎn)和重要領(lǐng)域。

二、廣西跨境勞務(wù)合作的重要意義

（一）開展跨境勞務(wù)合作既是“一帶一路”建設(shè)的內(nèi)在要求

跨境勞務(wù)合作是中越經(jīng)貿(mào)合作的重要組成部分，是貿(mào)易暢通的發(fā)展要求，政策溝通的直接產(chǎn)物，同時(shí)也是民心相通的重要途徑，廣西積極開展跨境勞務(wù)合作不僅可以用越南勞動力紅利的虹吸效應(yīng)，進(jìn)一步增強(qiáng)廣西沿邊地區(qū)競爭力，同時(shí)也可以發(fā)揮廣西在“一帶一路”建設(shè)中面向東南亞的重要作用。

（二）開展跨境勞務(wù)合作是維護(hù)邊境和諧穩(wěn)定的重要舉措

跨境勞務(wù)合作是對中越勞動力流動的規(guī)范管理，有利于改善對邊境地區(qū)長期以來存在的“三非”情況。大量越南邊民的“非法入境、非法居留、非法就業(yè)”和部分邊境企業(yè)非法用工的行為成為了中越邊境地區(qū)的安全、外交和工作等方面的重要隱患。正確的做法應(yīng)該是因勢利導(dǎo)，利用沿邊跨境經(jīng)濟(jì)合作的契機(jī)，把跨境勞務(wù)合作向合法化和合法化發(fā)展，不僅能消除隱患[1]，還可以利用這個機(jī)會將跨境勞務(wù)合作打造成邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的新熱點(diǎn)。

（三）開展跨境勞務(wù)合作是促進(jìn)廣西勞動力市場健康發(fā)展的有益補(bǔ)充

近年來，隨著邊境用工需求量的增加，和勞動力供給不足的結(jié)構(gòu)性短缺的矛盾突出，勞動力成本增長很快，嚴(yán)重影響了沿邊地區(qū)加工貿(mào)易產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。開展跨境勞務(wù)合作，分享鄰國“人口紅利”，不僅能夠更好的承接?xùn)|部勞動密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，也是對廣西勞動力市場密集型產(chǎn)業(yè)的有益補(bǔ)充。

三、憑祥地區(qū)跨境勞務(wù)合作的發(fā)展現(xiàn)狀

2017年初，憑祥開展了跨境勞務(wù)試點(diǎn)工作。2017年1月，自治區(qū)政府正式公布了自治區(qū)政府發(fā)布《關(guān)于同意廣西中越跨境勞務(wù)合作試點(diǎn)工作方案的批復(fù)》，并率先在憑祥、東興兩市進(jìn)行試點(diǎn)工作。同年2月10日，在廣西與越南邊境四省2017年新春會晤聯(lián)誼活動上崇左市代表分別與越南諒山、高平兩省代表簽署了《中國廣西崇左市與越南諒山省開展中越跨境勞務(wù)合作協(xié)議》和《中國廣西崇左市與越南高平省開展中越跨境勞務(wù)合作協(xié)議》[2]，標(biāo)志著廣西與越南的跨境勞務(wù)合作向前邁出了關(guān)鍵一步，跨境勞務(wù)合作逐步走向機(jī)制化。

2017年8月，憑祥率先在全區(qū)正式啟動了境外邊民務(wù)工管理服務(wù)中心。該中心占地780平方米，崇左市公安局將辦理務(wù)工、邊境旅游等審批權(quán)限轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)了檢疫、人事、公安出入境、保險(xiǎn)等集中辦理，對入境越南工人統(tǒng)一辦證、實(shí)現(xiàn)一站式辦理和一日辦結(jié)。辦理境外邊民入境務(wù)工主要流程是用工單位辦理“一證兩險(xiǎn)”，即《聘用境外邊民用工證》以及意外傷害和工傷商業(yè)保險(xiǎn)，用工單位需取得人力資源社會保障部門簽發(fā)的《聘用境外邊民用工證》，在引進(jìn)越南務(wù)工者時(shí)，向人力資源社會保障部門提出申請并獲批后，可通過得到人力資源社會保障部門資格認(rèn)定的勞務(wù)派遣公司進(jìn)行境外邊民的引進(jìn)；用工單位還應(yīng)與境外邊民簽訂《聘用境外邊民勞動協(xié)議書》，為聘用境外邊民購買意外傷害和工傷商業(yè)保險(xiǎn)，以確保境外邊民入境務(wù)工的勞動權(quán)益。同時(shí)，境外邊民要辦理“三證”，確保入境務(wù)工的合法身份，所謂“三證”，一是境外邊民持《越南社會主義共和國邊境地區(qū)出入境通行證》以通過中越雙邊性口岸、國際性口岸進(jìn)入中國廣西邊境地區(qū)，使用該證可停留72小時(shí)；期間，公安部門根據(jù)境外邊民提供的《越南社會主義共和國邊境地區(qū)出入境通行證》，簽發(fā)《廣西邊境地區(qū)外國人臨時(shí)居住證》，有效期為六個月，可多次往返，到期可續(xù)期兩次，每次三個月；還有一證是人力資源社會保障部門根據(jù)《越南社會主義共和國邊境地區(qū)出入境通行證》，簽發(fā)的《境外邊民入境務(wù)工證》。

以上四證辦齊，境外邊民才基本符合在中國合法務(wù)工的規(guī)定。但憑祥市人力資源社會保障部門的相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，境外邊民要在中國正式工作還需要兩個流程；一是體檢，進(jìn)入中國務(wù)工的境外邊民都需要進(jìn)行體檢，體檢合格可以獲得由檢驗(yàn)檢疫部門簽發(fā)的《健康檢查證》；二是進(jìn)行短期的培訓(xùn)，主要內(nèi)容包括中國及當(dāng)?shù)氐幕痉煞ㄒ?guī)、風(fēng)俗民情、基本的生活規(guī)范和簡單的生活用語等方面，以便務(wù)工者能夠更好的融入當(dāng)?shù)氐墓ぷ骱蜕?。完成以上手續(xù)和證件，境外邊民的合法務(wù)工就可以順利開始了。

憑祥市的跨境勞務(wù)合作試點(diǎn)工作成效較為顯著，截止2018年1月，有7萬多名越南工人通過服務(wù)中心到憑祥務(wù)工，極大緩解了憑祥運(yùn)輸、紅木加工、紡織行業(yè)勞動力緊張的局面。不僅是在憑祥，服務(wù)中心還向周邊縣區(qū)輸送了2173名越南工人。并且在待遇方面，越南工人與用人企業(yè)簽訂正式合同，同工同酬，憑祥還成立了18家勞務(wù)派遣公司，有序引導(dǎo)和規(guī)范跨境勞務(wù)公司中介行為。

四、廣西憑祥地區(qū)跨境勞務(wù)合作面臨的制約因素

憑祥的跨境勞務(wù)合作開展自2017年初以來一直穩(wěn)步推進(jìn)，其中的成功經(jīng)驗(yàn)和總結(jié)將成為中越跨境勞務(wù)合作的有力支持；同時(shí)，在試點(diǎn)工作中面臨的制約因素也必須重視解決。就憑祥地區(qū)的試點(diǎn)工作來看，制約主要有以下三個方面。

（一）跨境勞務(wù)合作的法律保障和管理規(guī)定不完善

首先法律上存在空缺?？缇硠趧?wù)合作涉及公安監(jiān)管、出入境監(jiān)管、務(wù)工監(jiān)管、安全管理、醫(yī)療保險(xiǎn)、勞動就業(yè)保障等多個領(lǐng)域，需要公安、邊檢、出入境、勞動保障、邊防等多個部門聯(lián)合開展工作，而當(dāng)前的工作所依據(jù)的是《廣西中越跨境勞務(wù)合作試點(diǎn)工作方案》進(jìn)行的，迫切需要強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，制定并完善相應(yīng)的管理辦法和相關(guān)法律法規(guī)，將跨境勞務(wù)管理納入法制化的渠道。其次是現(xiàn)有管理規(guī)定一定程度上制約了跨境勞務(wù)工作的開展。目前，境外邊民持外國人出入境證到憑祥地區(qū)務(wù)工一次只能停留30天，長期務(wù)工需逐月辦證，手續(xù)繁瑣且費(fèi)用較高[3]；同時(shí)，據(jù)調(diào)研了解到在崇左市還有如寧明、龍州等地方也對境外務(wù)工者有所需求，但辦理相關(guān)手續(xù)必須通過位于憑祥市的出入境管理中心進(jìn)行操作，很大程度上影響了效率和質(zhì)量。

（二）跨境勞務(wù)合作管理體制機(jī)制不完善

目前廣西崇左市雖然與越南涼山、高平兩省簽訂了跨境勞務(wù)合作協(xié)議，形成了初步跨境勞務(wù)合作管理體制機(jī)制，并在憑祥試行，但還不完善，主要存在以下問題：一是跨境勞務(wù)合作缺乏統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)組織機(jī)構(gòu)?？缇硠趧?wù)管理涉及公安邊防、海關(guān)和人力資源保障等多個部門，在逐步整合各部門職能的情況下，尚未形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，就憑祥而言，跨境勞務(wù)合作主要依托于境外邊民務(wù)工管理服務(wù)中心進(jìn)行，工作主要向崇左市政府和自治區(qū)政府匯報(bào)，缺乏統(tǒng)一管理部門。二是跨境勞務(wù)合作缺乏定期會晤與磋商機(jī)制。由于目前的跨境勞務(wù)合作尚處于邊境重點(diǎn)開發(fā)區(qū)與越南邊境省份的合作，仍屬于試點(diǎn)范圍，雙方缺乏定期溝通和協(xié)調(diào)，無法有效協(xié)調(diào)境內(nèi)外不同主體間利益的相關(guān)問題，導(dǎo)致跨境勞務(wù)合作的參與各方出現(xiàn)的矛盾和沖突得不到及時(shí)解決。

（三）中越尚未建立規(guī)范有序的跨境勞務(wù)市場

由于跨境勞務(wù)合作市場初步建立，跨境勞務(wù)招聘、培訓(xùn)、派遣、管理、保障等方面仍存在不少障礙，雙向的、有組織、成規(guī)模的規(guī)范有序的跨境勞務(wù)市場尚未成形。同時(shí)，由于邊境屏障效應(yīng)[4]，中越兩國的勞動力市場處于被分割的狀態(tài)，在市場層面沒有形成了良好的流動，在政府層面沒有相互對應(yīng)的政策進(jìn)行支持，導(dǎo)致了中越跨境勞務(wù)市場的難以形成有序規(guī)范的運(yùn)轉(zhuǎn)。

就招聘而言，由于缺少相應(yīng)的勞務(wù)市場信息平臺，直接導(dǎo)致了中越雙方管理機(jī)構(gòu)、用工單位和務(wù)工者之間信息的不對稱，企業(yè)用工需求和勞務(wù)信息發(fā)布面有限，企業(yè)的招錄面、境外勞工的求職面狹窄，目前用工企業(yè)主要依靠多年形成的口碑和廣西邊境地區(qū)的族緣或社會關(guān)系進(jìn)行招聘[5]。另外，越南入境勞動力相比于國內(nèi)勞動力而言總體素質(zhì)較低，又身處異國他鄉(xiāng)，必要的培訓(xùn)不可或缺，但培訓(xùn)也面臨著管理主體缺失、經(jīng)費(fèi)和師資等方面的制約。

五、推進(jìn)廣西跨境勞務(wù)合作對策建議

（一）完善和健全跨境勞務(wù)相關(guān)的法律法規(guī)

目前，雖然崇左市已經(jīng)與越南涼山、高平兩省簽訂跨境勞務(wù)合作協(xié)議，但這只是政府層面的政策性文件，其中的規(guī)定多屬于行政范圍，就法律上而言，關(guān)于跨境勞務(wù)方面的法律尚未完善和細(xì)化，需要立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)針對廣西的跨境勞務(wù)發(fā)展?fàn)顩r，在現(xiàn)有法律條文的基礎(chǔ)上著手?jǐn)M定更具針對性和效用的法律法規(guī)，以應(yīng)對當(dāng)前或者可能出現(xiàn)相關(guān)法律問題。

（二）完善和升級跨境勞務(wù)合作體制機(jī)制

兩國邊境省市級地方政府應(yīng)在已有的跨境勞務(wù)合作協(xié)議的基礎(chǔ)上，完善跨境勞務(wù)合作機(jī)制。健全的跨境勞務(wù)合作機(jī)制是開展跨境勞務(wù)合作的重要保障。對此提供以下建議： 一是繼續(xù)完善境外邊民入境務(wù)工管理服務(wù)中心。協(xié)調(diào)整合勞務(wù)合作各相關(guān)部門的職能，優(yōu)化統(tǒng)一管理服務(wù)。同時(shí)提高該機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍，使之在合法合規(guī)的基礎(chǔ)上能夠輻射到周邊縣市，并且可針對如延長務(wù)工證使用時(shí)間有先試先行的權(quán)責(zé)，摸索出更加合理合規(guī)的操作辦法。

同時(shí)將司法部門納入其中，以便協(xié)調(diào)解決勞務(wù)合作糾紛，促進(jìn)跨境勞務(wù)管理服務(wù)水平提高。二是建立多層次的跨境勞務(wù)合作交流平臺與磋商協(xié)調(diào)機(jī)制。建立廣西政府與越南北部省份高層領(lǐng)導(dǎo)互訪與定期磋商機(jī)制，及勞動部門廳級和部長級領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會議制度，確立跨境勞務(wù)合作的領(lǐng)導(dǎo)組織或者部門，統(tǒng)一相關(guān)事務(wù)工作的開展。同時(shí)借助中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)、大湄公河次區(qū)域合作等平臺建立跨境勞務(wù)合作的多邊磋商協(xié)調(diào)機(jī)制，建立中越多層次的磋商協(xié)調(diào)機(jī)制，建立跨境勞務(wù)合作聯(lián)絡(luò)站，加強(qiáng)政策和信息溝通，協(xié)調(diào)勞務(wù)合作相關(guān)問題。

（三）培育統(tǒng)一規(guī)范的跨境勞動力共同市場

廣西邊境省份與越南邊境省份在簽署跨境勞務(wù)合作協(xié)議后應(yīng)加快培育統(tǒng)一的、健全的、規(guī)范有序的共同市場。既要發(fā)揮跨境勞動力市場機(jī)制的“無形之手”，也要發(fā)揮政府的“有形之手”，提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，協(xié)同發(fā)揮政府與市場作用，建立勞動力共同市場。健全跨境勞動力市場體制機(jī)制，以協(xié)議為準(zhǔn)則，法律為邊界，政府為市場的資源配置作用發(fā)揮做保障，著重建設(shè)共同市場的勞動力商品化、中介組織化、管理規(guī)范化，打造一個容納多主體、雙向性、多層次的共同市場。二是健全跨境勞動力市場體系。大力發(fā)展有形勞動力市場和無形勞動力市場，扶持公派勞務(wù)派遣機(jī)構(gòu)、社會勞務(wù)派遣中介服務(wù)機(jī)構(gòu)和招聘培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等市場主體，發(fā)展勞動力培訓(xùn)市場等配套市場服務(wù)體系，擴(kuò)大勞動力輸出途徑和服務(wù)內(nèi)容[6]。

（四）加快統(tǒng)一的跨境勞務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和勞動力市場信息一體化建設(shè)

由于邊界屏障效用和互聯(lián)互通不完善導(dǎo)致的跨境勞務(wù)合作信息不暢一直是一個困擾勞動力輸出國和輸入國的大問題，廣西與越南等國的跨境勞務(wù)輸出也不例外，解決這一問題需要雙方政府通力合作通過共建統(tǒng)一的勞動力市場信息網(wǎng)絡(luò)平臺和加強(qiáng)勞務(wù)合作信息服務(wù)，做好勞務(wù)信息的搜索、篩選、整理、傳遞等工作，建立廣西與周邊國家對跨境移民勞工信息網(wǎng)絡(luò)和跨境勞務(wù)人才資源庫建設(shè)，實(shí)現(xiàn)中國與周邊國家勞務(wù)信息共享，并加強(qiáng)對跨境移民的動態(tài)監(jiān)控和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等方面合作，盡量消除國家間的信息壁壘，降低跨境勞動力流動與就業(yè)信息成本的損耗[7]。

六、結(jié)語

隨著“一帶一路”建設(shè)的不斷推進(jìn)，廣西作為中國面向越南面向東南亞的開放門戶，其作用和重要性不言而喻[8]。近年來，廣西與越南的跨境勞務(wù)合作也得益于此而進(jìn)展順利，憑祥作為國家重點(diǎn)開放區(qū)域，更是對外經(jīng)貿(mào)合作的先鋒，跨境勞務(wù)合作協(xié)議的簽署的正是一大成就。就未來形勢可以推斷跨境勞務(wù)合作的前景廣闊。

（一）農(nóng)業(yè)合作領(lǐng)域

目前中越農(nóng)業(yè)跨境勞務(wù)合作主要集中在農(nóng)業(yè)收割和農(nóng)業(yè)種植方面。廣西崇左市作為中國第一大蔗糖生產(chǎn)大市，由于本地青壯勞動力外出東部城市務(wù)工人數(shù)較多，每到甘蔗收割季節(jié)就會出現(xiàn)季節(jié)性勞動力短缺，其缺口約為5萬人；因此，每年有大量越南務(wù)工人員進(jìn)入崇左市從事相關(guān)工作，很好的填補(bǔ)了本地的勞動力空缺，同時(shí)越南的勞動力價(jià)格相對低廉，為蔗農(nóng)節(jié)約了成本。除此之外，中越兩國還在農(nóng)業(yè)種植方面積極開展了跨境合作，中方提供種苗、肥料和農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)物資并提供技術(shù)指導(dǎo)，越方提供土地和勞動力，在越南北部省份開展跨境農(nóng)業(yè)種植合作，種植范圍由甘蔗擴(kuò)大到果蔬及熱帶特色農(nóng)產(chǎn)品等領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)了雙贏。

（二）加工貿(mào)易勞務(wù)合作領(lǐng)域

兩國在邊境地區(qū)大力推動中國東興-越南芒街、中國憑祥-越南同登、中國河口-越南老街、中國龍邦-越南茶嶺等4個跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)，利用雙方互為原產(chǎn)地的產(chǎn)品市場及豐富的勞動力市場，大力發(fā)展跨境出口加工貿(mào)易，僅在憑祥的浦寨和弄懷，每天的進(jìn)出口貿(mào)易量就十分龐大。與此同時(shí)，廣西抓住中國東部沿海地區(qū)勞動密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級機(jī)會，積極承接?xùn)|部沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展出口外向型加工貿(mào)易。

（三）邊境貿(mào)易跨境勞務(wù)合作領(lǐng)域

中越邊境貿(mào)易在兩國進(jìn)出口貿(mào)易中占據(jù)重要地位，其中廣西崇左市自2009年以來進(jìn)出口貿(mào)易額一直穩(wěn)居廣西首位，已形成了紅木家具、五金機(jī)電、紡織服裝、水果蔬菜、中草藥、礦產(chǎn)品等6大貿(mào)易集散中心，每年貨物交易規(guī)模巨大，需要大量訓(xùn)練有素的勞務(wù)人員從事裝卸等工作。此外還有很多越南邊民組成了“跨國上班族”，主要從事腰果、咖啡、糖餅等東南亞特產(chǎn)的批發(fā)、零售工作。

（四）促進(jìn)民心相通，推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)

民心相通是“一帶一路”建設(shè)的社會根基?？缇硠趧?wù)合作通過加強(qiáng)雙方人員流動和合作，直接的加深了中越兩國人民對彼此的了解和認(rèn)同，能夠更有力的促進(jìn)“一帶一路”建設(shè)的進(jìn)行。

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