夯實(shí)監(jiān)管基石：管窺投訴舉報(bào)處理難題

浙江省通信管理局|王君蘭

投訴舉報(bào)是公民、法人、其他組織和社會(huì)公眾維護(hù)自身合法權(quán)益、參與行政管理、行使監(jiān)督權(quán)的重要途徑，是通信主管部門發(fā)現(xiàn)違法線索、啟動(dòng)執(zhí)法程序的重要機(jī)制，也是當(dāng)前行政爭(zhēng)議多發(fā)、頻發(fā)、群發(fā)的重要領(lǐng)域。

隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下監(jiān)管職責(zé)的不斷擴(kuò)大及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)業(yè)態(tài)的更新迭代，實(shí)名制、存量老用戶“一證五卡”、3G退網(wǎng)、新老用戶套餐選擇、互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)賬戶限制使用等新問(wèn)題不斷涌現(xiàn)。對(duì)于信息通信行業(yè)而言，一個(gè)問(wèn)題的背后往往是一類利益群體的博弈，一朝不慎，便會(huì)導(dǎo)致日后監(jiān)管的滿盤被動(dòng)。作為行業(yè)主管部門，必須高度重視投訴舉報(bào)的處理，加大對(duì)問(wèn)題成因、依據(jù)對(duì)策的研究，進(jìn)而提出合法可行有效的解決方案。

維權(quán)方式翻新履職風(fēng)險(xiǎn)折射監(jiān)管之憂

就制度功能而言，投訴舉報(bào)與行政訴訟、行政復(fù)議以及信訪制度具有共通之處，即該制度本身扮演著約束監(jiān)督行政權(quán)力，為公民、法人和其他組織提供救濟(jì)途徑的角色。但與其他行政救濟(jì)途徑相比，投訴舉報(bào)有其特色。

第一，靈活性高，方式多樣。投訴舉報(bào)人可以通過(guò)撥打舉報(bào)熱線、信件、互聯(lián)網(wǎng)、傳真、走訪、面談等方式向通信主管部門提出投訴舉報(bào)。

第二，方便、快捷。投訴舉報(bào)的受理范圍廣泛、沒(méi)有格式程序的要求、舉證責(zé)任寬松，投訴舉報(bào)人不需具備相關(guān)法律知識(shí)，投訴舉報(bào)的受理和答復(fù)期限也較短。

第三，試錯(cuò)成本較低。投訴舉報(bào)受理門檻低導(dǎo)致惡意、虛假投訴舉報(bào)的成本低，這使得有些專業(yè)維權(quán)人士鉆空，間接操控行政執(zhí)法資源為自身獲利。

目前通信領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)未對(duì)行業(yè)內(nèi)投訴舉報(bào)處理方式制定過(guò)針對(duì)性的規(guī)范文件，制度定位的模糊性、程序的失范以及試錯(cuò)成本低廉等隱患便利了專業(yè)維權(quán)人士謀取私利的活動(dòng)。電信及互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域內(nèi)的舉報(bào)件呈爆發(fā)式增長(zhǎng)趨勢(shì)，給通信主管部門造成了巨大的監(jiān)管壓力，行政機(jī)關(guān)在處理投訴舉報(bào)、復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院審理相關(guān)案件時(shí)也往往因缺乏評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致行政、司法程序無(wú)法妥善銜接，引起較大分歧。

化解防范風(fēng)險(xiǎn)需謹(jǐn)慎妥善處置不留缺漏

雖然工信部、屬地通信管理局等各單位接受投訴舉報(bào)的具體機(jī)制不一，但是運(yùn)行機(jī)理是相通的。投訴舉報(bào)的處理規(guī)范一般包括：窗口建設(shè)，如暢通來(lái)訪、來(lái)信、來(lái)電、網(wǎng)絡(luò)等渠道；區(qū)分管轄，包括地域管轄、級(jí)別管轄和與其他行政機(jī)關(guān)的職責(zé)劃分；規(guī)范調(diào)查程序，包括書面和現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、執(zhí)法過(guò)程留痕、持證執(zhí)法；處理結(jié)果閉環(huán)，包括結(jié)果答復(fù)、信息保密、糾紛協(xié)調(diào)、非法不當(dāng)投訴舉報(bào)行為制約等；責(zé)任追究，即訴求的不滿足容易轉(zhuǎn)化為對(duì)監(jiān)管行為的質(zhì)疑，從而把對(duì)維權(quán)的訴求轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)行政機(jī)關(guān)的信訪事件；質(zhì)量控制，如案卷質(zhì)量評(píng)估、滿意度調(diào)查等；執(zhí)法數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、分析和利用等內(nèi)容。

從投訴舉報(bào)內(nèi)容分析，大致可分為電信服務(wù)質(zhì)量、真實(shí)身份信息登記、經(jīng)營(yíng)許可備案、互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)、電信設(shè)施建設(shè)、電信終端設(shè)備進(jìn)網(wǎng)等幾大類。“投訴是投訴、舉報(bào)是舉報(bào)”所占比例降低，投訴與舉報(bào)變得密不可分。

從投訴舉報(bào)人的構(gòu)成分析，其對(duì)通信行業(yè)的相關(guān)法律法規(guī)認(rèn)知明顯提高，熟悉運(yùn)營(yíng)商投訴管理考核標(biāo)準(zhǔn)和工信部績(jī)效管理規(guī)定，尤其對(duì)法律條文規(guī)定模糊的地方能做出有利于自身利益的理解和運(yùn)用，在來(lái)信來(lái)訪過(guò)程中能明確提出要求通信主管部門依據(jù)某一法條進(jìn)行查處，投訴舉報(bào)群體逐漸出現(xiàn)專業(yè)化、職業(yè)化的趨勢(shì)。

從投訴舉報(bào)的動(dòng)機(jī)分析，“舉報(bào)是手段、訴求是目的”成為趨勢(shì)。許多時(shí)候，在達(dá)到目的、尤其是經(jīng)濟(jì)利益的情況下，投訴舉報(bào)人往往忽略對(duì)舉報(bào)事項(xiàng)的處理，但當(dāng)訴求目的達(dá)不到的情況下，又往往會(huì)窮盡訴求的所有手段，基本上可以概括為：一留證、二談判、三投訴舉報(bào)、四復(fù)議、五訴訟，先民事后行政，多方施壓。法律對(duì)用戶權(quán)益保護(hù)的立法宗旨也在此類“申請(qǐng)－答復(fù)－復(fù)議－訴訟”的程序中被異化，背離了權(quán)利應(yīng)正當(dāng)行使的本旨。

實(shí)踐中，有個(gè)別投訴舉報(bào)人，出于謀利動(dòng)機(jī)，以向通信主管部門投訴舉報(bào)作為手段，向企業(yè)行勒索之實(shí)，雖然行為結(jié)果客觀上可能有督促企業(yè)進(jìn)一步規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為的意義，但如果此類按照套路和劇本統(tǒng)一炮制的投訴舉報(bào)泛濫成災(zāi)，將不利于誠(chéng)信價(jià)值體系的建立。通信主管部門成為牟利的工具和環(huán)節(jié)，浪費(fèi)公共資源，形成公共權(quán)力私利化；破壞營(yíng)商環(huán)境，加劇社會(huì)矛盾。保障用戶的投訴舉報(bào)權(quán)與制約惡意、無(wú)理纏訴均是行政執(zhí)法的應(yīng)有之義，對(duì)于個(gè)別當(dāng)事人反復(fù)多次提起輕率的、相同的或者類似的請(qǐng)求，通信主管部門應(yīng)嚴(yán)格依法審查。

嚴(yán)把程序重實(shí)體合理構(gòu)建執(zhí)法監(jiān)管生態(tài)鏈

從源頭抓起

一是在接收環(huán)節(jié)，對(duì)反映的事項(xiàng)均應(yīng)記錄并進(jìn)行核實(shí)補(bǔ)全，作為后續(xù)執(zhí)法的重要線索來(lái)源，這也是轉(zhuǎn)變政府職能、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管、建立健全違法行為發(fā)現(xiàn)機(jī)制的內(nèi)在要求。

二是在處理環(huán)節(jié)，區(qū)分有無(wú)利害關(guān)系（有公法意義上的利害關(guān)系是提起行政復(fù)議、行政訴訟的條件之一），建立分類處理機(jī)制。對(duì)有利害關(guān)系的投訴舉報(bào)，通信主管部門應(yīng)重點(diǎn)核查是否有明確的被訴單位及違法行為、合法權(quán)益受損害情況、請(qǐng)求是否具體明確、是否屬于本系統(tǒng)（部門）管轄等內(nèi)容，符合條件的應(yīng)予以受理并立案查處，相關(guān)處理情況和結(jié)果需告知投訴舉報(bào)人。對(duì)于無(wú)利害關(guān)系的，行政機(jī)關(guān)按照一般行政執(zhí)法案件線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制辦理，相關(guān)處理情況和結(jié)果可以告知投訴舉報(bào)人。

不同環(huán)節(jié)的承辦人員要做好無(wú)縫對(duì)接與反饋工作，避免出現(xiàn)“受而不理、理而不復(fù)、辦而無(wú)果”的現(xiàn)象。

對(duì)濫權(quán)說(shuō)不

按照黨中央提出“加大對(duì)虛假訴訟、惡意訴訟、無(wú)理纏訴行為的懲治力度”及最高人民法院關(guān)于“對(duì)于屬于濫用訴權(quán)、惡意訴訟的當(dāng)事人，要探索建立有效機(jī)制，依法及時(shí)有效制止”要求，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)配合人民法院做好相關(guān)工作，并在以下方面加大探索。

首先，建立濫用投訴舉報(bào)行為名錄制度。對(duì)一次性或一段時(shí)間內(nèi)大量、反復(fù)、重復(fù)、恣意出現(xiàn)、涉嫌濫用權(quán)利的，通信主管部門應(yīng)予以登記，結(jié)合復(fù)議、訴訟情況，參照最高人民法院于2017年8月31日下發(fā)的《若干意見(jiàn)》有關(guān)規(guī)定探索建立濫權(quán)名錄，可參考借鑒《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》第26條規(guī)定的黑名單制度，這一規(guī)定作為遏制虛假、惡意投訴舉報(bào)的利器已經(jīng)在實(shí)踐中得到反復(fù)印證。未來(lái)，健全的信息共享機(jī)制或可有效封堵漏洞。

其次，明確濫用權(quán)利的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與遏制方式。對(duì)長(zhǎng)期、反復(fù)提起不以保護(hù)合法利益為目的的大量申請(qǐng)，依法不予立案。需要警惕的是，在認(rèn)定濫用權(quán)利時(shí)應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)掌握標(biāo)準(zhǔn)，要從當(dāng)事人起訴數(shù)量、周期、目的以及是否具有正當(dāng)利益等角度，審查其是否具有主觀惡意。

走協(xié)同之路

走出“通信管理局+基礎(chǔ)運(yùn)營(yíng)企業(yè)+增值電信企業(yè)”這個(gè)封閉管理的小圈子，向“屬地政府部門+通信管理局+互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)”的開放模式轉(zhuǎn)型。從“一家管”到“大家一起管”，共同為網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)建設(shè)出力，為信息通信業(yè)持續(xù)快速發(fā)展排憂解難。

新技術(shù)手段

隨著互聯(lián)網(wǎng)加速向經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域融合滲透，行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)三定職責(zé)不斷增加。信息通信業(yè)是技術(shù)密集型的高科技行業(yè)，在現(xiàn)有監(jiān)管隊(duì)伍不足，監(jiān)管力量薄弱的背景下，加強(qiáng)技術(shù)手段建設(shè)已成為提升通信主管部門監(jiān)管能力、創(chuàng)新監(jiān)管模式的重要突破點(diǎn)。要想實(shí)現(xiàn)更精準(zhǔn)更高效的監(jiān)管，就要充分發(fā)揮云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段在監(jiān)管中的積極作用，充分利用技術(shù)手段獲取和分析數(shù)據(jù)，及時(shí)準(zhǔn)確地了解市場(chǎng)發(fā)展動(dòng)態(tài)，提高監(jiān)管的針對(duì)性和有效性，進(jìn)而大幅降低行政監(jiān)管成本，緩解監(jiān)管力量不足的現(xiàn)狀。

近年來(lái)，工信部高度重視“放管服”改革工作，在深化行政審批制度改革等方面做了大量工作，取得了階段性的成果和重要進(jìn)展。下一步可考慮按照數(shù)據(jù)與業(yè)務(wù)分離、建設(shè)與使用分離的思路，推進(jìn)系統(tǒng)間、部省間、部門間數(shù)據(jù)整合和按需共享，多措并舉、創(chuàng)新模式，加快新增職責(zé)所需技術(shù)手段建設(shè)，著力突破行業(yè)監(jiān)管短板，有效提升行業(yè)監(jiān)管能力。

道有因有循，有革有化，因而循之。在監(jiān)管為民的宗旨下，暢通投訴舉報(bào)渠道、規(guī)范行政執(zhí)法行為、降低行政復(fù)議和應(yīng)訴風(fēng)險(xiǎn)是不斷探索的過(guò)程，需要與時(shí)俱進(jìn)的發(fā)展眼光和開拓進(jìn)取的創(chuàng)新思維。隨著依法治國(guó)戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，通信主管部門更要堅(jiān)持用法治思維和法治方式破解監(jiān)管難題，敢于執(zhí)法、善于執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法、依法全面履行政府職能。