中國(guó)空間發(fā)展的戰(zhàn)略思考

黃征學(xué)

國(guó)土空間是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的載體，是人們生存和發(fā)展的依托。改革開放以來，中國(guó)空間發(fā)展逐漸由傳統(tǒng)的東中西差距轉(zhuǎn)向東中西差距與南北分化并存的局面，對(duì)空間發(fā)展戰(zhàn)略提出新挑戰(zhàn)。把握空間發(fā)展規(guī)律，順勢(shì)而為，將有利于提高空間發(fā)展效率。

國(guó)土空間開發(fā)的基本特點(diǎn)

“三軸”成為國(guó)土空間開發(fā)的主要軸線。新中國(guó)成立后，我國(guó)開展了大規(guī)模的國(guó)土開發(fā)。在生產(chǎn)力的配置和社會(huì)發(fā)展的空間組織方面，除“三線”建設(shè)時(shí)期外，客觀上基本符合“點(diǎn)軸系統(tǒng)”空間結(jié)構(gòu)模式的要求。經(jīng)濟(jì)要素向沿海軸線、長(zhǎng)江軸線、隴海蘭新軸線等重要開發(fā)軸線不斷聚集，沿線城市和產(chǎn)業(yè)集中發(fā)展，對(duì)全國(guó)產(chǎn)業(yè)和人口的空間組織和引導(dǎo)作用不斷加強(qiáng)，以“點(diǎn)軸”為標(biāo)志的空間開發(fā)格局基本形成。在這些軸線中，長(zhǎng)江軸線、沿海軸線和京廣京哈軸線的地位更加突出。以長(zhǎng)江軸線為例，2016年，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的云南、四川、江蘇、浙江、上海等11省市對(duì)GDP增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)達(dá)到56.64%。

“三核多點(diǎn)”的發(fā)展格局初步形成。東部地區(qū)的京津冀、長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲三大傳統(tǒng)引擎無論是經(jīng)濟(jì)總量還是地均GDP都處于領(lǐng)先水平，將繼續(xù)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)頭羊。2016年，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角三大城市群GDP占全國(guó)的41.57%，與同時(shí)期美國(guó)和中國(guó)GDP占全球39.36%相當(dāng)，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的“壓艙石”。此外，同處于東部地區(qū)的山東半島、海峽西岸等地區(qū)的輻射帶動(dòng)能力也不斷顯現(xiàn)。東北地區(qū)的哈長(zhǎng)、遼中南，中西部地區(qū)的長(zhǎng)江中游、成渝、滇中等城市群的集聚發(fā)展水平和輻射帶動(dòng)能力也不斷增強(qiáng)。以長(zhǎng)江中游城市群和成渝城市群為例，兩大城市群2016年GDP占全國(guó)的17.93%，與中國(guó)2016年GDP占全球14.81%相當(dāng)，成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新引擎。

隨著長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的蓬勃發(fā)展，重慶云陽的造船產(chǎn)業(yè)也逐步駛上了快車道

區(qū)域發(fā)展新空間南移趨勢(shì)明顯?！笆濉币詠?，伴隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向中高速增長(zhǎng)，以及資源能源的消耗總量逐漸穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間也在不斷發(fā)生變化。從“十五”到“十二五”的三個(gè)五年規(guī)劃時(shí)期，有122個(gè)地級(jí)及以上行政單元的經(jīng)濟(jì)增量對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率持續(xù)上升，主要分布在東部沿海、長(zhǎng)江中下游、成渝、北部灣等長(zhǎng)江以南地區(qū)；42個(gè)單元的貢獻(xiàn)率持續(xù)下降，主要分布在黃河中下游地區(qū)、環(huán)渤海地區(qū)、長(zhǎng)三角部分地區(qū)以及東北部分地區(qū)，如陜西、山西、河北、內(nèi)蒙古和黑龍江等黃河以北的省市區(qū)，主要是資源型城市；99個(gè)貢獻(xiàn)率先升后降的單元集中分布在東北、華北和西北等黃河以北地區(qū)；79個(gè)貢獻(xiàn)率先降后升的單元，主要分布在西北和西南地區(qū)?？傮w而言，在過去16年間出現(xiàn)了“一大三小”四片高增長(zhǎng)地區(qū)?！耙淮蟆?，就是以重慶、湖北、湖南、江西、安徽等省市為主，包括河南、四川、貴州、陜西、福建等省部分地區(qū)的巨大高增長(zhǎng)區(qū)域。除此之外，在跨河南、安徽和江蘇三省的江淮地區(qū)、云南和川南地區(qū)也分別有一片相對(duì)集中的高增長(zhǎng)地區(qū)。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新空間向南轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)非常明顯。

從國(guó)土空間開發(fā)的演化過程可以看出，人口規(guī)模大、資源富集度高、創(chuàng)新能力強(qiáng)的區(qū)域在不同的發(fā)展階段都擁有較大的優(yōu)勢(shì)。長(zhǎng)江以南人口規(guī)模和人口密度大的地區(qū)，創(chuàng)新要素相對(duì)集中，城鎮(zhèn)較為密集，具備成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展新空間的基本條件；西北、東北等北方地區(qū)，人口規(guī)模和人口密度小，經(jīng)濟(jì)發(fā)展組織成本高，再加上自然資源枯竭，經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)能明顯不足。前一類區(qū)域要打破體制機(jī)制障礙，推動(dòng)一體化發(fā)展，最大限度釋放規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益；后一類區(qū)域要在提高密度、降低成本上下功夫，不斷推動(dòng)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，激發(fā)發(fā)展?jié)摿Α?h3>國(guó)土空間開發(fā)的基本思路

打造承東啟西、連南貫北的發(fā)展軸。當(dāng)前，我國(guó)空間發(fā)展已呈現(xiàn)東中西差距與南北分化并存的局面，要進(jìn)一步打破傳統(tǒng)四大板塊的限制，用軸帶開發(fā)引領(lǐng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱要提出的“兩橫三縱”國(guó)土軸，已成為承東啟西、連南貫北的“經(jīng)濟(jì)主骨架”，在其上聚集了大量的城市和產(chǎn)業(yè)。今后，我們不僅要充分發(fā)揮上述經(jīng)濟(jì)帶輻射帶動(dòng)作用，還要立足國(guó)土空問開發(fā)的整體需求，積極培育渤（海灣）（內(nèi)）蒙（古）新（疆）經(jīng)濟(jì)帶、珠江西江經(jīng)濟(jì)帶和沿邊經(jīng)濟(jì)帶，推動(dòng)形成“四橫四縱”國(guó)土空間開發(fā)主骨架，作為統(tǒng)籌東中西協(xié)調(diào)南北方的新支撐。除國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)軸帶外，浙贛湘經(jīng)濟(jì)帶、漢江經(jīng)濟(jì)帶、呼（和浩特）包（頭）銀（川）經(jīng)濟(jì)帶等都可以作為區(qū)域性開發(fā)軸帶。

積極推進(jìn)城市群發(fā)展。自國(guó)家“十一五”規(guī)劃綱要提出“要把城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)”以來，城市群發(fā)展越來越受到重視。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步指出：“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化?！碑?dāng)前，推進(jìn)城市群的發(fā)展，要把核心城市非核心功能的疏解與中小城市的培育結(jié)合起來，以政策鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈的一體化為抓手，推動(dòng)城市群內(nèi)部合理分工，積極構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)體系。同時(shí)，進(jìn)一步打破城市群內(nèi)部的行政壁壘，推動(dòng)城市群內(nèi)部商品市場(chǎng)、要素市場(chǎng)、產(chǎn)業(yè)空間布局、基本公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的一體化，加快形成共建共享市場(chǎng)體系，提高城市群規(guī)模集聚效應(yīng)。協(xié)同推進(jìn)戶籍制度、土地制度、財(cái)稅制度等領(lǐng)域的改革，鼓勵(lì)各城市吸納更多的人口，使經(jīng)濟(jì)集聚與人口集聚相匹配。

在城市群之外重點(diǎn)建設(shè)區(qū)域性中心城市。積極推動(dòng)西北、東北等地區(qū)的區(qū)域性中心城市建設(shè)，加快打通對(duì)外通道，構(gòu)建高效合理的交通網(wǎng)絡(luò)體系，不斷拓展區(qū)域性中心城市的腹地。以增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力為基礎(chǔ)，以提高效率為保障，以改革創(chuàng)新為動(dòng)力，通過在技術(shù)、體制和文化等不同層面的改革，打破對(duì)現(xiàn)有生產(chǎn)力發(fā)展的束縛，重點(diǎn)從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域功能、空間結(jié)構(gòu)和環(huán)境風(fēng)貌等方面入手，通過產(chǎn)業(yè)重組、環(huán)境重整、形象重塑，提高區(qū)域性中心城市的發(fā)展水平。搶抓集中連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)的機(jī)遇，加強(qiáng)蘇魯豫皖、晉冀魯豫、鄂豫皖、閩浙贛、滇黔桂等省際交界地區(qū)區(qū)域中心城市建設(shè)，增強(qiáng)中心城市功能和帶動(dòng)能力，培育一批有一定產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、支撐能力較強(qiáng)的中小城市，形成分工合作、協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系。

在邊境地區(qū)有選擇地培育經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。加快邊境地區(qū)的發(fā)展，不僅是固邊穩(wěn)邊興邊的要求，也是進(jìn)一步提升邊境地區(qū)開發(fā)開放的要求，是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和國(guó)家安全的重大戰(zhàn)略舉措。邊境地區(qū)的丹東、琿春、伊寧、喀什、瑞麗等城市是沿邊經(jīng)濟(jì)帶上的重要節(jié)點(diǎn)，發(fā)展基礎(chǔ)相對(duì)較好，建議有重點(diǎn)地選擇若干城市，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、壯大經(jīng)濟(jì)實(shí)力，擴(kuò)大城市規(guī)模，帶動(dòng)邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。對(duì)邊境口岸和靠近口岸的新疆霍爾果斯、廣西龍州、黑龍江省靠近黑瞎子島的烏蘇鎮(zhèn)、云南省西雙版納州的磨憨或打洛等給予重點(diǎn)支持，將其作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極進(jìn)行培育，利用國(guó)際國(guó)內(nèi)兩大資源，開拓國(guó)際國(guó)內(nèi)兩大市場(chǎng)，逐步發(fā)展成為邊境地區(qū)規(guī)模較大的城市。