價(jià)值比較與現(xiàn)實(shí)啟示：傳統(tǒng)公共行政與新公共行政的視角

祁志偉

(中央民族大學(xué) 管理學(xué)院，北京 100081；新疆農(nóng)業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院，烏魯木齊 830052)

公共行政在理論和實(shí)際的價(jià)值觀領(lǐng)域都在經(jīng)歷著變革與挑戰(zhàn)，“在許多方面，公共行政都是實(shí)施個(gè)人、群體、社會(huì)階級(jí)或整體社會(huì)價(jià)值或偏好的工具，盡管這些價(jià)值一直在不斷發(fā)展，但是它們也常常處于競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)”[1]20。社會(huì)中扮演重要角色的主體在人性化地對(duì)這些價(jià)值進(jìn)行判斷的過(guò)程中往往帶有一定的態(tài)度和行為，其最終的評(píng)價(jià)形式通常會(huì)表現(xiàn)在要么價(jià)值中立，要么價(jià)值偏頗，因此，這就從根本上對(duì)傳統(tǒng)公共行政和新公共行政價(jià)值變遷的認(rèn)同作了標(biāo)準(zhǔn)的價(jià)值區(qū)分和判斷，也是公共行政發(fā)展以來(lái)屢受挑戰(zhàn)的最好依據(jù)。

不論發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，公共行政部門(mén)的改革都已經(jīng)成為一種普遍的行政模式，雖然形式各異，但核心目標(biāo)卻大致相同。新公共行政改革代表了一種突破傳統(tǒng)的公共行政模式的新范式。當(dāng)今，南半球一些國(guó)家成了新公共行政部門(mén)改革的先范，特別是新西蘭和澳大利亞，其進(jìn)行了重大的公共部門(mén)變革，致力于打破公共行政官僚范式。然而，在新公共行政實(shí)踐中也已遇到新的挑戰(zhàn)，亟待探尋一種新的管理方式進(jìn)行思考和行事，某種程度上試圖解決新公共管理中預(yù)設(shè)的問(wèn)題，不容置疑的是，這種做法不可能再重返到一個(gè)原來(lái)的官僚制模式，而是引發(fā)一種試圖重新定義如何思考行政部門(mén)的體系、價(jià)值理念以及經(jīng)營(yíng)與管理的范式性變化。

一、理論模型對(duì)照分析：從傳統(tǒng)公共行政到新公共行政

(一)傳統(tǒng)公共行政模型對(duì)照分析

公共行政正如其他學(xué)科一樣，為了清楚地證明其發(fā)展的方向，不斷探尋出了最能有效地傳遞信息的政治理論模型，“理論模型是在合理假設(shè)的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)刪減真實(shí)系統(tǒng)或?qū)嵲谙到y(tǒng)的非本質(zhì)性因素并凸顯其本質(zhì)性因素，抽象而成的一種邏輯系統(tǒng)”[2]276。與一般模型不同的是，政治領(lǐng)域所涉及的模型不能以物質(zhì)的形式體現(xiàn)出來(lái)，而是體現(xiàn)為一套完整而簡(jiǎn)化的流程模式。從當(dāng)代公共行政的五個(gè)模型來(lái)看，傳統(tǒng)公共行政一方面屬于古典官僚模型，此類(lèi)模型研究的側(cè)重點(diǎn)是其分析單位、基本特征和最大限度追求的價(jià)值，強(qiáng)調(diào)的是結(jié)構(gòu)、行政和控制原則。古典官僚模型的代表人物弗雷德里克·泰勒( Frederick Taylor)、伍德羅·威爾遜(Woodrow Wilson)等認(rèn)為傳統(tǒng)公共行政的經(jīng)驗(yàn)焦點(diǎn)在于政府機(jī)構(gòu)、官僚組織和工作群體，其基本特點(diǎn)是權(quán)力比較集中，結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)等級(jí)制度，政治與行政二分。對(duì)于傳統(tǒng)公共行政這種古典官僚模型，其構(gòu)成有兩個(gè)基本要素：“一個(gè)是組織的結(jié)構(gòu)或設(shè)計(jì)，另一個(gè)是在組織設(shè)計(jì)范圍內(nèi)對(duì)人員和工作進(jìn)行管理的手段?！盵1]13就微觀層面來(lái)講，“當(dāng)管理或生產(chǎn)陷入困境時(shí)，訴諸組織再造、機(jī)器再設(shè)計(jì)、重新建構(gòu)便是官僚機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)做法”[1]14。這種模型的問(wèn)題在于把組織放在一個(gè)假定的前提下管理，最終創(chuàng)造生產(chǎn)率。

另一方面，傳統(tǒng)公共行政基本與新官僚模型吻合,此類(lèi)模型的經(jīng)驗(yàn)焦點(diǎn)在于公共行政問(wèn)題的決策，通過(guò)邏輯實(shí)證主義和運(yùn)籌學(xué)的綜合分析，最大限度地追求理性、經(jīng)濟(jì)效率和公共行政生產(chǎn)率。在新官僚模型中，公共行政和政策問(wèn)題的決策過(guò)程則成為普遍的關(guān)注焦點(diǎn)，決策便是常見(jiàn)的分析單位。其代表人物赫伯特·西蒙(Herbert Alexander Simon)、詹姆斯·馬奇(James G. March)等認(rèn)為新公共行政更注重通過(guò)采用邏輯分析的方法以及科學(xué)管理的目標(biāo)追求效率和經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)在官僚模型設(shè)計(jì)的各個(gè)方面都具有較強(qiáng)的可操作性，因此，研究?jī)r(jià)值和應(yīng)用價(jià)值是值得肯定的。每一種模型的存在都基于一定的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，現(xiàn)代政策分析和生產(chǎn)率測(cè)量與新官僚模型相比較，或許缺乏的更是一種邏輯性?！叭绻f(shuō)認(rèn)為等級(jí)制、集權(quán)、管理控制將會(huì)實(shí)現(xiàn)效率、經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)率的假定是錯(cuò)誤的話，那么認(rèn)為政策分析將會(huì)實(shí)現(xiàn)那些目標(biāo)的假定可能也是錯(cuò)誤的。而且，認(rèn)為上述兩個(gè)途徑都必然是民主控制政府或大眾控制政府的假定可能也是錯(cuò)誤的?！盵1]17對(duì)于新官僚模型來(lái)講，傳統(tǒng)行政一味地追求經(jīng)濟(jì)效率和效益的理性則對(duì)其自身的發(fā)展具有更大的價(jià)值意義。

(二)新公共行政模型對(duì)照分析

相對(duì)傳統(tǒng)公共行政模型來(lái)講，新公共行政模型與其既有共同之外，亦有區(qū)別之外。新公共行政不僅追求經(jīng)濟(jì)和效率生產(chǎn)率，更注重社會(huì)公平和服務(wù)質(zhì)量以及在公共行政過(guò)程中公民參與的程度決策。新公共行政從研究視角和研究?jī)r(jià)值方面奠定了其今后發(fā)展的方向和所關(guān)注的前沿領(lǐng)域，同時(shí)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及當(dāng)今國(guó)內(nèi)腐敗現(xiàn)象等諸多問(wèn)題促使新公共行政必須將公平視為其核心。從社會(huì)公平的角度看，新公共行政屬于公共選擇模型，其經(jīng)驗(yàn)焦點(diǎn)主要體現(xiàn)在組織和顧客關(guān)系、顧客群體規(guī)模和公共服務(wù)分配方面；整個(gè)模型特征是將經(jīng)濟(jì)邏輯應(yīng)用于公共服務(wù)分配問(wèn)題，具有高度的分析性，追求一種公民自主選擇與平等接受服務(wù)的理念。其代表人物奧斯特羅姆(Elinor Ostrom)認(rèn)為，“公共物品和公共服務(wù)的供給取決于各種不同決策者所采納的決策，而且，每一項(xiàng)集體事業(yè)的政治可行性都取決于整個(gè)時(shí)期所有基本決策結(jié)構(gòu)中是否有一個(gè)有利的決策過(guò)程；公共服務(wù)體系的完美層級(jí)安排，將會(huì)降低一個(gè)大行政系統(tǒng)回應(yīng)公民對(duì)許多不同公共物品和公共服務(wù)之各種不同偏好的能力以及應(yīng)對(duì)各種不同環(huán)境條件的能力”[1]17。在整個(gè)行政決策過(guò)程中邏輯分析的行為十分重要，與此同時(shí)，規(guī)范性研究和實(shí)證性研究也結(jié)合起來(lái)共同解決實(shí)際問(wèn)題。

新公共行政更加重視組織中人際關(guān)系的培養(yǎng)，尤其是激勵(lì)的效果，因此新公共行政又與人際關(guān)系模型相匹配。社會(huì)中人的培養(yǎng)和關(guān)系的建構(gòu)對(duì)于行政決策的制定和執(zhí)行有至關(guān)重要的作用。人際關(guān)系模型的經(jīng)驗(yàn)焦點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)個(gè)人與工作群體之間的關(guān)系，溝通在組織決策過(guò)程中扮演著重要的角色，其所追求的價(jià)值便是一種集體成就感，包括員工個(gè)人各方面的成就、榮譽(yù)與尊嚴(yán)等?！懊恳粋€(gè)社會(huì)制度或行動(dòng)都必須促進(jìn)每一個(gè)人的自尊，無(wú)論是弱勢(shì)的群體還是最強(qiáng)勢(shì)的群體，因?yàn)閭€(gè)人的自尊是一個(gè)公正社會(huì)的基礎(chǔ)?！盵3]根據(jù)霍桑(Hawthorn)實(shí)驗(yàn)的結(jié)論，新公共行政的價(jià)值追求也是符合人對(duì)工作的需求與產(chǎn)出的比值。人際關(guān)系模型主要在群體動(dòng)力學(xué)以及組織發(fā)展方面反映了其價(jià)值基礎(chǔ)：“決策中的員工和顧客參與、地位分化的減少、人際競(jìng)爭(zhēng)的減少以及對(duì)開(kāi)放、真誠(chéng)、自我實(shí)現(xiàn)和普通員工滿(mǎn)足感的強(qiáng)調(diào)?！盵1]16新公共行政代表人物道格拉斯·麥格雷戈認(rèn)為，“人必須通過(guò)一種新的意識(shí)，釋放情緒的力量以及開(kāi)發(fā)允許開(kāi)放、誠(chéng)實(shí)和可靠的新結(jié)構(gòu)、人際關(guān)系來(lái)戰(zhàn)勝他們的制度”[1]17。新公共行政在人際關(guān)系模型中所追求的價(jià)值值得肯定，人際關(guān)系和成就感作為一項(xiàng)重要的軟指標(biāo)在新公共行政的定位勢(shì)必在未來(lái)社會(huì)的發(fā)展中迎來(lái)新公共行政的新曙光。

二、公共行政理論價(jià)值比較檢視

經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展導(dǎo)致當(dāng)代規(guī)范體系的混亂、原有的價(jià)值規(guī)范喪失權(quán)威，新的價(jià)值規(guī)范系統(tǒng)的建立正是對(duì)現(xiàn)代人價(jià)值實(shí)現(xiàn)的最好選擇。隨著社會(huì)面臨的種種變化，處于一定階段的政府的確已經(jīng)無(wú)法采用傳統(tǒng)的管理模式控制局勢(shì)和解決問(wèn)題，傳統(tǒng)科學(xué)屬于行政理論的實(shí)證科學(xué)的產(chǎn)物，在一定程度上無(wú)法指導(dǎo)行政實(shí)際和現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的各種危機(jī)，新公共行政正是在對(duì)傳統(tǒng)公共行政“效率至上”價(jià)值的批評(píng)和改進(jìn)的基礎(chǔ)上提出的。就其核心價(jià)值比較來(lái)看，傳統(tǒng)公共行政與新公共行政在目標(biāo)追求和管理模式方面存在很大區(qū)別，可以說(shuō)新公共行政是對(duì)傳統(tǒng)公共行政的超越和突破。

(一)公共價(jià)值中立化

公共行政理論方面的研究，不論是對(duì)傳統(tǒng)公共行政還是新公共行政來(lái)講，都更強(qiáng)調(diào)把靜態(tài)層面的體制管理和動(dòng)態(tài)層面的運(yùn)作結(jié)合起來(lái)，也就是說(shuō)不能僅僅把關(guān)注的焦點(diǎn)集中于學(xué)術(shù)理論、思辨和技巧方法方面，而應(yīng)把基本理論放置于社會(huì)環(huán)境、公共政策、政府官員等相關(guān)方面來(lái)協(xié)同研究。

傳統(tǒng)公共行政的研究領(lǐng)域相對(duì)來(lái)講比較單一，集中于經(jīng)驗(yàn)理論的回顧與研究，主張公共行政的價(jià)值中立。在體制研究方面主要與馬克斯·韋伯(Max Weber)的官僚制管理模式密切相關(guān)，側(cè)重于組織內(nèi)部管理，也可以說(shuō)研究領(lǐng)域涉及的主要是管理學(xué)和行政學(xué)方面，對(duì)于公共行政與公共政策、社會(huì)以及政治之間的關(guān)系研究幾乎沒(méi)有。而新公共行政的研究領(lǐng)域在傳統(tǒng)公共行政的基礎(chǔ)上擴(kuò)展了其研究范圍和對(duì)象，不僅在技術(shù)理性、基本理論與組織制度層面進(jìn)行研究，同時(shí)融入了現(xiàn)代化視角進(jìn)行研究，更能把社會(huì)公平這個(gè)大角色視為研究的主體內(nèi)容，側(cè)重將現(xiàn)代公民對(duì)政府以及政策的影響介入進(jìn)來(lái)，集中一切思維構(gòu)建高效的服務(wù)型政府。在政府轉(zhuǎn)型過(guò)程中，主要突出研究政府行政管理的“公共”職能，在國(guó)內(nèi)地方政府治理創(chuàng)新和府際關(guān)系形式不斷發(fā)生變化的背景下，理性預(yù)測(cè)政府未來(lái)的發(fā)展模式究竟是“大社會(huì)、小社會(huì)”還是“小社會(huì)、大政府”。從理論價(jià)值和研究學(xué)科領(lǐng)域看來(lái)，新公共行政研究追求的是政府公共職能，強(qiáng)調(diào)政府公共責(zé)任，研究視野從基本的政治學(xué)、行政學(xué)延伸到哲學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)以及生態(tài)學(xué)等。

圖1　介于法律和社會(huì)公平與效率間的交界面

(二)協(xié)同價(jià)值目標(biāo)差異化

“效率”一詞通常在企業(yè)中出現(xiàn)，體現(xiàn)的是追求一種速度和效益，因此，既十分重要又頗具歧義。傳統(tǒng)公共行政所追求的是一個(gè)經(jīng)濟(jì)的、有效的和協(xié)調(diào)的行政系統(tǒng)。從傳統(tǒng)公共行政模式來(lái)看，其固有的機(jī)械模式強(qiáng)調(diào)的是以最少的投入獲得最大的產(chǎn)出，把利用有限的資源提供更多更好服務(wù)的“效率”和“經(jīng)濟(jì)”視為公共行政的兩個(gè)基本目標(biāo)。從傳統(tǒng)的視角來(lái)講，經(jīng)濟(jì)和效率則是其公共行政的出發(fā)點(diǎn)和終極目標(biāo)，雖然這兩者是其價(jià)值所在，但卻不是所謂的核心價(jià)值。傳統(tǒng)公共行政機(jī)構(gòu)在執(zhí)行和提出計(jì)劃方面常常以犧牲社會(huì)公平或忽視社會(huì)性效率來(lái)強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)和效率，與其說(shuō)它照顧一般利益，倒不如說(shuō)在照顧特殊利益，很難體現(xiàn)社會(huì)的全面性和整體的公平性，公共部門(mén)行政行為模式的固態(tài)化甚至導(dǎo)致行政尋租成為常態(tài)，行政部門(mén)和人員游離于法律的標(biāo)準(zhǔn)，處于社會(huì)公平和效率之間的“擦邊球”之際，但不可否認(rèn)的是，傳統(tǒng)公共行政更加偏向于通過(guò)“經(jīng)濟(jì)視角”來(lái)實(shí)現(xiàn)法律、社會(huì)公平與效率之間的交界關(guān)系。

與傳統(tǒng)公共行政不同的是，新公共行政不僅追求經(jīng)濟(jì)和效率，更是將社會(huì)公平和服務(wù)放在首要的位置，致力于“法治”理念的融入與范式的構(gòu)建，宏觀層面上逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。當(dāng)法律能夠以其固有的行為邏輯作為促進(jìn)社會(huì)公平、提高社會(huì)效率的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，新公共行政的公共價(jià)值則不僅體現(xiàn)在對(duì)傳統(tǒng)范式的肯定，更是對(duì)其內(nèi)容憧憬的構(gòu)思和拓展。然而，社會(huì)發(fā)展過(guò)程中對(duì)經(jīng)濟(jì)和效率的一味追求，則是一種畸形的發(fā)展，而要把軟指標(biāo)因素結(jié)合起來(lái)才是最有效的途徑。新公共行政強(qiáng)調(diào)民主行政下的有效溝通和意識(shí)形態(tài)的解放，關(guān)注于對(duì)意義和價(jià)值的選擇，倡導(dǎo)界定“公共”的范圍和意義?；谏鐣?huì)公平原則，新公共行政在減少層級(jí)節(jié)制、參與、民主行政以及法律等方面作出積極回應(yīng)以及面對(duì)面溝通等觀念和主張，在公共服務(wù)的平等分配、利益與價(jià)值代表的多元化、參與觀念的增強(qiáng)、內(nèi)省倫理意識(shí)的建立等方面都有重大影響。經(jīng)濟(jì)和效率是公共選擇和公共行政服務(wù)的前提，從傳統(tǒng)公共行政的角度來(lái)看，經(jīng)濟(jì)和效率的過(guò)分追求易于造成組織的剛性和人性的不自由。而新公共行政則在原有的基礎(chǔ)上，將目光集中于社會(huì)公平，正如沃爾多指出的：“政府行動(dòng)的目標(biāo)在很大程度上也一直都在于實(shí)現(xiàn)公平，奇怪的是，確保同化和一致的行動(dòng)有時(shí)還具有遲鈍和強(qiáng)制的色彩，因此，公平對(duì)于理解近期和當(dāng)代的公共行政至關(guān)重要?！盵4]新公共行政所努力追求的就是社會(huì)公平與社會(huì)服務(wù)，通過(guò)在理論與現(xiàn)實(shí)中對(duì)公平和正義的強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)公共行政的目標(biāo)。從傳統(tǒng)公共行政中釋放出社會(huì)公平與正義的結(jié)晶，不只是新公共行政投射的社會(huì)公共價(jià)值的變遷過(guò)程，更多是讓一種學(xué)科、社會(huì)制度從一種“隱性”模式逐漸過(guò)渡到“顯性”模式，而這種過(guò)渡媒介在任何發(fā)展階段均來(lái)源于公共行政部分，逐漸形成了“公共價(jià)值”與“行政行為”并舉的雙要素驅(qū)動(dòng)力。公平是現(xiàn)代社會(huì)和諧發(fā)展的首要因素，也是縮小一個(gè)國(guó)家內(nèi)部貧富差距的軟指標(biāo)?！爸袊?guó)夢(mèng)”、“一帶一路”倡議、“脫貧攻堅(jiān)”治理以及“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略的提出既是在我國(guó)社會(huì)悠久歷史文化傳統(tǒng)基礎(chǔ)之上提出的新理念，也是我國(guó)走復(fù)興之路與奔向小康社會(huì)的必然選擇；新理念的實(shí)質(zhì)中暗含了人民不僅要追求社會(huì)中的物質(zhì)文明，更重要的是追求精神文明，在一定階段之內(nèi)要將個(gè)人對(duì)社會(huì)的情感和認(rèn)同同國(guó)家的使命結(jié)合在一起，不斷實(shí)現(xiàn)政策公平的可持續(xù)目標(biāo)，在此過(guò)程中，人人共享改革的成果，倡導(dǎo)社會(huì)的公平性，讓人民的權(quán)利在陽(yáng)光下得到充分保障。

圖2　驅(qū)動(dòng)社會(huì)公平的雙要素

(三)公共效益最大化

盡管傳統(tǒng)公共行政與新公共行政過(guò)程都離不開(kāi)管理，且管理在整個(gè)行政過(guò)程中占據(jù)核心地位，而新公共行政更重視對(duì)人的管理，尤其是讓行政主體以外的人員參與進(jìn)來(lái)顯得愈加重要，前者采用封閉式的管理模式，后者采用開(kāi)放式的管理模式。從傳統(tǒng)公共行政管理的視角來(lái)看，行政管理過(guò)程中的管理者都處于一個(gè)封閉圈內(nèi)，與外界幾乎是隔絕的狀態(tài)。美國(guó)行政學(xué)家伍德羅·威爾遜(Woodrow Wilson)認(rèn)為公民參與日常行政管理活動(dòng)會(huì)產(chǎn)生一定的危險(xiǎn)性，“對(duì)政府日常工作細(xì)節(jié)的監(jiān)督和政府日常管理措施的選擇直接施加公眾批評(píng)，這無(wú)疑是一種愚蠢的妨害”[5]。在早期的許多傳統(tǒng)公共行政學(xué)家看來(lái)，“公共行政如果不能在第一時(shí)間盡可能地隔絕各種政治干擾，那么，它就不能有效地發(fā)揮應(yīng)有的功能，更不能很好地建立清晰的職業(yè)認(rèn)同”[6]12。由于傳統(tǒng)公共行政的組織結(jié)構(gòu)模式采用官僚制體制，其典型特征就是具有較大的剛性，運(yùn)作起來(lái)強(qiáng)調(diào)工作流程的生搬硬套，關(guān)注于組織內(nèi)部的人事和組織的安排及調(diào)整，很少關(guān)注影響政府組織運(yùn)作的外在環(huán)境；可以說(shuō)傳統(tǒng)公共行政一直以來(lái)把研究的重點(diǎn)置于一個(gè)封閉圈內(nèi)，專(zhuān)門(mén)研究組織自身內(nèi)部的管理，研究的視野極其狹窄和空洞。

新公共行政最大的特征就是：從一種全新的角度闡釋其管理模式，采用開(kāi)放式與互動(dòng)式的結(jié)合模式，把公民參與視為重要的行政指標(biāo)因素。參與和社會(huì)互動(dòng)對(duì)于社會(huì)公平概念的發(fā)展至關(guān)重要。“公民參與和鄰里控制的確導(dǎo)致了公民所需服務(wù)之管理定義主導(dǎo)地位的瓦解。公民參與和鄰里控制看起來(lái)似乎導(dǎo)致了一種妥協(xié)和調(diào)節(jié)的模式，這種妥協(xié)和調(diào)節(jié)的模式可以將顧客需要的管理定義調(diào)節(jié)得與顧客需要的公民定義相適應(yīng)?！盵7]似乎公民參與在新公共行政過(guò)程中產(chǎn)生了難以抵制的發(fā)展趨勢(shì)，這便是新公共行政的選擇與思考。最大限度地考慮納入將公民參與行政活動(dòng)的執(zhí)行中，其不僅能夠有效強(qiáng)化新公共行政的監(jiān)督功能，更能將新公共行政的行政制度公開(kāi)化和透明化。公民參與可以促進(jìn)公共管理者工作的有效性和決策的有效性，大大提高公民對(duì)決策的接受性，從而促進(jìn)行政決策的順利進(jìn)行；新公共行政學(xué)派認(rèn)為公民參與在提高公民自主性的同時(shí)，會(huì)大幅度增強(qiáng)公民對(duì)當(dāng)今政府行為的理解，從而減輕人們對(duì)政府機(jī)構(gòu)的批評(píng)，改善官僚遭到圍攻的困境。新公共行政在組織運(yùn)作方面遠(yuǎn)離傳統(tǒng)官僚制的模式，而是采取組織內(nèi)部和外部的彈性化管理，也即柔性管理，把外在客觀環(huán)境充分考慮到組織的管理中來(lái)，建立靈活的、動(dòng)態(tài)的管理模式?？傊?，公民參與的方式是新公共行政實(shí)現(xiàn)其民主價(jià)值的基本手段之一，其帶來(lái)的最重要的回報(bào)是它對(duì)于民主價(jià)值的發(fā)揮和創(chuàng)造。在民主社會(huì)的基礎(chǔ)之上，新型的公民參與模式帶來(lái)的就是一個(gè)有責(zé)任心、服務(wù)心的政府，也是一個(gè)能充分體現(xiàn)社會(huì)公平和正義的政府。

(四)政治影響多元化

“公共行政領(lǐng)域從未令人滿(mǎn)意地接納過(guò)參與‘政治’和政策制定的理論蘊(yùn)涵，政治、行政二分法缺乏經(jīng)驗(yàn)證據(jù)，因?yàn)樾姓藛T顯而易見(jiàn)既執(zhí)行政策，又制定政策。”[8]在傳統(tǒng)的公共行政模式中，“盡管政治與行政分離理論二分法是傳統(tǒng)行政模式的主要組成部分，但是長(zhǎng)久以來(lái)，它被廣泛地認(rèn)為是一種神話，尤其是被認(rèn)為對(duì)規(guī)避責(zé)任特別有用。雖然那種認(rèn)為可以將政治官員與行政人員分離開(kāi)來(lái)的假定是一種神話，但是，官僚制結(jié)構(gòu)的構(gòu)成似乎使這一神話變成了現(xiàn)實(shí)?！盵9]30傳統(tǒng)公共行政模式有漫長(zhǎng)的發(fā)展歷史，從政治與行政二分理論到政黨分贓制度的出現(xiàn)，從一種行政權(quán)力的無(wú)限擴(kuò)大到行政機(jī)構(gòu)的非人格化，這些都在印證傳統(tǒng)公共行政存在的一個(gè)問(wèn)題：政治控制問(wèn)題和官僚制問(wèn)題。政治和行政的分離使得政治官員和政府組織的關(guān)系變得更為復(fù)雜，政治腐敗的問(wèn)題也由此滋生。“傳統(tǒng)公共行政模式完全無(wú)法反映出現(xiàn)代公共部門(mén)所承擔(dān)的廣泛的、管理的以及制定政策的角色。它造就了一種消極的控制形式，不是致力于提供積極性激勵(lì)以提高效率，而是致力于避免犯一些尷尬的錯(cuò)誤?！盵10]傳統(tǒng)公共行政的發(fā)展政治上陷入的困境不止于腐敗問(wèn)題，政治與行政的分離盡管也是一種選擇，但貪污腐化時(shí)常發(fā)生，其體制被淘汰只是遲早的問(wèn)題。公共行政理論要求將政治與行政分離，這一點(diǎn)從來(lái)都是不現(xiàn)實(shí)的，并且隨著公共服務(wù)范圍與規(guī)模的擴(kuò)張，其現(xiàn)實(shí)成分就微乎其微了。

相對(duì)于傳統(tǒng)公共行政，新公共行政將更關(guān)注結(jié)果而非過(guò)程，更重視政治責(zé)任而非規(guī)避責(zé)任，更關(guān)心管理而非行政。更多的社會(huì)公平和公共服務(wù)就是對(duì)公共目標(biāo)的管理，而公共目標(biāo)是由公民通過(guò)政治過(guò)程表達(dá)出來(lái)的意愿決定。公共服務(wù)的好壞直接關(guān)系到公共行政的價(jià)值能否實(shí)現(xiàn)，也關(guān)系到能否更好地體現(xiàn)當(dāng)前社會(huì)的公平性。

三、公共行政理論發(fā)展的現(xiàn)實(shí)啟示

(一)學(xué)理性啟示

從宏觀層面來(lái)講，我國(guó)的政治體制、經(jīng)濟(jì)體制以及與政府相關(guān)的行政管理方面的相關(guān)改革歷來(lái)在不斷變革，也有學(xué)者曾將這些改革看作一種“摸著石頭過(guò)河”的過(guò)程。當(dāng)前在公共管理領(lǐng)域內(nèi)所研究的重點(diǎn)之一就是行政管理改革問(wèn)題，其所涉及的焦點(diǎn)問(wèn)題在于如何實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)各個(gè)地方政府及府際關(guān)系中政府角色的充分發(fā)揮。新一輪的行政管理改革需要把中國(guó)特色的國(guó)家治理模式和發(fā)展需要結(jié)合起來(lái)，整個(gè)改革過(guò)程中最重要的是一個(gè)先決條件：良好的法律環(huán)境。法律的存在和實(shí)施是一個(gè)國(guó)家合法性的基礎(chǔ)所在，也是國(guó)家進(jìn)行體制改革的必備條件。從前面論述的結(jié)果來(lái)看，新公共行政在傳統(tǒng)公共行政的基礎(chǔ)上更加重視社會(huì)公平和正義，而從法的來(lái)源角度可以看出，法律一開(kāi)始就注重社會(huì)的公平與正義，因此，在公平的法律客觀環(huán)境的前提下，行政改革才能更好地從觀念、體制和行政行為等各方面進(jìn)行改革。

從政府職能的角度來(lái)看，政府的基本職能是政治統(tǒng)治職能和公共管理職能。我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府的職能大部分體現(xiàn)為高度集中的政治統(tǒng)治職能，隨著20世紀(jì)90年代初計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變這一契機(jī)，政府的政治統(tǒng)治職能開(kāi)始逐漸弱化，公共管理職能開(kāi)始逐漸加強(qiáng)，而公共管理職能最大的特點(diǎn)就是管理人性化、服務(wù)均等化、保障公平化。按照目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，“大社會(huì)”與“小政府”形式可能是成為一種社會(huì)發(fā)展形式，也即：政府基本職能在逐漸減少，由原來(lái)的“劃槳型”逐步轉(zhuǎn)向“掌舵型”，主要依靠市場(chǎng)這只“無(wú)形之手”和政府“有形之手”協(xié)同治理整個(gè)社會(huì)。亞當(dāng)·斯密(Adam Smith)于1776年在《國(guó)富論》一書(shū)中指出，政府要在很大程度上弱化其角色，其無(wú)疑設(shè)想有一個(gè)相對(duì)于當(dāng)時(shí)政府而言所扮演角色更小的政府，盡可能地遠(yuǎn)離市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，此理念與新公共行政所倡導(dǎo)的彈性化和開(kāi)放式管理思想相一致。政府的角色歷來(lái)頗受關(guān)注，也產(chǎn)生了不少政治領(lǐng)域的博弈，但就我國(guó)目前轉(zhuǎn)型期政府改革而言，地方政府在創(chuàng)新社會(huì)管理過(guò)程中呈現(xiàn)出水平的高低層次化，東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模相對(duì)于中部和西部地區(qū)較為領(lǐng)先，主要體現(xiàn)在政府改革和地方治理創(chuàng)新方面。政府改革的主要方面除了體現(xiàn)在原有體制和機(jī)制方面，更主要體現(xiàn)在構(gòu)建一種新型的公共服務(wù)型政府，“政府能夠提供不同層次和不同類(lèi)別的服務(wù)，以便使公民能夠選擇他們將想要從政府那里得到的服務(wù)(或者他們打算為政府做什么樣的事情)”[11]13。從我國(guó)近年來(lái)的實(shí)踐可以看出，政府改革中更多程度上把社會(huì)公平和以人為本的原則放在首位，“以人為本”或“以人民為中心”的觀點(diǎn)在歷次黨代會(huì)中被提及。例如，社區(qū)作為一個(gè)基本的管理單位，在我國(guó)政府管理社會(huì)中的角色十分典型。社區(qū)除了自身的發(fā)展之外，政府會(huì)向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)基本公共服務(wù)，整個(gè)過(guò)程中扮演公共物品的提供者、生產(chǎn)者和出資者，與社會(huì)組織間構(gòu)成一種協(xié)調(diào)的市場(chǎng)機(jī)制關(guān)系，與消費(fèi)者之間形成一種經(jīng)常性的政府分配行為關(guān)系，但最終目的都是通過(guò)實(shí)質(zhì)性的服務(wù)實(shí)現(xiàn)社區(qū)內(nèi)部、社區(qū)之間、社區(qū)與政府之間的公平有效，體現(xiàn)高質(zhì)量的政府效率精神。

(二)實(shí)踐性啟示

傳統(tǒng)公共行政向新公共行政轉(zhuǎn)型過(guò)程中產(chǎn)生了兩大重要影響，即價(jià)值變遷與核心目標(biāo)，二者對(duì)于解析我國(guó)當(dāng)前社會(huì)新矛盾，描述公共治理領(lǐng)域的系列政策，闡釋黨的十九大以來(lái)政府機(jī)構(gòu)第八次改革的內(nèi)涵等均有一定的實(shí)踐性啟示。從我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，“中國(guó)特色社會(huì)主義已經(jīng)進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”[12]。新時(shí)代，解決新矛盾亟待新方法，而公共行政轉(zhuǎn)型帶來(lái)的價(jià)值變遷對(duì)此有所啟示。當(dāng)前，社會(huì)矛盾表現(xiàn)出的不平衡性與不充分性，一方面，聚焦于跨區(qū)域間、區(qū)域內(nèi)部不同主體間發(fā)展的不平衡；另一方面，人們對(duì)于不同層次領(lǐng)域追求的社會(huì)目標(biāo)有所不平衡，諸如物質(zhì)與精神層次，這些不平衡內(nèi)容又具有資源供給與需求、公共服務(wù)、城鄉(xiāng)一體化等諸多領(lǐng)域的不充分性，這些實(shí)踐中的矛盾現(xiàn)象的實(shí)質(zhì)就是社會(huì)公平失范的表現(xiàn)。面對(duì)這些挑戰(zhàn)，我國(guó)實(shí)施了全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的奮斗目標(biāo)，提出了“鄉(xiāng)村振興”的戰(zhàn)略以及反腐敗“零容忍”態(tài)勢(shì)，這些舉措正是公共行政價(jià)值變遷所強(qiáng)調(diào)的“價(jià)值與公平”要義，未來(lái)圍繞推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的公共治理還需以?xún)r(jià)值變遷為作為基本標(biāo)準(zhǔn)。

公共行政帶來(lái)的時(shí)代價(jià)值主要表現(xiàn)在理念更新與職能優(yōu)化方面，這是我國(guó)歷次(新中國(guó)成立以來(lái))政府機(jī)構(gòu)改革中表現(xiàn)出的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容。新公共行政發(fā)展強(qiáng)調(diào)“公民參與”與“開(kāi)放發(fā)展”的管理理念，亦包含了部分法治管理的理念。黨的十七大明確提出了國(guó)家治理中“社會(huì)參與”的多元格局，黨的十八屆三中、四中全會(huì)又相繼提出含有“社會(huì)參與”“依法治理”與“法治保障”的多元社會(huì)治理體制；“開(kāi)放發(fā)展”理念也是我國(guó)正在踐行并將長(zhǎng)期堅(jiān)持的一條主線，從“開(kāi)放”理念的提出貫穿至“中國(guó)開(kāi)放的大門(mén)不會(huì)關(guān)閉，只會(huì)越開(kāi)越大”[13]。黨的十九大以來(lái)，我國(guó)政府進(jìn)行了第八次機(jī)構(gòu)改革，在諸多方面有了顯著變化：部門(mén)職能整合、大部制組建、部門(mén)新建、職能優(yōu)化等，這些行政部門(mén)的改革突出了公共行政的價(jià)值理念與管理目標(biāo)，適應(yīng)了新時(shí)代的發(fā)展趨勢(shì)，這就充分說(shuō)明，我國(guó)的行政改革體制始終需要公共行政的新思想和新理念。

四、結(jié)束語(yǔ)

隨著公共行政的不斷改進(jìn)和發(fā)展，傳統(tǒng)公共行政所追求的機(jī)械性核心價(jià)值、經(jīng)濟(jì)和效率已經(jīng)不是當(dāng)今社會(huì)的發(fā)展模式的最佳選擇，進(jìn)而取而代之的就是新公共行政，特別是新公共行政所秉承的社會(huì)公平與開(kāi)放有序的核心價(jià)值觀。公共價(jià)值的概念越來(lái)越受到社會(huì)和學(xué)界的認(rèn)可，本文的主要目的在于在比較和分析視角下審視公共行政新范式，厘清介于傳統(tǒng)公共行政與新公共行政之間的公共價(jià)值邊緣的爭(zhēng)論，可以說(shuō)，新公共行政在追求效率和公共價(jià)值的角度是一個(gè)進(jìn)步性的范式轉(zhuǎn)變。然而，這種范式的變化將重新定義公共行政部門(mén)和管理者在公共領(lǐng)域的角色，同時(shí)對(duì)公共行政領(lǐng)域現(xiàn)有的模式和治理能力提出新的挑戰(zhàn)，二者要想很好地駕馭該種復(fù)雜的變化，則需重點(diǎn)掌握價(jià)值變遷過(guò)程中新技能與新理念。社會(huì)發(fā)展的和諧發(fā)展不僅需要管理的創(chuàng)新，更需要關(guān)注行政管理過(guò)程中的每一個(gè)參與者及其權(quán)利，關(guān)注社會(huì)中更多的弱勢(shì)群體以及財(cái)富的分配均勻問(wèn)題，讓制度在公平的原則下運(yùn)行，讓人民在公平的社會(huì)環(huán)境中不斷創(chuàng)造價(jià)值,實(shí)現(xiàn)多元主體參與的協(xié)同治理目標(biāo)。當(dāng)前我國(guó)行政管理的重點(diǎn)也正在被賦予新的活力和內(nèi)涵，朝著具有中國(guó)特色的管理模式邁進(jìn)，從我國(guó)的基本國(guó)情來(lái)看，政府改革和制度創(chuàng)新是一項(xiàng)任重而道遠(yuǎn)的任務(wù)，在處理好府際關(guān)系與治理的基礎(chǔ)上，“協(xié)同治理”和“多中心治理”的管理方式始終要在倡導(dǎo)社會(huì)的和諧、公平與正義的前提下實(shí)現(xiàn)其他目標(biāo)。