貴州民辦高校PPP融資模式應(yīng)用研究

潘 一

（貴州省社會(huì)科學(xué)院，貴州 貴陽 550001）

一、引言

貴州民辦高校發(fā)展受到阻礙，很大一部分原因是由于資金的短缺，導(dǎo)致學(xué)校難以改善教學(xué)設(shè)施、提高教學(xué)質(zhì)量、優(yōu)化教學(xué)方法，形成良好的辦學(xué)環(huán)境。要讓貴州民辦高校在激烈的競(jìng)爭(zhēng)中長期的發(fā)展下去，首先必須要解決資金短缺問題。貴州民辦高校僅僅依靠單一的學(xué)雜費(fèi)收入、學(xué)校舉辦者單方面的資金投入、以及數(shù)量較少的政府財(cái)政撥款，已經(jīng)無法滿足學(xué)校的不斷建設(shè)和發(fā)展的需要。探索利用PPP模式幫助貴州民辦高校獲得更多的經(jīng)費(fèi)投入，增加學(xué)校的資金規(guī)模，可以有效地解決貴州民辦高校目前面臨的由于資金短缺導(dǎo)致的發(fā)展乏力的問題。

二、PPP模式內(nèi)涵及特點(diǎn)

（一）PPP模式的內(nèi)涵

PPP模式起源于英國，是Public-Private-Partnership的英文縮寫，意思是公共私營合作制。它是政府為了向社會(huì)提供公共物品或服務(wù)，政府與私營企業(yè)或民間資本之間形成的一種合作關(guān)系。PPP模式不同于原來的BOT模式（即“建設(shè)-經(jīng)營-移交”），PPP模式彌補(bǔ)BOT模式的不足。盡管政府部門和私營企業(yè)是兩個(gè)獨(dú)立的個(gè)體，但是通過PPP模式項(xiàng)目，兩者之間簽訂明確的合同，形成一個(gè)共同體，使原來企業(yè)以合同承包建設(shè)、政府承擔(dān)主要風(fēng)險(xiǎn)運(yùn)營的狀況，轉(zhuǎn)變?yōu)橛烧推髽I(yè)共同參與建設(shè)、共同承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)、共同負(fù)責(zé)經(jīng)營管理的新狀態(tài)。政府和企業(yè)之間，全程合作、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，既保障了各自的自身權(quán)益，又達(dá)到了預(yù)期目的，形成了雙贏的結(jié)果。

（二）PPP模式的特點(diǎn)

1.PPP模式能夠促進(jìn)私營企業(yè)和政府部門的積極配合。利用PPP模式進(jìn)行融資可以有效減少政府的財(cái)政支出、降低政府資金負(fù)擔(dān)，最大限度調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的投入。由于PPP模式下項(xiàng)目周期較長，政府部門和私營企業(yè)在長期的合作共建中，有利于雙方發(fā)揮各自的優(yōu)點(diǎn)、彌補(bǔ)對(duì)方的缺點(diǎn)，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的格局，進(jìn)一步做到節(jié)約成本、提高效率，從而提供質(zhì)量更高的服務(wù)。

2.PPP模式能夠減少雙方資金的占用。PPP模式在項(xiàng)目實(shí)施過程中，政府和企業(yè)雙方在投資、建設(shè)和管理的每一個(gè)過程中都是共同參與的。雙方對(duì)項(xiàng)目共同進(jìn)行投資，能夠減少單獨(dú)一方的資金使用量，有效改變由于僅有單獨(dú)一方出資導(dǎo)致的資金長期占用問題。在政府和企業(yè)雙方都投入了資金之后，雙方都會(huì)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程中的資金使用情況進(jìn)行密切關(guān)注，不斷調(diào)整資金使用的優(yōu)先順序，以提升資金的使用效率。諸多研究表明，PPP模式在資金使用上相較于傳統(tǒng)模式，要節(jié)約17%的資金成本，并且在項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度上，更能夠保證項(xiàng)目在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成。

3.PPP模式能夠?qū)崿F(xiàn)共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式與傳統(tǒng)模式不同，它在項(xiàng)目開始之初就考慮了風(fēng)險(xiǎn)問題，將風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理分配。對(duì)于政府來說，PPP模式改變了過去完全由政府承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的局面，能有效減少政府的壓力，使政府能夠?qū)⒏嗟木ν度氲巾?xiàng)目的實(shí)施過程中；對(duì)于企業(yè)來說，PPP模式使企業(yè)在項(xiàng)目實(shí)施過程中從“零風(fēng)險(xiǎn)”轉(zhuǎn)變?yōu)轱L(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者，雖然這在一定程度上增加了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，但是對(duì)于整個(gè)項(xiàng)目來說，企業(yè)開始以主人翁的身份承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，更能夠保障項(xiàng)目如期順利的實(shí)施。

4.PPP模式能夠?qū)崿F(xiàn)多元化融資。在PPP模式中，企業(yè)一般都要參與股權(quán)投資，并負(fù)責(zé)引入其他股權(quán)及債權(quán)類投資者。政府部門和私營企業(yè)的合作，使雙方之間互相支持、共同發(fā)展。政府為項(xiàng)目提供了可信賴的保障，私營企業(yè)以更多的資金投入和技術(shù)能力為項(xiàng)目提供物質(zhì)上的保障。雙方的互利共建，拓寬了融資渠道，促進(jìn)融資形式的多元化發(fā)展。

5.PPP模式能夠拓寬投資范圍。PPP模式打破了之前傳統(tǒng)模式的限制，可以既適用于營利性強(qiáng)的項(xiàng)目，也可以適用于公益性特征明顯的項(xiàng)目，如：慈善、環(huán)保、教育、交通等。

三、貴州民辦高校融資問題

盡管經(jīng)過多年的發(fā)展，通過不斷提高教學(xué)質(zhì)量、改善辦學(xué)條件、提升辦學(xué)水平，貴州民辦高校的發(fā)展取得了長足的進(jìn)步，學(xué)生的數(shù)量也逐步增加。但貴州民辦高校的教學(xué)資源仍然較為薄弱、教學(xué)設(shè)施仍然不足、資金仍然較為缺乏，資金短缺困境資金短缺問題尤為突出。

（一）資金來源較為單一

目前，貴州民辦高校的資金來源主要來自三個(gè)渠道，一是學(xué)生的學(xué)雜費(fèi)收入，二是學(xué)校舉辦者的資金投入，三是政府的財(cái)政投入和政策扶持。首先，貴州民辦高校的經(jīng)費(fèi)來源，絕大多數(shù)是依靠收取學(xué)雜費(fèi)，以學(xué)養(yǎng)學(xué)。然而，在國外，私立大學(xué)的經(jīng)費(fèi)來源是多種渠道的。除了上述的三種資金來源的途徑之外，國外的私立大學(xué)通常還能通過社會(huì)捐助和社會(huì)服務(wù)收入等其他形式獲得經(jīng)費(fèi)來源。一般來說，國外私立大學(xué)學(xué)雜費(fèi)以外的資金占到辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的30%，有的甚至超過50%。其次，貴州的民辦高校都能獲得學(xué)校舉辦者或舉辦企業(yè)一定的資金支持，這些資金會(huì)被投入到學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施、師資團(tuán)隊(duì)、管理水平的建設(shè)中。但是從學(xué)校長遠(yuǎn)發(fā)展來看，靠“母體”不斷地灌輸撫育，并不是貴州民辦高校解決資金短缺問題的長久之計(jì)。第三，由于“民辦”的身份，決定了政府對(duì)民辦高校的財(cái)政投入和支持力度無法與公辦院校相比擬。盡管2017年貴州省教育經(jīng)費(fèi)總投入為1250.37億元，比上年增長20.81%，但由于總量較小，因此投入的絕對(duì)數(shù)仍然低于全國平均水平。在這樣的形勢(shì)下，貴州民辦高校要想完全依賴政府的資金支持進(jìn)行發(fā)展，也是較為不切實(shí)際的。

（二）貸款融資難度大

受限于國家政策法規(guī)，貴州民辦高校要想通過市場(chǎng)渠道進(jìn)行融資，難度是比較大的。根據(jù)《擔(dān)保法》、《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體的教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和其他公益設(shè)施不得抵押。因此，民辦高校無法使用學(xué)校土地或設(shè)施作為抵押物向銀行貸款以獲取資金。與此同時(shí)，由于貴州民辦高校本身資金的缺乏以及民辦的特殊性質(zhì)，在金融市場(chǎng)上也很難利用信用貸款、融資租賃、資產(chǎn)置換等現(xiàn)代金融工具進(jìn)行融資。貴州民辦高校在融資過程中，僅僅依靠非教育設(shè)施抵押、收費(fèi)權(quán)質(zhì)押、擔(dān)保公司擔(dān)保等傳統(tǒng)融資渠道進(jìn)行貸款融資，在很大程度上制約了貴州民辦高校的發(fā)展。

（三）社會(huì)資本的吸引力不足

貴州民辦高校往往對(duì)自身的辦學(xué)定位不夠明確，缺乏特色，其特點(diǎn)也不夠突出，無法真正吸引社會(huì)資本的有效關(guān)注。盡管貴州的民辦高校通過學(xué)科建設(shè)、實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)、訂單培養(yǎng)、職業(yè)培訓(xùn)等模式與社會(huì)上的部分企業(yè)建立了校企合作關(guān)系，一些社會(huì)資本投入到學(xué)校，在一定程度上解決了學(xué)校部分資金短缺的問題，幫助了學(xué)校的發(fā)展。但是這種僅僅建立在學(xué)校與企業(yè)雙方之間的合作，企業(yè)對(duì)高校的投資額度相對(duì)較少，這種類似于傳統(tǒng)的BOT模式，雙方的權(quán)責(zé)關(guān)系、參與程度、獲益水平都大相徑庭。學(xué)校偏向于關(guān)注教學(xué)過程和獲得的資金收入，而企業(yè)則更為在意最終的投資回報(bào)是否達(dá)到預(yù)期，雙方都忽略了合作過程中對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)、實(shí)施以及評(píng)估。因此，貴州民辦高校的校企合作難以形成一套長期有效的合作機(jī)制，難以建立學(xué)校與企業(yè)之間的全面合作，難以充分體現(xiàn)和發(fā)揮出企業(yè)對(duì)貴州民辦高校發(fā)展的投資帶動(dòng)作用。

（四）融資管理有待提高

貴州民辦高校要加強(qiáng)校園基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、增加教學(xué)設(shè)備、強(qiáng)化師資力量等各方面的建設(shè)，都需要資金的投入。但是目前貴州的民辦高校對(duì)融資籌劃工作還沒有形成一整套體制機(jī)制和管理模式，沒有對(duì)未來融資工作進(jìn)行長遠(yuǎn)謀劃，沒有對(duì)資金需求進(jìn)行全面評(píng)估。因此，導(dǎo)致學(xué)校時(shí)常出現(xiàn)資金短缺的情況。

四、貴州省發(fā)展民辦高校PPP融資模式分析

貴州民辦高校隨著全省、全國教育事業(yè)的不斷發(fā)展也逐漸成長起來，對(duì)全省、全國的教育事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了積極的影響。貴州民辦高校的發(fā)展，離不開政府的支持和資金的投入，PPP模式為政府扶持貴州民辦高校的發(fā)展提供了一條新的路徑。

第一，因?yàn)镻PP模式自身的運(yùn)行特點(diǎn)，能夠?qū)⒄推髽I(yè)聯(lián)合起來，以項(xiàng)目為抓手，在政府的引領(lǐng)下，實(shí)現(xiàn)政府與企業(yè)的合作，為貴州民辦高校共同投資。以PPP模式進(jìn)行的融資方式，在政府的發(fā)起和推動(dòng)的背景下，具有明顯的官方色彩，能夠有效地提升項(xiàng)目的可信賴度，促使社會(huì)資本和企業(yè)更為積極地參與到項(xiàng)目中來。企業(yè)作為項(xiàng)目的主要投資方和實(shí)施方，在PPP模式中能夠全程參與項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營、管理等各個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程中的資金管理、風(fēng)險(xiǎn)控制、收益分配等情況實(shí)時(shí)掌控，將企業(yè)的發(fā)展與項(xiàng)目的實(shí)施聯(lián)系起來，有助于項(xiàng)目的如期開展，保障項(xiàng)目的順利實(shí)施。貴州民辦高校作為項(xiàng)目的被投資方，在獲得資金投入的同時(shí)，需要與政府、企業(yè)簽訂三方合同，確保項(xiàng)目的合法性以及明確各方所屬權(quán)益，并制定項(xiàng)目開展的實(shí)施方案，以保障項(xiàng)目的順利進(jìn)行。通過PPP模式，政府的資金和社會(huì)的資本引入到民辦高等教育，拓寬了貴州民辦高校資金來源渠道，增加了學(xué)校資金的總體規(guī)模，使學(xué)校擁有更多的經(jīng)費(fèi)投入到建設(shè)和發(fā)展中，為貴州民辦高校的發(fā)展提供有力的支持和保障。

第二，貴州民辦高校普遍存在教育設(shè)施配備不齊，教師團(tuán)隊(duì)水平參差不齊，教學(xué)方法缺乏創(chuàng)新等問題，很大原因是因?yàn)橘Y金的缺乏。雖然貴州省不斷加大對(duì)貴州民辦高校的經(jīng)費(fèi)投入來改變學(xué)校的辦學(xué)條件，但是財(cái)政性的經(jīng)費(fèi)投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了學(xué)校發(fā)展的資金需求。PPP模式的運(yùn)用，一方面可以有效緩解貴州省財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)投入貴州民辦高校不足的問題，減少政府政府的財(cái)政壓力，提升民辦高等教育事業(yè)的發(fā)展；一方面可以使社會(huì)閑置資金充分調(diào)動(dòng)起來，企業(yè)通過項(xiàng)目的實(shí)施獲得收入，增強(qiáng)自身的實(shí)力水平；一方面可以增加對(duì)貴州民辦高校的資金投入，保障貴州民辦高校發(fā)展的資金需求，促進(jìn)貴州民辦高校的提質(zhì)發(fā)展。真正實(shí)現(xiàn)三方互利、多方共贏的局面。

第三，政府、企業(yè)在利用PPP模式推動(dòng)貴州民辦高校發(fā)展的過程中，政府通過制定政策和法規(guī)，不斷完善治理體系，對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)行進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)管，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面評(píng)估，制定合理的應(yīng)對(duì)方案，以確保項(xiàng)目的順利實(shí)施；企業(yè)要想通過項(xiàng)目獲得收益，則必須要在發(fā)起、投資、建設(shè)、運(yùn)營、管理到退出每一個(gè)環(huán)節(jié)都積極參與，對(duì)超支風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)等多變量風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，進(jìn)一步減少項(xiàng)目完成的風(fēng)險(xiǎn)；學(xué)校作為項(xiàng)目的參與者，其承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)來自于項(xiàng)目的開展。只有項(xiàng)目按期保質(zhì)地完成，達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，學(xué)校才能從中獲益。由政府、企業(yè)、學(xué)校三方共同經(jīng)營、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益,能夠有效規(guī)避僅由一方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)所可能帶來的債務(wù)問題和違約問題。

五、貴州省發(fā)展民辦高校PPP模式的若干建議

目前，PPP模式在貴州教育領(lǐng)域的應(yīng)用還未普及。在《貴州省2018年二季度省級(jí)PPP項(xiàng)目庫已簽約庫》中，僅有5個(gè)PPP項(xiàng)目，但沒有涉及民辦高校的項(xiàng)目。因此，貴州省在采用PPP模式進(jìn)行融資，發(fā)展民辦高等教育方面，還處于起步階段。在PPP模式的運(yùn)行管理中，政府的職能與觀念還有待轉(zhuǎn)變，相關(guān)的政策和法律還待完善，對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管還不成熟，專業(yè)技術(shù)人才和管理人才還較為欠缺，在PPP模式的選擇上也缺乏相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)。為了解決這一系列的問題，提出以下幾點(diǎn)建議。

（一）推進(jìn)政府職能與觀念的轉(zhuǎn)變

政府要改變過去傳統(tǒng)的觀念，從原來的事事都管、面面俱到、包辦一切，轉(zhuǎn)變?yōu)橐灾笇?dǎo)、監(jiān)督、服務(wù)為主。通過PPP模式，政府與企業(yè)形成合作，既能減輕政府的財(cái)政壓力，提高社會(huì)資本的利用效率，增強(qiáng)貴州民辦高等教育的融資力度，又能有助于提升民辦高等教育融資的市場(chǎng)化程度，形成多元化的融資模式，并推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變。

（二）逐步制定和完善PPP模式相應(yīng)的政策和法律

PPP模式開展的項(xiàng)目是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，特別是針對(duì)民辦高等教育的項(xiàng)目，參與主體較多、權(quán)責(zé)關(guān)系較為復(fù)雜、實(shí)施難度較大。目前，有關(guān)PPP模式的政策法規(guī)較為分散，沒有形成一套系統(tǒng)的法律體系，教育類PPP模式的法律還沒有出臺(tái)，而有關(guān)民辦高等教育的PPP模式的法律制度更是欠缺。因此，政府應(yīng)加快制定專門的法律制度、完善現(xiàn)有的政策法規(guī)，對(duì)民辦高等教育類PPP項(xiàng)目的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行指導(dǎo)、說明，形成約束力，逐步規(guī)范PPP模式下民辦高等教育融資的進(jìn)行。

（三）強(qiáng)化對(duì)教育類PPP項(xiàng)目的評(píng)價(jià)監(jiān)督

教育具有典型的公益性。在民辦高等教育PPP模式的項(xiàng)目實(shí)施過程中，如何有效平衡公共部門的公益性和私營企業(yè)的逐利性，保證項(xiàng)目既能夠有效率地開展，又不會(huì)因企業(yè)過分追求經(jīng)濟(jì)利益損害教育事業(yè)的發(fā)展，這就需要強(qiáng)化對(duì)教育類PPP項(xiàng)目的監(jiān)管。政府可以通過設(shè)立針對(duì)民辦高等教育PPP項(xiàng)目的監(jiān)管機(jī)構(gòu)、構(gòu)建全方位的監(jiān)管體系，監(jiān)督整個(gè)PPP項(xiàng)目運(yùn)行的全過程，對(duì)項(xiàng)目的各參與方進(jìn)行評(píng)價(jià)考核，并借鑒國內(nèi)外成功的監(jiān)督管理經(jīng)驗(yàn)，從而保證民辦高等教育的PPP項(xiàng)目順利開展、長久健康運(yùn)行。

（四）增加民辦高等教育PPP項(xiàng)目專業(yè)人才的數(shù)量

開展民辦高等教育PPP項(xiàng)目需要專門的人才。這類專業(yè)人才不僅需要具備經(jīng)濟(jì)、法律、財(cái)務(wù)、管理等多種學(xué)科的專業(yè)知識(shí)，而且需要較高的道德素養(yǎng)、心理素質(zhì)和應(yīng)變能力。貴州在這方面的專業(yè)人才很少，政府可以采取政策吸引、提高待遇，引進(jìn)外來的專業(yè)人才；通過開展培訓(xùn)、考察學(xué)習(xí)、崗位輪換等方式，就地培養(yǎng)本土的專業(yè)人才，以增加全省民辦高等教育PPP項(xiàng)目專業(yè)人才的數(shù)量。

（五）因地制宜選擇教育PPP類型

貴州各地的發(fā)展水平不一，因此在選擇教育PPP類型時(shí)，要因地制宜。總體而言，教育合約PPP需要當(dāng)?shù)鼐哂休^好的發(fā)展基礎(chǔ)，因?yàn)榻逃霞sPPP要求政府能夠承擔(dān)較大的財(cái)力投入、具備運(yùn)行良好的市場(chǎng)環(huán)境以及擁有豐富的人才儲(chǔ)備。而多利益相關(guān)者教育伙伴關(guān)系模式則更加適用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)較為落后的地區(qū)，原因在于這類地區(qū)的民辦高等教育水平亟待改革、提升，更容易通過多利益相關(guān)者教育伙伴關(guān)系模式得到上級(jí)部門、企業(yè)以及社會(huì)團(tuán)體的支持，從而保證PPP項(xiàng)目的順利運(yùn)行。