德國開放性難民政策的反思與我國難民政策構(gòu)建的啟示

鄒國球 陽志成

【摘要】德國是近代以來世界難民潮的肇始者，戰(zhàn)后采取了積極的開放性難民救助政策，尤其在敘利亞難民救助過程中發(fā)揮積極作用，但受阻于經(jīng)濟、政治、文化和歐盟內(nèi)部因素而收緊。本文通過對其背后原因的分析與反思，得出對我國難民政策構(gòu)建的七點啟示。

【關(guān)鍵詞】德國 開放性難民政策 啟示

【中圖分類號】G64 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 【文章編號】2095-3089（2018）22-0027-01

一、德國開放性難民政策的歷史演變

二戰(zhàn)后聯(lián)邦德國制定了寬松的難民和移民管理政策，積極推動歐洲難民政策一體化的發(fā)展，總理默克爾2015年9月宣稱德國在本年可接受80萬難民，并堅決反對邊界控制，同時德國積極推動歐盟各國共同應(yīng)對敘利亞難民，倡導(dǎo)永久難民配額機制。德國開放性難民政策由此形成。但是恐怖事件引發(fā)社會恐慌情緒，爆發(fā)大規(guī)模的反難民抗議示威游行，極右翼勢力借機煽動排外情緒，加深了德國主流社會與難民的對立。

民眾與政界對默克爾政府的開放性難民政策質(zhì)疑和批評接踵而至，使其執(zhí)政基礎(chǔ)受到嚴(yán)重?fù)p害。在歐盟，德國因開放性難民政策使歐洲成為難民首選地，面對激增的難民人數(shù)，歐盟各國備受壓力；歐洲各國排外情緒明顯上升，極右翼勢力日漸崛起，成為歐洲政壇上的危險信號。在內(nèi)外交困的情境下，德國的開放性難民政策開始收緊調(diào)整以安撫民眾、減緩內(nèi)外矛盾，今后如何走向，還有待觀察。

由此可見，德國的開放性難民政策整體上是開放的、包容的，展示了自身愿意承擔(dān)歷史責(zé)任，肩負(fù)國際人道主義救援責(zé)任的大國形象，這是積極可取的。但是德國的開放性難民政策最終還是走入了困境，然這種困境足以值得我們反思。

二、對德國開放性難民政策的反思

德國是歐盟經(jīng)濟的領(lǐng)頭羊，但雄厚的經(jīng)濟發(fā)展則需要大量的從業(yè)人員，但其人口老齡化致使自身勞動力缺口大，接納難民等于彌補勞動力缺口。德國政府相信：在經(jīng)過短期培訓(xùn)后，難民就可以成為勞動力，其所繳納的稅會遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過初期對其進(jìn)行的資助。由于德國工業(yè)化水平高，其從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)高，將難民培訓(xùn)成技術(shù)熟練的勞動者，轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的生產(chǎn)力，還需要一個較長的周期，在此之前，對人數(shù)激增的難民的慷慨資助就變成了德國的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，引發(fā)出國內(nèi)矛盾。

德國是歐盟經(jīng)濟的穩(wěn)定器，在應(yīng)對國際金融危機和治理歐洲主權(quán)債務(wù)危機過程中發(fā)揮了重要作用。同時在難民問題上，德國高舉人道主義旗幟實施開放性難民政策占據(jù)了道德制高點，并在歐盟內(nèi)部倡導(dǎo)，塑造了德國“負(fù)責(zé)任的歐洲領(lǐng)袖”形象，贏得了國際尊重。但是，歐洲各國對兩次世界大戰(zhàn)記憶猶新，面對不斷崛起的德國，表現(xiàn)出既需要又防范的矛盾：既需要德國是“歐洲的德國”，在經(jīng)濟援助、金融、難民、氣候等問題上負(fù)起責(zé)任；又防范德國政治上崛起，產(chǎn)生“德國的歐洲”問題。在難民問題上，歐洲他國與德國貌合神離，甚少配合。德國主導(dǎo)的歐洲一體化理想和開放性難民政策因此遭受重大挫折。眾所周知德國是多黨選舉的政黨政治，在多黨選舉政治中，執(zhí)政取決于選票、選票取決于民意，民意決定了德國多黨制政體下的政黨命運，也決定了政黨政策的命運，這就決定了其開放性難民政策難以貫徹到底。

總之，開放性難民政策既令德國獲得了廣泛的國際尊重，塑造了大國形象，又令德國一時間內(nèi)外交困，處于斗爭的漩渦中，難民政策前途未卜，這是西方政黨政治、文化沖突和歐盟內(nèi)部對德國掣肘的一種必然結(jié)果。這種結(jié)果足以讓我們引以為鑒。

三、對我國難民政策構(gòu)建的啟示

目前在我國境內(nèi)的難民由以下4個部分構(gòu)成：個別難民、朝鮮難民、印支難民和緬甸難民。盡管我國對這些難民給予了庇護(hù)，進(jìn)行了安置，特別是對長期存在的印支難民給予了生存權(quán)、健康權(quán)、自由權(quán)的保障，但是戶籍、身份證的缺失使得難民們工作和教育權(quán)利受限，生活困難，長期難以融入當(dāng)?shù)厣鐣?，凸顯了我國難民保護(hù)政策的缺陷。有研究指出：當(dāng)前，我國難民保護(hù)實踐中存在國內(nèi)專門法尚處于空白狀態(tài)、難民身份甄別制度存在缺陷、沒有明確的難民待遇標(biāo)準(zhǔn)三個主要問題。

保護(hù)難民既是我國的一項國際法義務(wù)，也是履行人道主義責(zé)任。因此，盡快制定完善的難民政策體系甚至專門的《難民法》勢在必行。但在制定完善過程中，必須借鑒德國開放性難民政策的得失，啟示如下：

1.救助世界難民是履行國際人道主義責(zé)任的實踐，也與我國“民胞物與、天下一家”的傳統(tǒng)文化精神相契合。積極救助世界難民，對內(nèi)可以減少矛盾、維護(hù)治安，構(gòu)建和諧社會；對外可以緩減戰(zhàn)爭、共同治理，構(gòu)建習(xí)近平總書記所倡導(dǎo)的人類命運共同體。

2.強大的經(jīng)濟實力是包容性難民政策得以實施的重要基礎(chǔ)。目前，我國已成為世界第二大經(jīng)濟體，對世界經(jīng)濟發(fā)展貢獻(xiàn)率為30%，外匯儲備量為世界第一，同時通過不斷深化改革，調(diào)整經(jīng)結(jié)構(gòu)，實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略，經(jīng)濟活力不斷呈現(xiàn)。因此我國有基礎(chǔ)也有能力應(yīng)對和救助難民。

3.盡早完善難民政策法規(guī)體系，既有利于推進(jìn)我國依法治國進(jìn)程、體現(xiàn)文明的進(jìn)步，又有利于有效地救助世界難民，展示大國的責(zé)任，體現(xiàn)大國的影響力，提升我國的國際地位。處理好難民問題絕對不僅僅關(guān)乎難民和接受國本身，更關(guān)系到全世界人類長期的繁榮發(fā)展、文明進(jìn)步的根本，中國應(yīng)在難民治理這個全球問題上貢獻(xiàn)“中國方案”。

4.我國的“一帶一路”戰(zhàn)略繞不過中西亞這個世界難民最大輸出地區(qū)，積極有效地應(yīng)對可以贏得主動權(quán)，通過國內(nèi)實踐可以為世界提供成功范例，解決全球難題。

5.我國的“和”傳統(tǒng)文化（和而不同）、民族區(qū)域自治制度和宗教信仰自由政策可以為世界難民政策提供“中國智慧”。

6.中國共產(chǎn)黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)，是中國特色社會主義事業(yè)取得勝利的根本保證，也是一切政策（包括難民政策）得以貫徹實施的根本保證。堅持共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，這是中國人民長期以來的共識。這有別于西方的政黨政治。

7.積極穩(wěn)妥的可操作性的政策在實踐過程中可以減少矛盾，而不至于動搖其根本，其制定者要慎之又慎，不能盲目樂觀。

參考文獻(xiàn)：

[1]蔡祎.德國開放性難民政策及其影響[J].國際研究參考，2016（10）.

[2]李文紅.德國對敘利亞危機政策的演變及其原因[J].德國研究，2016，（3）.

作者簡介：

鄒國球（1973-），男，漢族，湖南常德人，碩士，講師，研究方向：公共管理。

陽志成（1977-），男，漢族，湖南郴州人，南華大學(xué)招投標(biāo)管理中心副處長，碩士，研究方向：公共管理與國際問題。