我國(guó)PPP投融資模式存在的問(wèn)題與建議

黃紹軍

一、我國(guó)PPP投融資模式發(fā)展中存在的問(wèn)題

(一)部分地方政府在實(shí)施PPP項(xiàng)目時(shí)不夠規(guī)范

PPP投融資模式是政府和社會(huì)資本通過(guò)協(xié)議合作，以便更快更有效地為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。在PPP投融資模式下，政府與社會(huì)資本應(yīng)是平等的伙伴關(guān)系，雙方利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。但是，仍有部分地方政府或部門(mén)把PPP投融資模式看作單純的融資手段，仍然按照過(guò)去的招商引資或政府投資的理念運(yùn)作，缺乏市場(chǎng)意識(shí)和平等伙伴觀念，致使PPP投融資模式在實(shí)踐中出現(xiàn)了一些違規(guī)問(wèn)題，比如：名股實(shí)債、政府劣后級(jí)兜底、政府溢價(jià)回購(gòu)、政府承諾固定收益、允許社會(huì)資本提前回籠大部分資金、借政府購(gòu)買服務(wù)之名行工程之實(shí)等。這些問(wèn)題既增加了地方政府隱性債務(wù)，加大了地方財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，也影響了PPP投融資模式效果的發(fā)揮。

(二)有關(guān)PPP投融資模式的法規(guī)政策不夠完善

自2014年以來(lái)，我國(guó)PPP項(xiàng)目個(gè)數(shù)和投資額都得到了快速發(fā)展，但是，各個(gè)地方在實(shí)踐中也出現(xiàn)了許多問(wèn)題。造成這些問(wèn)題的重要原因之一就是我國(guó)目前有關(guān)PPP投融資模式的法規(guī)政策尚不夠完善。目前，我國(guó)還未針對(duì)PPP投融資模式專門(mén)立法，筆者注意到2017年7月，國(guó)務(wù)院法制辦曾經(jīng)發(fā)布了一個(gè)有關(guān)PPP的條例征求意見(jiàn)稿，但正式的條例迄今為止尚未出臺(tái)。盡管財(cái)政部及各個(gè)地方制定了一些有關(guān)PPP的政策、意見(jiàn)或方案，但是這些政策、意見(jiàn)或方案層級(jí)偏低，效力偏弱，難以有效保障合作各方權(quán)益，削弱了社會(huì)資本尤其是民營(yíng)資本長(zhǎng)期參與的積極性。另外，PPP投融資模式的規(guī)范發(fā)展，離不開(kāi)土地、金融、財(cái)政、價(jià)格等方面配套政策的有力支持，然而，這些政策還不夠完善。

(三)地方政府內(nèi)熟悉PPP投融資模式的專業(yè)人才匱乏

PPP投融資模式運(yùn)作流程復(fù)雜，按照財(cái)政部2014年發(fā)布的113號(hào)文《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》，PPP項(xiàng)目操作流程包括項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行、移交階段等5個(gè)階段，每個(gè)階段都需要若干步，每個(gè)階段甚至每個(gè)步驟都需要較強(qiáng)的專業(yè)能力。目前，地方政府有關(guān)部門(mén)卻缺乏具備這些專業(yè)能力的人才。雖然許多地方針對(duì)PPP項(xiàng)目成立了專門(mén)機(jī)構(gòu)，如PPP工作中心、PPP辦公室等，但多數(shù)職員都是非專業(yè)人員，工于一般行政管理，荒于PPP相關(guān)的金融、財(cái)政財(cái)務(wù)知識(shí)，更是缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。

二、進(jìn)一步完善我國(guó)PPP投融資模式的對(duì)策建議

(一)正確處理好速度與質(zhì)量、整體與局部、國(guó)有與民營(yíng)、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)等四對(duì)關(guān)系

PPP項(xiàng)目承載著穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生重任，需要加快推進(jìn)。同時(shí)，也要認(rèn)識(shí)到PPP投融資模式專業(yè)性強(qiáng)、復(fù)雜程度高、投資金額大，合作周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，不能只求速度，不顧質(zhì)量，不顧地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；目前，我國(guó)PPP投融資模式整體發(fā)展態(tài)勢(shì)良好。數(shù)據(jù)顯示，截至2017年底，全國(guó)納入財(cái)政部全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)管理庫(kù)和儲(chǔ)備清單PPP項(xiàng)目共計(jì)14424個(gè)，投資總額超過(guò)18.2萬(wàn)億元，數(shù)量和金額都增長(zhǎng)較快。但是，從項(xiàng)目所涉及的行業(yè)和區(qū)域角度來(lái)看，我國(guó)目前PPP投融資模式局部發(fā)展卻不夠平衡。數(shù)據(jù)顯示，上述14424個(gè)項(xiàng)目中，市政、交通、環(huán)保項(xiàng)目就占比超過(guò)6成，而教育、醫(yī)療項(xiàng)目占比不到1成，而且，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)項(xiàng)目多，中西部欠發(fā)地區(qū)入庫(kù)項(xiàng)目少。所以，推進(jìn)PPP投融資模式，不僅要注意整體，更要重視行業(yè)覆蓋面和欠發(fā)地區(qū)；開(kāi)展PPP投融資模式，是為了引導(dǎo)各類資本合作，激發(fā)市場(chǎng)活力，更快更好地進(jìn)行公共服務(wù)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。PPP投融資模式要達(dá)到這些目的，就需要項(xiàng)目合作方多元化，不僅要重視國(guó)有資本，還要重視民營(yíng)資本，甚至外資；PPP項(xiàng)目的實(shí)施不僅要重視項(xiàng)目建設(shè)，還要重視項(xiàng)目后續(xù)運(yùn)營(yíng)服務(wù)。對(duì)于PPP項(xiàng)目合作各方尤其是政府而言，項(xiàng)目建成只是初期目的，更為關(guān)鍵的是項(xiàng)目建成后的后續(xù)運(yùn)營(yíng)服務(wù)，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)能不能達(dá)到社會(huì)效益目的。為此，需要加強(qiáng)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核。

(二)進(jìn)一步完善PPP投融資模式相關(guān)制度，加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目的規(guī)范引導(dǎo)

完善的制度和強(qiáng)有力的監(jiān)管才能遏制各類借道PPP變相舉債融資亂象，才能清退已入庫(kù)但不宜PPP投融資模式的項(xiàng)目，也才能促進(jìn)PPP投融資模式規(guī)范健康發(fā)展。為此，需要進(jìn)一步完善PPP操作指南，優(yōu)化項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、購(gòu)買、執(zhí)行、移交等階段及其步驟，尤其是物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證等步驟；需要進(jìn)一步厘清PPP投融資模式的適用范圍及其與政府購(gòu)買工程或服務(wù)的區(qū)別；需要進(jìn)一步加強(qiáng)PPP合同簽署及履約監(jiān)管，防止政府隱性債務(wù)的發(fā)生，同時(shí)明確合作關(guān)系，建立完善的費(fèi)價(jià)調(diào)整機(jī)制，保護(hù)各方利益；需要建立分行業(yè)項(xiàng)目績(jī)效考核與監(jiān)管體系，尤其要加強(qiáng)項(xiàng)目后續(xù)運(yùn)營(yíng)績(jī)效考評(píng)；需要完善信息公開(kāi)制度，比如項(xiàng)目合作方信息、利益分配機(jī)制、績(jī)效考評(píng)過(guò)程和結(jié)果等。

(三)推進(jìn)PPP投融資模式的統(tǒng)一立法工作，完善相關(guān)配套政策目前，財(cái)政部及各個(gè)地方已經(jīng)出臺(tái)了一些有關(guān)PPP的政策、意

見(jiàn)或方案，但是尚無(wú)統(tǒng)一立法。PPP投融資模式新，涉及面太廣，必須出臺(tái)更高層級(jí)、更強(qiáng)約束力的法規(guī)。首先，國(guó)務(wù)院法制辦應(yīng)當(dāng)在2017年7月所發(fā)布的征求意見(jiàn)稿的基礎(chǔ)上，盡快出臺(tái)正式的PPP條例，讓各個(gè)地方有法可依，違法必究，讓參與各方尤其是民營(yíng)資本增強(qiáng)參與積極性；其次，建立健全有關(guān)PPP融資機(jī)制、投資審批、價(jià)費(fèi)議定、土地劃轉(zhuǎn)等配套政策，把PPP投融資模式的開(kāi)展與政府“放、管、服”改革結(jié)合起來(lái)，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善。

(四)多措并舉增強(qiáng)民營(yíng)資本參與PPP項(xiàng)目的積極性

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)民營(yíng)資本投資往往會(huì)遭遇到一些不合理的行業(yè)或市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻限制，會(huì)遭遇到所有制歧視，會(huì)碰到所謂的“玻璃門(mén)”等隱性壁壘，盡管國(guó)家有關(guān)部門(mén)先后出臺(tái)所謂的促進(jìn)民企發(fā)展的“舊36條”和“新36條”，但收效并不理想。PPP項(xiàng)目在各地的實(shí)踐中，當(dāng)前也存在著岐視排斥民營(yíng)資本的現(xiàn)象。為了增強(qiáng)民營(yíng)資本參與PPP項(xiàng)目的積極性，減少壁壘，需要多措并舉。其一，堅(jiān)持PPP項(xiàng)目信息公開(kāi)，加強(qiáng)路演，讓民營(yíng)資本能夠知曉PPP項(xiàng)目信息；其二，合理確定社會(huì)資本準(zhǔn)入門(mén)檻，不得故意抬高資格條件；其三，公平公正公開(kāi)選擇社會(huì)資本，防止暗箱操作；其四，加強(qiáng)政府誠(chéng)信體系建設(shè)，監(jiān)督合約履行，督促將合同約定的財(cái)政支出責(zé)任納入年度預(yù)算安排和中期財(cái)政規(guī)劃；其五，鼓勵(lì)民營(yíng)資本以聯(lián)合體或分包的方式參與PPP合作。從以上幾個(gè)方面著手，再輔以以獎(jiǎng)代補(bǔ)、績(jī)效考評(píng)等措施，將會(huì)增強(qiáng)民營(yíng)資本參與PPP項(xiàng)目的積極性，減少“玻璃門(mén)”現(xiàn)象。

(五)提升地方政府對(duì)于PPP投融資模式的監(jiān)管能力和業(yè)務(wù)能力

完善的政策還需強(qiáng)有力的人才隊(duì)伍來(lái)執(zhí)行。首先，需要通過(guò)專題講座、案例教學(xué)等形式對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是黨政一把手進(jìn)行有關(guān)PPP投融資模式的理論與政策培訓(xùn)，認(rèn)識(shí)加深了，監(jiān)管水平才會(huì)提升；其次，加強(qiáng)PPP專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，既要對(duì)現(xiàn)有PPP相關(guān)干部隊(duì)伍進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，也要注重專業(yè)人才的引進(jìn)；最后，加強(qiáng)政府PPP智庫(kù)建設(shè)，充分發(fā)揮高校、決策咨詢機(jī)構(gòu)、研究院等智力資源的作用。只有加強(qiáng)能力建設(shè)，才能更好地推進(jìn)PPP工作。