霧霾治理中的公民參與困境與對策研究

（燕山大學(xué) 066000）

霧霾污染是工業(yè)化大生產(chǎn)的產(chǎn)物，近年來，我國大部分地區(qū)頻繁地出現(xiàn)霧霾現(xiàn)象，對社會(huì)生產(chǎn)和生活產(chǎn)生了嚴(yán)重的影響。在耶魯大學(xué)發(fā)布的《2016年環(huán)境績效指數(shù)報(bào)告》中，中國在綜合排名中位列第109位，其中空氣質(zhì)量的單項(xiàng)得分倒數(shù)第二，我國霧霾現(xiàn)象的治理迫在眉睫。霧霾治理不僅考驗(yàn)著政府的能力，每一個(gè)社會(huì)成員都有不可推卸的責(zé)任。

一、公民參與霧霾治理的重要性

為了對霧霾進(jìn)行有效治理，作為主要責(zé)任方的政府實(shí)施了一系列的強(qiáng)力管制措施，然而“APEC藍(lán)”等現(xiàn)象的出現(xiàn)卻反映出政府治霾的缺陷，僅依靠政府的行政手段及事后治理是無法從根本上解決霧霾問題的，因此，引進(jìn)公民參與非常必要。公眾及利益相關(guān)者的參與，能夠有效推動(dòng)政府進(jìn)行環(huán)境治理以及環(huán)境決策的改進(jìn)，具有不可忽視的作用。1

一方面，公民參與霧霾治理有獨(dú)特的優(yōu)勢。公民環(huán)境訴求的表達(dá)不僅可以使環(huán)保部門獲得大量信息，反過來，公民也可以霧霾治理監(jiān)督者的身份，對企業(yè)的違法行為以及政府的行政行為進(jìn)行監(jiān)督，提高霧霾治理的效率。2而且公民參與還可以發(fā)展到更深層次的階段，積極參加相關(guān)法律、政策的制定過程，使相關(guān)法律、政策的制定更加科學(xué)合理。此外，環(huán)保NGO的存在不僅為廣大公民提供參與機(jī)會(huì)，保障人們的環(huán)境權(quán)益，還可以憑借自身專業(yè)性的優(yōu)勢幫助政府解決困難，對地方政府的環(huán)保決定產(chǎn)生一定的積極影響，從而避免一些不利于環(huán)境發(fā)展的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。3另一方面，公民參與霧霾治理有其現(xiàn)實(shí)必要性。公民是一個(gè)龐大的群體，擁有無窮的智慧與資源，對于推動(dòng)霧霾治理工作以致彌補(bǔ)政府失靈大有裨益，既是霧霾治理的利益相關(guān)者也是中堅(jiān)力量。而且國外霧霾治理的實(shí)踐也凸顯出了公眾參與的現(xiàn)實(shí)意義，無論是美國發(fā)生的光化學(xué)煙霧事件還是英國倫敦發(fā)生的煙霧事件，都是在政府的主導(dǎo)下，充分發(fā)揮多元主體的作用完成的。

二、公民參與霧霾治理的現(xiàn)實(shí)困境及原因分析

公民的參與對于霧霾污染的治理意義非凡，然而現(xiàn)階段我國公民參與霧霾治理的發(fā)展還不夠成熟，面臨許多的困境。

（一）從公民參與的個(gè)體角度出發(fā)

一方面，公眾參與意識不強(qiáng)。由于空氣屬于公共物品，霧霾治理由政府擔(dān)任主要責(zé)任，所以大多數(shù)的人們都依賴政府去解決問題，忽略自身參與的重要性，而且不愿為霧霾治理付出代價(jià)。而且公眾不僅對自己的健康損害認(rèn)識不清更是對于自身環(huán)境污染行為的認(rèn)識不到位，一些不良的日常出行方式、生活方式等都在無形中增加了對大氣環(huán)境的污染。另一方面，公眾參與能力不足。一些網(wǎng)絡(luò)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，公眾參與霧霾治理的意愿很高，但由于相關(guān)理論知識和法律知識的欠缺，導(dǎo)致促進(jìn)參與意愿轉(zhuǎn)化為參與行為的參與能力不夠高，大大降低了參與的積極性。

（二）從公民參與的客觀因素出發(fā)

首先，信息共享機(jī)制不健全。近年來，雖然政府在信息公開上做了很多努力，但是其作用依然不夠明顯，環(huán)境信息發(fā)布不及時(shí)，公民不能在第一時(shí)間了解我國霧霾治理的具體情況，這樣不僅侵害了公民的知情權(quán)更是阻礙了公民參與霧霾治理的活動(dòng)。4其次，公民參與途徑少。在我國公民參與霧霾治理的途徑非常單一，大部分都屬于個(gè)人行為，而且由于政府方面的回應(yīng)不足，來信、來訪等參與大都流于形式，加之政府又不注重網(wǎng)絡(luò)媒體的發(fā)展，導(dǎo)致公民參與發(fā)展緩慢。最后，缺乏法律、制度保障與組織保障。我國現(xiàn)存的有關(guān)公民參與的法律都不夠具體，導(dǎo)致在實(shí)踐中操作困難，難以做到有法可依。此外，非政府組織發(fā)展受限也成為阻礙公民參與的重要因素，在注冊、管理等方面的制度性缺失使得我國的環(huán)保非政府組織發(fā)展緩慢，導(dǎo)致公民參與霧霾治理缺乏專業(yè)性的指導(dǎo)，無法形成規(guī)范有序的參與，優(yōu)勢也就無從發(fā)揮。

三、公民參與霧霾治理的對策及建議

面對上述諸多困境，要實(shí)現(xiàn)我國霧霾污染的良好治理就需要公民、政府及社會(huì)組織共同努力，形成全民參與的強(qiáng)大合力，實(shí)現(xiàn)“青山綠水”的美好夙愿。

（一）公民應(yīng)該做什么

一方面，樹立環(huán)保意識，改變生活方式。公民應(yīng)從自我做起，培養(yǎng)環(huán)保意識，在日常生活中改變出行方式，出門盡量選擇公共交通工具，這樣不僅減少汽車尾氣的排放量同時(shí)還可以緩解交通堵塞的壓力。另一方面，主動(dòng)學(xué)習(xí)霧霾治理的相關(guān)知識，積極參加相關(guān)活動(dòng)。多關(guān)注霧霾治理的信息，在對霧霾污染問題的內(nèi)容、危害性和治理等多方面的知識有一定了解的基礎(chǔ)上，付諸實(shí)踐，為霧霾的治理貢獻(xiàn)自己的力量。

（二）政府應(yīng)該做什么

首先，建立適應(yīng)霧霾治理的管理體制。霧霾治理應(yīng)改變政府單一化的行政管理模式，倡導(dǎo)多元主體共同參與。其一，激發(fā)公眾參與意愿并培養(yǎng)參與能力。因?yàn)楣姷膮⑴c需付出一定的時(shí)間與金錢成本，政府可通過獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)償措施鼓勵(lì)公眾的參與行為，對于公眾積極提供建議及揭發(fā)檢舉行為提供表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，并且有效保護(hù)其隱私，避免受到打擊報(bào)復(fù)。另外，通過開設(shè)環(huán)境教育課程以及開展環(huán)保知識講座的形式來提高公眾的環(huán)境知識水平，促進(jìn)公眾參與能力的提升。5其二，創(chuàng)新政府實(shí)踐方式，拓寬公眾參與路徑。例如成立專門的民意小組，來收集公眾對于霧霾治理的意見和建議；充分利用網(wǎng)絡(luò)資源，通過建立微博、微信公眾號的方式，普及霧霾治理的相關(guān)知識并加強(qiáng)與公眾的互動(dòng)。其三，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間環(huán)保組織的發(fā)展。放寬環(huán)保NGO的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，為其提供更多的發(fā)展機(jī)會(huì)，另外可以通過稅收政策、補(bǔ)貼、購買服務(wù)等方式，積極扶持非政府組織發(fā)展，為霧霾治理注入力量。

其次，建立霧霾治理的信息共享渠道。建立公開的信息平臺(tái)，將政府進(jìn)行霧霾治理的相關(guān)工作以及企業(yè)排污情況、懲罰情況等盡可能充分地向公眾公開，以便公眾隨時(shí)監(jiān)督。信息越透明，監(jiān)督越充分。在增加信息公開內(nèi)容的基礎(chǔ)上，完善信息公開的渠道。有效利用網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)的優(yōu)勢，通過在線交流、網(wǎng)絡(luò)直播等形式向公眾公布信息，增加公眾對霧霾問題的了解。

最后，完善相關(guān)法律法規(guī)。及時(shí)修訂現(xiàn)有的法律法規(guī)，使法規(guī)體系覆蓋公民參與的全過程并做到全面適用。同時(shí)，吸收國外經(jīng)驗(yàn)，完善環(huán)境質(zhì)量評價(jià)制度以及環(huán)境公益訴訟制度，在不斷擴(kuò)大評價(jià)制度適用范圍、完善評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)推進(jìn)民間的環(huán)保維權(quán)，降低公益訴訟和公民索賠的門檻，與此同時(shí)，將公眾滿意度作為評價(jià)霧霾治理工作的重要指標(biāo)，鼓勵(lì)全民參與，形成多元治理的有效的治霾機(jī)制。6

（三）社會(huì)組織應(yīng)該做什么

社會(huì)環(huán)保組織是霧霾治理中公民參與和政府治理的橋梁，其重要性不可忽視。為了更好的進(jìn)行霧霾治理，更好地促進(jìn)公民參與，環(huán)保社會(huì)組織應(yīng)加強(qiáng)自身的專業(yè)化和規(guī)范化建設(shè)，提升自身的參與能力，努力成長為政府治理霧霾的有力合作者。同時(shí)，環(huán)保非政府組織還應(yīng)當(dāng)協(xié)助相關(guān)部門進(jìn)行知識宣講和教育工作，努力調(diào)動(dòng)公民參與的熱情，把有參與意愿的公民有效地組織起來，爭取早日完成霧霾治理的攻堅(jiān)戰(zhàn)。

注釋：

1．J．Newig，O．Fritsch，F(xiàn)．Rauschmayer，J．Paavola，“Environmental Governance： Participatory，Multilevel and Effective?” Environmental Policy and Governance，Vol．19，No．3（2009），pp．197-214．

2．韓志明，劉瓔．霧霾治理中的公民參與困境及其對策[J]．閱江學(xué)刊，2015，7（02）：52-58．

3．A．Ozola，"Limiting Environmentally Harmful Economic Activities：the Role of Environmental Ngos and Activist G roups"，Journal for Labour & Social Affairs in Eastern Europe Quarterly of the European Trade Union Inst， Vo1．14，No．l （2011），PP．131-142．

4．王惠琴，何怡平．霧霾治理中公眾參與的影響因素與路徑優(yōu)化[J]．重慶社會(huì)科學(xué)，2014（12）：42-47．

5．毛暉，余爽．地方政府環(huán)境治理的激勵(lì)機(jī)制及其優(yōu)化路徑[J]．新視野，2017（05）：35-41．

6．裴桂芬，商偉．霧霾治理的國際經(jīng)驗(yàn)借鑒及啟示[J]．對外經(jīng)貿(mào)實(shí)務(wù)，2017（08）：17-20．