以制度創(chuàng)新優(yōu)化鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

闕方平

務(wù)農(nóng)重本，國之大綱。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大作出的重大決策部署， 是決勝全面建成小康社會、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務(wù)，是新時代三農(nóng)工作的總抓手。2018年2月4日發(fā)布的“一號文件”《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)行了全面布局。但是，當(dāng)前在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中還存在著一些誤區(qū)，陷入了低效率的“路徑依賴”，亟需進(jìn)一步明確鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)，全面推進(jìn)制度創(chuàng)新，切實推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地生根，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的帕累托改進(jìn)，為湖北經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中存在的問題

根據(jù)諾斯等制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家的研究， 決定社會和經(jīng)濟(jì)演化的技術(shù)變遷和制度變遷都具有較強(qiáng)的“路徑依賴”。當(dāng)前，各地區(qū)都圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出了一系列實施意見和方案構(gòu)想，但在實施過程中走入了一些誤區(qū)，陷入了低效率的“路徑依賴”。

發(fā)展模式化。鄉(xiāng)村振興發(fā)展的各種模式很多，如產(chǎn)業(yè)發(fā)展型、休閑旅游型、城郊集約型等，但不少模式仍然是“新瓶裝舊酒”“換湯不換藥”，僅僅浮于表面， 核心的創(chuàng)新措施不多，沒有推動鄉(xiāng)村實現(xiàn)根本性變革。

目標(biāo)偏離化。有的地區(qū)把鄉(xiāng)村振興“好經(jīng)念歪了”，熱衷于建設(shè)各類“特色小鎮(zhèn)”、園區(qū)和開發(fā)區(qū)，將鄉(xiāng)村振興變成了大搞房地產(chǎn)開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有的投資項目甚至涉及非法集資，異化為非法金融活動。

文化空洞化。有的地區(qū)盲目貪大求洋，把過多的現(xiàn)代化、城市化元素引入農(nóng)村，忽視了原生態(tài)民俗民風(fēng)的建設(shè)和傳承，導(dǎo)致了鄉(xiāng)村“靈魂”的“走樣”。一些村莊“形雖在，神已散”，農(nóng)村基層黨組織軟弱渙散，鄉(xiāng)村治理體系不健全，農(nóng)民組織化程度低，出現(xiàn)了公共道德失范、公序良俗失傳、陳規(guī)陋習(xí)盛行等問題。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的制度目標(biāo)

2018年4月，習(xí)近平總書記在湖北省考察工作時指出：“湖北是農(nóng)業(yè)大省，自古就有‘湖廣熟、天下足的說法，要聚焦產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，著力推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興?！碑?dāng)前，發(fā)展不平衡不充分問題在鄉(xiāng)村依然突出，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和民生領(lǐng)域欠賬較多，整體發(fā)展水平有待提升。我們要認(rèn)真落實習(xí)總書記講話精神， 加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興及整頓恢復(fù)的總體規(guī)劃，發(fā)揮監(jiān)管部門作為制度變遷“第一行動集團(tuán)”的引領(lǐng)作用，調(diào)動銀行機(jī)構(gòu)、農(nóng)戶等“第二行動集團(tuán)”的積極性，推動農(nóng)業(yè)大省向農(nóng)業(yè)強(qiáng)省加快邁進(jìn)，打造具有荊楚特色的現(xiàn)代版“富春山居圖”。具體要實現(xiàn)四方面目標(biāo)：

人氣振興。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，村莊空心化、農(nóng)戶空巢化、農(nóng)民老齡化問題不斷加劇，人口大量流失，產(chǎn)生了留守群體等社會問題。中央一號文件要求，要把人力資本開發(fā)放在首要位置。對此，要從三方面著力：一是推動外出打工者回流。建立有效激勵機(jī)制，以鄉(xiāng)情鄉(xiāng)愁為紐帶，鼓勵外出打工者返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，吸引支持企業(yè)家、黨政干部、專家學(xué)者、醫(yī)生教師、規(guī)劃師、建筑師、律師、技能人才等通過多種方式服務(wù)鄉(xiāng)村振興事業(yè)，扎根農(nóng)村， 服務(wù)家鄉(xiāng)。二是通過三權(quán)分置引進(jìn)外來經(jīng)營者。探索資產(chǎn)的資本化，完善“三權(quán)分置”制度，推動土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，盤活利用閑置宅基地，吸引外來經(jīng)營者開展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。如，2017年武漢市通過實施“三鄉(xiāng)工程”，農(nóng)村空閑農(nóng)房簽訂出租協(xié)議10078戶，年租金達(dá)1.49億元。三是吸引外地旅游消費(fèi)者。積極發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游，實現(xiàn)從“農(nóng)家樂”到鄉(xiāng)村文化體驗游，再到鄉(xiāng)村旅居的升級，形成以鄉(xiāng)土文化為核心、以深度參與體驗為特征的鄉(xiāng)居生活目的地，推出休閑農(nóng)場、森林康養(yǎng)、主題民宿、古村落等特色旅游產(chǎn)品， 吸引八方游客，集聚鄉(xiāng)村人氣。

文化振興。鄉(xiāng)村振興，文化為魂。一方面，要傳承鄉(xiāng)村風(fēng)俗文化，弘揚(yáng)傳統(tǒng)民俗和地方特色文化，切實保護(hù)好優(yōu)秀農(nóng)耕文化遺產(chǎn)，保護(hù)鄉(xiāng)村風(fēng)貌、傳承鄉(xiāng)村文脈、留住鄉(xiāng)村記憶，弘揚(yáng)文化自信。開展移風(fēng)易俗活動，加強(qiáng)農(nóng)村公共文化建設(shè)， 廣泛開展文明村鎮(zhèn)、星級文明戶、文明家庭等精神文明創(chuàng)建活動，樹立文明新風(fēng)。另一方面，要振興飲食文化，挖掘當(dāng)?shù)赝撂禺a(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品資源，推廣各類地方特色小吃、傳統(tǒng)名菜、風(fēng)味美食，傳承悠久的中華美食文化，打造“舌尖上的鄉(xiāng)村”。

精準(zhǔn)脫貧。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，擺脫貧困是前提。必須把提高脫貧質(zhì)量放在首位，拿出真金白銀，投入真情實感，堅持真抓實干，瞄準(zhǔn)貧困人口精準(zhǔn)幫扶，聚焦深度貧困地區(qū)集中發(fā)力，培育發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，激發(fā)貧困群眾內(nèi)生動力，把扶貧同扶志、扶智結(jié)合起來，把近期救急和長遠(yuǎn)脫貧結(jié)合起來，確保脫貧攻堅任務(wù)如期完成，堅決打好精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)。

環(huán)境振興。一方面，要著力解決突出環(huán)境問題。深入實施城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治， 解決村莊環(huán)境“臟亂差”、自然生態(tài)退化等問題，建成山青水綠、生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村。另一方面，要科學(xué)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展。要因地制宜，突出特色，不搞大干快上， 不搞統(tǒng)一模式，杜絕“形象工程”。要體現(xiàn)鄉(xiāng)土風(fēng)情，留住鄉(xiāng)村原生態(tài)，保護(hù)好文物古跡、民族村寨、傳統(tǒng)建筑、農(nóng)業(yè)遺跡等，防止毀林開荒、砍樹煉鋼等破壞生態(tài)的行為。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的制度創(chuàng)新

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一個系統(tǒng)工程。要在明確發(fā)展目標(biāo)的基礎(chǔ)上，通過一系列的制度創(chuàng)新安排，打破原有的路徑依賴， 推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施走上一條高效率的制度變遷路徑。

治理架構(gòu)創(chuàng)新

要充分發(fā)揮農(nóng)村各類組織的功能作用，使之合理分工、有序運(yùn)作、協(xié)調(diào)配套，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和能力現(xiàn)代化。

強(qiáng)化基層黨組織功能?；鶎狱h組織主要是履行政治功能，包括社區(qū)管理、環(huán)境治理、宣傳教育、黨員管理等方面。要落實第一書記和駐村工作隊制度，做好黨員干部結(jié)對幫扶工作，大力宣傳鄉(xiāng)村振興方針政策，推動產(chǎn)業(yè)扶貧、環(huán)境整治、基層黨建等重點(diǎn)任務(wù)，打造鄉(xiāng)村振興的“主心骨”和“先鋒隊”。要發(fā)揮村黨支部委員會和村民委員會的引領(lǐng)作用，注重從大學(xué)生村官、農(nóng)村致富青年、產(chǎn)業(yè)帶頭人中發(fā)展黨員，積極開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)，建設(shè)堅強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘。

強(qiáng)化行政管理組織功能。行政管理組織是指農(nóng)村地區(qū)縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級政府部門，主要履行社會管理職能。首先，要代表政府更好提供基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療保健、經(jīng)濟(jì)信息、就業(yè)培訓(xùn)和社會保障等公共品。其次，要按照高效、便捷、低成本的要求，搭建人才交流平臺、閑置土地和宅基地交流平臺、科技項目交流平臺等各類要素流動交易平臺，為農(nóng)村要素優(yōu)化配置提供良好的政策環(huán)境，更好發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。最后，要大力推進(jìn)簡政放權(quán)和政務(wù)公開，整合優(yōu)化公共服務(wù)和行政審批職責(zé)，打造“一門式辦理”“一站式服務(wù)”的綜合服務(wù)平臺，實現(xiàn)便民化、高效化、透明化。

強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)管理組織功能。農(nóng)村集體主要履行生產(chǎn)組織和資產(chǎn)管理功能， 要深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，全面摸清集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)底數(shù)，明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，盤活農(nóng)村資產(chǎn)，有效利用“四荒地”、村集體閑置資產(chǎn)、集體建設(shè)用地、農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房等資源，或代表村民與外部經(jīng)濟(jì)組織商談土地承包流轉(zhuǎn)等事宜，推動農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值，帶動農(nóng)民增收致富。

生產(chǎn)組織創(chuàng)新

這次中美貿(mào)易戰(zhàn)暴露出我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的“短板”，僅占人口1%的美國農(nóng)民養(yǎng)活了3億美國人，依靠的就是現(xiàn)代化規(guī)模生產(chǎn)。規(guī)模經(jīng)營是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的有效途徑，也是增加農(nóng)民收入、提高農(nóng)業(yè)競爭力的有效手段，而在現(xiàn)有條件下，推進(jìn)我國農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營必須依靠制度創(chuàng)新。建議探索成立農(nóng)業(yè)合作社股份有限公司，把分散的農(nóng)民整合到一起。農(nóng)民具有雙重身份， 既是股東，也是社員，將土地承包經(jīng)營權(quán)入股，享受股權(quán)分紅，同時在合作社中通過勞動按月領(lǐng)取工資報酬。合作社對農(nóng)戶實行產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后全程服務(wù)，農(nóng)戶則把分散承租的土地交由企業(yè)統(tǒng)一規(guī)劃使用，變分散經(jīng)營為規(guī)?；?、集約化經(jīng)營， 使農(nóng)民與公社成為平等互利、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的“利益共同體”，盤活土地資源，增加農(nóng)民收入，提高生產(chǎn)效率。例如，武漢市江夏區(qū)于2000年成立了第一家農(nóng)業(yè)公社“和平農(nóng)業(yè)公社”，形成“公司+基地+農(nóng)戶”的經(jīng)營方式，已發(fā)展為總資產(chǎn)5400萬元、占地500余畝、員工160余人的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)企業(yè)，涉及生態(tài)旅游、農(nóng)業(yè)科技開發(fā)、蔬果種植等多個領(lǐng)域。

合作機(jī)制創(chuàng)新

打造財政優(yōu)先保障、金融重點(diǎn)傾斜、社會積極參與的多元投入格局，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供“產(chǎn)銷一條龍”服務(wù)，解決缺資金、缺市場的問題。其中，財政部門為農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，由銀行機(jī)構(gòu)發(fā)放貼息貸款，發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用，撬動更多金融資本和社會資本投向農(nóng)業(yè)優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)。企業(yè)與農(nóng)民簽訂定點(diǎn)收購協(xié)議，提供優(yōu)惠保護(hù)價，防止“谷賤傷農(nóng)”，做到產(chǎn)品有銷路、致富有門路。鼓勵社會各界提供贊助，多渠道、多層次籌集資金，支持農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)。發(fā)揮社會公益作用， 開展愛心捐助活動，鼓勵社會大眾踴躍認(rèn)購滯銷農(nóng)產(chǎn)品，解決農(nóng)民銷售的“燃眉之急”。

文化載體創(chuàng)新

習(xí)近平總書記指出，要讓鄉(xiāng)村“看得見山，望得見水，記得住鄉(xiāng)愁”。要以傳承傳統(tǒng)文化為核心，積極打造文化一條街、文化超市（集市），成為集當(dāng)?shù)匚幕⒚朗场⒐に嚻?、土特產(chǎn)、特色客棧民宿等于一體的休閑文化公共場所。以非物質(zhì)文化遺產(chǎn)為重點(diǎn)，整合具有地方特色的民間技藝、民俗文化、少數(shù)民族文化和民間美食，如舞龍舞獅、皮影戲、戲曲曲藝等，開發(fā)具有濃郁鄉(xiāng)土氣息的文化景觀和文化創(chuàng)意產(chǎn)品，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民和游客奉上一道豐富多彩的“文化大餐”。

商業(yè)模式創(chuàng)新

大力實施金融服務(wù)網(wǎng)格化戰(zhàn)略。實施“網(wǎng)格化服務(wù)提質(zhì)工程”，借鑒地方政府網(wǎng)格化管理的做法，通過搭建大數(shù)據(jù)信息平臺，獲取農(nóng)村居民和企業(yè)的各種“軟信息”和“活情況”，解決缺信息、缺信用的難題，開拓農(nóng)村“長尾市場”，使金融服務(wù)深入千鄉(xiāng)萬村，惠及千家萬戶。圍繞農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，深入探索“網(wǎng)格化+支農(nóng)、助小、扶貧”的創(chuàng)新模式， 探索“三權(quán)”抵質(zhì)押貸款等創(chuàng)新產(chǎn)品，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施提供生產(chǎn)經(jīng)營活動資金。

探索設(shè)立中國鄉(xiāng)村振興銀行。仿照韓國IBK中小企業(yè)銀行模式，在中西部設(shè)立政策性銀行——中國鄉(xiāng)村振興銀行，并作出以下制度安排：一是在資本金構(gòu)成上，由政府部門控股，民間資本參股，中央政府、地方政府及民間投資比例分別為5∶3∶2。二是面向所有商業(yè)銀行發(fā)行30 ～50期“鄉(xiāng)村振興債”，用于補(bǔ)充資本金。三是為鄉(xiāng)村振興重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供3～10年的中長期貸款，并開發(fā)農(nóng)村期權(quán)抵押貸款等創(chuàng)新產(chǎn)品。四是定位于“微利銀行”，切實減費(fèi)讓利，履行社會責(zé)任，著力解決三農(nóng)融資難、融資貴問題。

監(jiān)管政策創(chuàng)新

降低金融扶貧信貸成本。目前很多地方政府出臺了金融扶貧的風(fēng)險分擔(dān)政策， 一旦發(fā)生不良貸款，由政府補(bǔ)償90%，銀行機(jī)構(gòu)承擔(dān)1 0%。因此，建議在計算資本充足率時將扶貧貸款的風(fēng)險權(quán)重降至10%，引導(dǎo)銀行機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對精準(zhǔn)扶貧的金融服務(wù)。

實施存款準(zhǔn)備金抵扣政策。允許扶貧貸款對沖存款準(zhǔn)備金，即“總金額=扶貧貸款×存款準(zhǔn)備金率”，從而增加更多可用資金，激發(fā)銀行業(yè)機(jī)構(gòu)支持精準(zhǔn)脫貧的積極性和主動性。

金融產(chǎn)品創(chuàng)新

創(chuàng)新物聯(lián)網(wǎng)金融服務(wù)。引導(dǎo)銀行業(yè)機(jī)構(gòu)運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、人工智能等金融科技，推動產(chǎn)品、服務(wù)方式和渠道創(chuàng)新。通過建立物聯(lián)網(wǎng)平臺，實現(xiàn)對農(nóng)作物生長、牲畜水產(chǎn)養(yǎng)殖、農(nóng)產(chǎn)品銷售、土地等抵質(zhì)押品等信息的可視化跟蹤，達(dá)到產(chǎn)品流、信息流、資金流的“三流合一”，降低經(jīng)營成本，提高服務(wù)效率。例如，浙江慶漁堂農(nóng)業(yè)科技公司搭建了集養(yǎng)殖戶、飼料廠商、金融機(jī)構(gòu)等于一體的“智慧水產(chǎn)服務(wù)”物聯(lián)網(wǎng)平臺，銀行為其提供物聯(lián)網(wǎng)專項授信貸款，通過物聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)大數(shù)據(jù)漁情分析、24小時水質(zhì)監(jiān)控等功能，有效防控風(fēng)險。

創(chuàng)新可轉(zhuǎn)換貸款。借鑒韓國IBK銀行經(jīng)驗，開展可轉(zhuǎn)換貸款業(yè)務(wù)，銀行對農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)放的貸款到期后可以轉(zhuǎn)換為股權(quán)、債權(quán)或收回貸款，推動股權(quán)融資和債權(quán)融資的有機(jī)結(jié)合，實現(xiàn)銀企風(fēng)險共擔(dān)、收益共享，更好支持鄉(xiāng)村振興中的農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)展壯大。

資產(chǎn)制度創(chuàng)新

推動農(nóng)村權(quán)利資本化。建議允許農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、草原所有權(quán)、水域灘涂養(yǎng)殖權(quán)、農(nóng)村集體股權(quán)等各種權(quán)利轉(zhuǎn)換成股權(quán)。通過市場發(fā)現(xiàn)價格，將農(nóng)村社會財富進(jìn)行流轉(zhuǎn)交易或抵押融資，實現(xiàn)權(quán)利可定價、可交易、可流通，激活農(nóng)村“沉睡資本”，擺脫“守著金山?jīng)]飯吃”的困境，為農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、專業(yè)化生產(chǎn)經(jīng)營提供內(nèi)生性資本融通渠道。

探索農(nóng)村資產(chǎn)證券化。將農(nóng)民及農(nóng)業(yè)企業(yè)所持有的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)等資產(chǎn)作為資產(chǎn)證券化的基礎(chǔ)資產(chǎn)，通過特設(shè)目的機(jī)構(gòu)SPV設(shè)立資產(chǎn)組合池，進(jìn)行資產(chǎn)評估和信用增級后，委托證券承銷機(jī)構(gòu)銷售證券并募集資金，通過農(nóng)地產(chǎn)生的未來收入來償還當(dāng)期生產(chǎn)經(jīng)營資金的負(fù)債。

綠色發(fā)展創(chuàng)新

《湖北省美麗宜居鄉(xiāng)村示范項目建設(shè)方案》指出，2018～2020年，全省每個縣市區(qū)都將打造一批精品型、提升型美麗宜居鄉(xiāng)村示范項目。要引導(dǎo)銀行機(jī)構(gòu)與省住建廳、省環(huán)保廳加強(qiáng)溝通聯(lián)動，及時獲取美麗鄉(xiāng)村宜居項目名單，建立項目庫，開展聯(lián)合環(huán)評，實行“綠票準(zhǔn)入”制度，對道路、綠化、污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、村容風(fēng)貌改造、特色景觀建設(shè)等綠色項目實行綠色通道，及時提供信貸支持，對農(nóng)村地區(qū)的重污染企業(yè)及“兩高一?！钡捻椖俊耙黄狈駴Q”。

（作者系湖北銀監(jiān)局副局長）