我國跨年度預(yù)算平衡機(jī)制實(shí)施困境及應(yīng)對(duì)措施分析

韓 婧 梁若男 于姣姣

（云南財(cái)經(jīng)大學(xué)，云南 昆明 650000）

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和財(cái)政改革的深化，我國傳統(tǒng)的年度預(yù)算雖然在特定條件下的合理性和功效不宜輕易否定，但已不能適應(yīng)現(xiàn)代財(cái)政制度的要求，削弱了政府預(yù)算的約束效力及其與發(fā)展規(guī)劃的銜接。因此，我國2015年新《預(yù)算法》明確規(guī)定，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，這是深化財(cái)稅體制改革的重要舉措，也是保障財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的必然要求。但是，不論是國內(nèi)學(xué)者的研究，還是工作實(shí)踐，多著重于分析體制的構(gòu)建，然而，跨年度預(yù)算機(jī)制的有效運(yùn)行與整個(gè)現(xiàn)代預(yù)算制度聯(lián)系在一起，涉及多方面問題，離不開協(xié)同環(huán)境的潤滑與承接作用，我們?cè)陉P(guān)注跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的構(gòu)架的設(shè)計(jì)及運(yùn)行的同時(shí)，最應(yīng)該關(guān)注的是它實(shí)施的基礎(chǔ)條件和協(xié)同環(huán)境，逐漸細(xì)化到具體的政策工具。

一、跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的實(shí)施困境

（一）建立中期財(cái)政規(guī)劃的基礎(chǔ)條件缺失

中期財(cái)政規(guī)劃是中期預(yù)算的過渡形式，作為跨年度預(yù)算平衡的宏觀舉措，可實(shí)現(xiàn)預(yù)算的逆周期調(diào)節(jié)和在經(jīng)濟(jì)周期內(nèi)的平衡。從世界范圍來看，實(shí)行中期預(yù)算的主要目的是通過將預(yù)算與規(guī)劃政策相聯(lián)系，以增加財(cái)政預(yù)算的預(yù)期性、可持續(xù)性、透明性和績效性。不難看出，擁有優(yōu)越性的同時(shí)也意味著高要求，通過澳大利亞、法國、美國等國家的成功經(jīng)驗(yàn)分析，中期預(yù)算或者中期財(cái)政規(guī)劃的有效實(shí)行是建立在較強(qiáng)的預(yù)算能力、先進(jìn)的預(yù)算理念和完整的信息溝通等基礎(chǔ)條件之上，但目前我國在實(shí)踐層面，除了基礎(chǔ)的中期預(yù)算規(guī)劃理念與邏輯難以轉(zhuǎn)變以外，還存在很多障礙。表現(xiàn)在：

一是預(yù)算與財(cái)政規(guī)劃和政策脫節(jié)。國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃、跨年度預(yù)算平衡機(jī)制、中期財(cái)政規(guī)劃三者之間存在區(qū)別和內(nèi)在的必然聯(lián)系，只有彼此間進(jìn)行互動(dòng)、磨合和協(xié)調(diào)，政府才能戰(zhàn)略性地配置資源，也才能真正地將支出與績效有效地聯(lián)結(jié)起來。然而，我國財(cái)政政策存在不確定性，各項(xiàng)預(yù)算管理制度也在不斷的建立及規(guī)范之中，加上政府的決策機(jī)制尚不完善，使得中期財(cái)政規(guī)劃難以對(duì)其形成實(shí)質(zhì)性約束。

二是沒有與之相適應(yīng)的預(yù)算決策方式。整個(gè)中期預(yù)算決策過程，實(shí)際上是財(cái)政部門與各支出部門間反復(fù)博弈、討價(jià)還價(jià)的互動(dòng)過程，而這個(gè)過程需要不斷的信息溝通。在我國現(xiàn)行“兩上兩下”的預(yù)算流程中，“一上”的部門上報(bào)建議數(shù)往往流于形式，尚未實(shí)現(xiàn)“自下而上”與“自上而下”的真正結(jié)合。在確定預(yù)算總額控制上限時(shí)，也需要各級(jí)及各類預(yù)算之間進(jìn)行信息溝通，所以，有必要以改變信息溝通方式為切入點(diǎn)來重塑決策方式。

三是準(zhǔn)確預(yù)測分析與戰(zhàn)略規(guī)劃的能力不足。從國內(nèi)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，中期財(cái)政規(guī)劃的實(shí)質(zhì)約束力需要建立在對(duì)未來若干年經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的走勢有較為準(zhǔn)確的預(yù)測基礎(chǔ)之上，并且具有相對(duì)穩(wěn)定的政策環(huán)境。然而，我國目前還沒有建立起與我國國情相適應(yīng)的科學(xué)有效的預(yù)測方法，且尚未專門詳細(xì)分析國家或區(qū)域中期宏觀經(jīng)濟(jì)形勢及各級(jí)地方政府債務(wù)具體數(shù)額。

（二）三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃法律約束性不強(qiáng)

雖然新《預(yù)算法》規(guī)定各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)編制跨年度預(yù)算，但是，并沒有明確規(guī)定是三年為一期。而且，年度預(yù)算必須經(jīng)人大立法機(jī)構(gòu)進(jìn)行審批方可執(zhí)行，而三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃并沒有嚴(yán)格的法定審批程序，這樣就會(huì)削弱法律的約束力。我國的預(yù)算治理依然沒有脫離中央出政策、由地方執(zhí)行的模式，并且若政策出臺(tái)頻繁，如2016年5月1日起全面實(shí)施的“營改增”就迫使預(yù)算規(guī)劃不得不做出調(diào)整，這給三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃的編制帶來了很大的不確定性，也增加了其編制的難度。因此，目前的三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃遵循的只是政府內(nèi)部的指導(dǎo)性文件，“滾動(dòng)”也只是預(yù)算編制的一種工具和方法，而非具有法律效力的制度安排。三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃的關(guān)鍵在“滾動(dòng)”，但在跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的實(shí)施過程中，關(guān)于“滾動(dòng)”的方式和路徑以及赤字的安排，我國并沒有具體的政策指導(dǎo)。

（三）績效評(píng)價(jià)體系不健全

規(guī)范的中期財(cái)政規(guī)劃不僅需要提出三年預(yù)算總量框架，還要提出各級(jí)政府三年內(nèi)預(yù)算執(zhí)行需要遵守的支出限額。這就要求政府及部門必須在預(yù)算限額內(nèi)提出全面具體的績效目標(biāo)，并對(duì)三年滾動(dòng)預(yù)算實(shí)行全程績效評(píng)價(jià)管理，這樣才能保證中期財(cái)政規(guī)劃運(yùn)行的規(guī)范性和科學(xué)性。然而，我國的績效預(yù)算雖已經(jīng)開展多年，但績效預(yù)算理念尚未真正樹立，部門重視程度不足，績效評(píng)價(jià)流于形式，并未對(duì)預(yù)算資金安排起到實(shí)質(zhì)性地約束作用。在此情況下，預(yù)算績效評(píng)價(jià)是否為三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃的實(shí)施提供技術(shù)支持還有待考量。

二、優(yōu)化跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的思路

正如前文所說，跨年度預(yù)算平衡機(jī)制不是單一制度的建立，需要?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)良好的協(xié)同環(huán)境，通過政府、財(cái)政、部門的協(xié)調(diào)配合方能發(fā)揮該機(jī)制的應(yīng)有作用。

（一）跨年度預(yù)算平衡機(jī)制與中期財(cái)政規(guī)劃相契合

從國家治理出發(fā)，需要做好五年規(guī)劃與各項(xiàng)財(cái)政計(jì)劃、規(guī)劃之間的銜接，另外，也應(yīng)構(gòu)建并協(xié)調(diào)好跨年度預(yù)算平衡機(jī)制與中期財(cái)政規(guī)劃的勾稽關(guān)系，形成一套運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、相互制衡的預(yù)算機(jī)制。長期以來，我國不論是滾動(dòng)期與規(guī)劃期、地方責(zé)任人三年任期匹配問題，還是年度預(yù)算與多年預(yù)算的銜接問題，都與部門間權(quán)責(zé)劃分有關(guān)系。發(fā)改委比財(cái)政部門更有權(quán)利，但是卻對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不甚了解，傾向于制定不切實(shí)際的規(guī)劃，使得預(yù)算與規(guī)劃存在脫節(jié)。從烏干達(dá)和韓國經(jīng)驗(yàn)來看，我們可以從整合財(cái)政部與發(fā)改委入手，考慮建立以財(cái)政部為核心的跨部門預(yù)算管理委員會(huì)，加強(qiáng)財(cái)政與各級(jí)部門和單位的協(xié)調(diào)合作與信息共享，研究相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的重大改革和政策措施，開展對(duì)中長期重大項(xiàng)目的科學(xué)論證，確立預(yù)算優(yōu)先性安排。在預(yù)算與規(guī)劃政策銜接過程中，需要構(gòu)建一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的政策環(huán)境，為科學(xué)預(yù)測和規(guī)劃能力的提升奠定基礎(chǔ)。而且，在這種參與性很強(qiáng)的制度中，形成廣泛參與和“自上而下”為主、“自下而上”為輔的集中型預(yù)算決策模式，通過決策方式的轉(zhuǎn)變實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門與各支出部門之間的有機(jī)聯(lián)動(dòng)。

（二）理清政府財(cái)政職能，明確權(quán)責(zé)劃分

跨年度預(yù)算平衡機(jī)制成功與否，在很大程度上取決于對(duì)財(cái)政收支的預(yù)測能力。三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃實(shí)施的核心是圍繞財(cái)政收支預(yù)測展開的，而提高財(cái)政收支預(yù)測的準(zhǔn)確性，除了依賴于預(yù)測方法外，明確政府與市場的邊界，明晰政府的職能，并理順中央與地方間的財(cái)政關(guān)系才是基礎(chǔ)。但是，在中國這樣單一制大國財(cái)政格局下，不能照搬國際經(jīng)驗(yàn)采用“一刀切”的方式，應(yīng)從我國五級(jí)財(cái)政縱深治理結(jié)構(gòu)的實(shí)際出發(fā)，針對(duì)不同層級(jí)的權(quán)責(zé)分布和預(yù)算管理能力等具體情況采用不同模式和管理方法。由于中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政在周期財(cái)政調(diào)節(jié)能力，及人力資源管理水平等方面，均遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于省以下層級(jí)。所以，在具體實(shí)施過程中，中央和省級(jí)財(cái)政運(yùn)用財(cái)政總額控制的方法，實(shí)現(xiàn)所謂的跨年度預(yù)算平衡；而市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)財(cái)政仍舊需要嚴(yán)守預(yù)算收支基本相等的原則，強(qiáng)調(diào)年度預(yù)算平衡對(duì)于省以下財(cái)政管理的重要性。另外，在預(yù)算預(yù)測方法上，針對(duì)不同財(cái)政層級(jí)的預(yù)算管理需要，采用繁簡不同的預(yù)算預(yù)測方法。

（三）完善預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金和赤字彌補(bǔ)機(jī)制

三年期滾動(dòng)預(yù)算中年度預(yù)算與多年度預(yù)算間的不協(xié)調(diào)，包括總額控制和赤字的約束有限等困境，除了與上述中期規(guī)劃的基礎(chǔ)問題有關(guān)外，還與具有中國特色的輔助措施的完善情況密不可分。預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金能夠在一定程度上緩解財(cái)政壓力，并發(fā)揮規(guī)范超收收入的儲(chǔ)備作用。我國新預(yù)算法也對(duì)其進(jìn)行了進(jìn)一步規(guī)范，提出“預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金編制年度預(yù)算調(diào)入后的規(guī)模一般不超過當(dāng)年本級(jí)一般公共預(yù)算支出總額的5%，超過5%的，各級(jí)政府應(yīng)加大沖減赤字或化解政府債務(wù)支出力度”。然而，從目前改革情況來看，預(yù)算穩(wěn)定基金往往存在設(shè)立金額不足的問題，難以充分實(shí)現(xiàn)其功能，或許需要進(jìn)一步探索最佳預(yù)算穩(wěn)定基金額度。

同時(shí)，建立起赤字的彌補(bǔ)機(jī)制。赤字是對(duì)未來收入的預(yù)支，因此，一個(gè)地方是否增列赤字，一定是要綜合考慮收入的可能和未來年度的預(yù)算安排。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)增速的不斷放緩，我國財(cái)政政策更加積極主動(dòng)，2017年財(cái)政赤字甚至突破5萬億。顯然，過度的財(cái)政赤字會(huì)與跨年度預(yù)算機(jī)制減少債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)相違背，所以要嚴(yán)肅縱向財(cái)政紀(jì)律，對(duì)地方官員任期內(nèi)的“預(yù)算平衡”情況進(jìn)行嚴(yán)格考核，要求其對(duì)任期內(nèi)的赤字規(guī)模承擔(dān)長期責(zé)任。

（四）加強(qiáng)績效預(yù)算法律體系建設(shè)，樹立績效預(yù)算理念

要實(shí)現(xiàn)三年滾動(dòng)的預(yù)算安排，就需要實(shí)現(xiàn)“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成由評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有應(yīng)用”的全過程閉環(huán)預(yù)算績效管理，才能使預(yù)測和預(yù)算滾動(dòng)編制更加科學(xué)可靠。因此，需要完善的預(yù)算管理和科學(xué)的績效評(píng)價(jià)體系對(duì)其進(jìn)行有效約束，促進(jìn)政府部門和工作人員轉(zhuǎn)變管理理念，將政府的角色從管理者、控制者轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的提供者，加快營造績效管理的氛圍。但是，僅寄希望于自我約束顯然并非明智之舉，此時(shí)，就需要強(qiáng)有力的外部監(jiān)督和制度約束，積極推進(jìn)績效預(yù)算管理的法律制度體系建設(shè)。通過有效利用績效評(píng)價(jià)結(jié)果，建立與部門預(yù)算有機(jī)結(jié)合的獎(jiǎng)懲機(jī)制，進(jìn)行責(zé)任追究，并且逐步推進(jìn)績效預(yù)算信息公開，強(qiáng)化外部監(jiān)督制約。[3]形成中期財(cái)政規(guī)劃、跨年度預(yù)算平衡機(jī)制和績效管理相結(jié)合的完備、系統(tǒng)的預(yù)算流程框架。