行政事業(yè)單位預(yù)算管理問題研究

劉 艷

（鳳臺縣財政國庫支付中心，安徽 淮南 232100）

行政事業(yè)單位預(yù)算管理是財政管理的重要工具，是基于目標(biāo)而實(shí)施管理的過程，預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督、績效評價等環(huán)節(jié)均貫穿于其中。在當(dāng)前新時代的經(jīng)濟(jì)體制下，行政事業(yè)單位要充分發(fā)揮其社會職能，提高社會影響力，需要提高其預(yù)算編制及管理水平。提高資金使用效益，以保障單位更好的服務(wù)于社會。

一、加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的意義

（一）有利于提高行政事業(yè)單位的財務(wù)管理水平

加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理可以不斷提高各單位預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行及決算的各環(huán)節(jié)管理水平，促使行政事業(yè)單位加強(qiáng)財務(wù)管理和財務(wù)制度的建設(shè)，通過加強(qiáng)預(yù)算管理能夠?yàn)椴块T的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動提供科學(xué)、合理的決策。

（二）幫助行政事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)財政資金合理分配，提高資金使用效益

良好的預(yù)算管理不僅是各行政事業(yè)單位開展業(yè)務(wù)工作的財力保證，還能夠提高財政資金使用效益，減少二次分配，將有限的資金用于重要項(xiàng)目中，提升行政事業(yè)單位的公信力。

（三）有助于完善內(nèi)部控制制度，提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的有效性

行政事業(yè)單位預(yù)算管理包含預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督及績效評價等環(huán)節(jié)，加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理能夠及時全面掌握行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)收支情況，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)活動過程存在的問題，進(jìn)而完善本單位的內(nèi)部控制制度及風(fēng)險防控措施。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的問題

（一）行政事業(yè)單位的預(yù)算管理意識不強(qiáng)，法制觀念淡薄

行政事業(yè)單位主要的經(jīng)費(fèi)來源是財政撥款，由于單位領(lǐng)導(dǎo)和財務(wù)人員的預(yù)算法制淡薄，單位領(lǐng)導(dǎo)對于預(yù)算編制工作只重視總金額，不重視具體的支出項(xiàng)目，財務(wù)人員專業(yè)素養(yǎng)較低，造成支出時隨意性較大，不能嚴(yán)格按照預(yù)算科目執(zhí)行，從而嚴(yán)重影響了預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)度及資金使用效益。

（二）預(yù)算編制不科學(xué)合理，預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)不合理

一是有些單位在編制預(yù)算時,不能根據(jù)實(shí)際的需求進(jìn)行系統(tǒng)論證,科學(xué)預(yù)算,而是根據(jù)估算的經(jīng)費(fèi)收繳數(shù)額安排明年的支出計(jì)劃；二是基本支出預(yù)算人均辦公經(jīng)費(fèi)定額偏低，與單位實(shí)際執(zhí)行情況差距較大，容易造成基本支出擠占項(xiàng)目支出經(jīng)費(fèi)，極大影響了單位項(xiàng)目的實(shí)施；三是項(xiàng)目資金預(yù)算編制主觀隨意性強(qiáng)，不夠科學(xué)合理，有待完善。四是由于財務(wù)人員大都很少參與單位業(yè)務(wù)項(xiàng)目的討論、規(guī)劃和決策,造成財務(wù)與業(yè)務(wù)脫節(jié)，編制預(yù)算時不能與單位的實(shí)際業(yè)務(wù)緊密結(jié)合,預(yù)算編制缺乏科學(xué)性。

（三）預(yù)算執(zhí)行不規(guī)范，隨意性較大

年初預(yù)算批復(fù)下達(dá)后，各項(xiàng)支出費(fèi)用應(yīng)該嚴(yán)格按照年初預(yù)算的下達(dá)的支出功能分類科目及支出經(jīng)濟(jì)科目規(guī)范使用，但是各部門單位在支出時往往有很大的隨意性，造成預(yù)算支出進(jìn)度不均衡，或者基本支出擠占項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)等情況，嚴(yán)重影響了資金的使用效益。

（四）用非稅收入安排的預(yù)算支出管理不規(guī)范

一是政府非稅收入由具有行政管理的職能部門征收，存在利益劃分的問題，若將用非稅收入的支出安排完全與部門脫鉤，則影響部門征收的積極性，若將非稅收入與部門工作結(jié)合，則造成部門支出膨脹，有征收職能的部門經(jīng)費(fèi)用不完的問題；二是非稅收入上繳國庫不及時，一部分有征收職能的部門在急需使用資金時才將收到的非稅收入上繳到國庫，然后通過年初的預(yù)算安排到單位，用于彌補(bǔ)自身的經(jīng)費(fèi)不足，在不急需使用資金時，收到的非稅收入就長期滯留在單位零余額賬戶，或者某些具辦人手中，影響財政的非稅收入的征繳，也為單位埋下風(fēng)險和腐敗的隱患。

（五）預(yù)算執(zhí)行過程中監(jiān)督缺失，全面預(yù)算績效評價體系未完全建立，績效評價結(jié)果在預(yù)算管理中運(yùn)用程度不高

行政事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行過程中缺乏有效的監(jiān)督，內(nèi)部控制制度形同虛設(shè)，預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果也未能與單位領(lǐng)導(dǎo)的年終考核及職工的獎懲的相掛鉤，預(yù)算執(zhí)行缺乏約束力。財政部門未建立健全預(yù)算的績效評價指標(biāo)制度，績效管理與預(yù)算管理脫節(jié)。

三、加強(qiáng)完善行政事業(yè)單位預(yù)算管理的意見和建議

（一）加強(qiáng)單位整體預(yù)算法制觀念，強(qiáng)化預(yù)算管理人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)

一是要加強(qiáng)預(yù)算法的宣傳，讓預(yù)算法能夠深入貫徹到單位的所有人員，樹立遵紀(jì)守法的工作作風(fēng)，在法律的規(guī)范下開展單位的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動。二是加強(qiáng)單位的財務(wù)人員培訓(xùn)，提高財務(wù)人員的綜合素質(zhì)，將預(yù)算管理、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督深入到每位預(yù)算管理人員的思想中。

（二）加強(qiáng)對部門預(yù)算的管理，規(guī)范預(yù)算編制方法，嚴(yán)格執(zhí)行零基預(yù)算制度

一是要精準(zhǔn)測算基本支出的定額和項(xiàng)目支出的基數(shù)，合理確定基本支出標(biāo)準(zhǔn)、基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、政府采購標(biāo)準(zhǔn)等，以滿足政府正常行政運(yùn)行和履職的需要，要在厲行節(jié)約的基礎(chǔ)上能夠挪出更多的資金使用在改善民生、脫貧攻堅(jiān)等急需的地方；二是建立健全預(yù)算單位的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，根據(jù)部門的職責(zé)、職能、機(jī)構(gòu)設(shè)置，全面準(zhǔn)確掌握預(yù)算單位人員的編制、結(jié)構(gòu)等，非法定程序不得隨意變動；三是細(xì)化預(yù)算編制的內(nèi)容，厘清基本支出和項(xiàng)目支出的內(nèi)涵界限，逐步取消項(xiàng)目中用于本部門的基本支出，盡量減少財政資金的二次分配。

（三）加強(qiáng)預(yù)算支出執(zhí)行管理，提高項(xiàng)目支出執(zhí)行率，推進(jìn)項(xiàng)目資金的統(tǒng)籌使用

一是行政事業(yè)單位應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行批準(zhǔn)預(yù)算，按照收支平衡的原則，合理安排各項(xiàng)資金，不得超預(yù)算安排支出，預(yù)算在執(zhí)行中原則上不予調(diào)整；二是要加強(qiáng)項(xiàng)目庫的管理，做細(xì)做實(shí)項(xiàng)目庫，對沒有進(jìn)入項(xiàng)目庫的一般不得安排預(yù)算；三是建立項(xiàng)目支出預(yù)算動態(tài)調(diào)整機(jī)制，上年項(xiàng)目支出預(yù)算進(jìn)度執(zhí)行較緩慢的，同級財政可以按照一定比例收回資金，或減少項(xiàng)目支出預(yù)算安排數(shù)；四是完善項(xiàng)目退出機(jī)制，實(shí)施項(xiàng)目周期滾動管理，根據(jù)歷年預(yù)算安排及績效評價結(jié)果，逐步規(guī)范清理近幾年的所有預(yù)算項(xiàng)目；五是根據(jù)部門職責(zé)、職能，對項(xiàng)目支出預(yù)算采開放式的評審工作，可以邀請部分人大代表、政協(xié)委會參與監(jiān)督評審。明確項(xiàng)目支出的范圍，同時對于原有以專項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)形式列支的部分基本支出予以縮減，減少并控制項(xiàng)目支出預(yù)算的規(guī)模。

（四）硬化預(yù)算約束，加強(qiáng)對部門收支活動的監(jiān)管

一是要堅(jiān)持全面性原則，將單位的所有收入納入預(yù)算管理；二是加強(qiáng)非稅收入的征收管理，清理規(guī)范行政事業(yè)收費(fèi)，杜絕亂收費(fèi)，杜絕單位小金庫現(xiàn)象；三是改進(jìn)非稅收入預(yù)算編制工作，結(jié)合近幾年實(shí)際取得的收入并考慮增收減收因素測算，不能隨意夸大或隱瞞收入，積極穩(wěn)妥科學(xué)合理的編制非稅收入預(yù)算；四是加強(qiáng)非稅收入的支出管理，除教育收費(fèi)外其他部門的非稅收入由財政統(tǒng)籌合理安排支出。

（五）建立預(yù)算績效評價制度，將績效理念融入預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督全過程

一是財政部門要建立健全預(yù)算管理評價機(jī)制。加強(qiáng)績效管理是實(shí)現(xiàn)財政科學(xué)化精細(xì)化管理的重要保障，應(yīng)全面實(shí)施績效管理，將績效理念的方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程；二是改進(jìn)績效評價指標(biāo)體系，建議由財政牽頭建立適合各部門、各項(xiàng)目統(tǒng)一的績效評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系；三是所有部門預(yù)算均要求設(shè)定預(yù)算的績效目標(biāo)，績效目標(biāo)是部門預(yù)算安排的重要依據(jù)，未按照要求設(shè)定績效目標(biāo)的項(xiàng)目支出，不得納入項(xiàng)目庫管理，也不得申請預(yù)算資金。四是大力推進(jìn)預(yù)算績效管理，逐步建立以績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)為導(dǎo)向，以績效評價為手段，以結(jié)果應(yīng)用為保障，以改進(jìn)預(yù)算管理、優(yōu)化資源配置、控制節(jié)約成本、提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水平為目的，覆蓋所有財政性資金，貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程的具有中國特色的預(yù)算績效管理體系。

（六）進(jìn)一步落實(shí)預(yù)決算公開主體責(zé)任，積極完善預(yù)決算公開長效機(jī)制

預(yù)算公開是建設(shè)陽光政府、責(zé)任政府的重要載體。政府預(yù)算的公開透明，既能保障廣大人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，同時也能進(jìn)一步促使政府更好的承擔(dān)自身責(zé)任，保證財政資金安全，提高資金效率，在推進(jìn)“制度反腐”方面，也具有不可替代的作用。預(yù)算法規(guī)定經(jīng)本級政府財政部門批復(fù)的部門預(yù)算，由各部門向社會公開。各單位要嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算法，牢固樹立依法公開的觀念，增強(qiáng)主動公開的意識切實(shí)履行公開責(zé)任，扎實(shí)做好預(yù)算公開工作。一是要推進(jìn)觀念轉(zhuǎn)變，嚴(yán)格依法行政；二是規(guī)范預(yù)算管理提升公開實(shí)效，提高公開的細(xì)化程度；三是優(yōu)化公開的方式，盡量用通俗易懂的語言、形象生動的圖標(biāo)來表述預(yù)算的信息，讓枯燥的數(shù)據(jù)生動起來，以方便社會公眾的了解和監(jiān)督。

四、結(jié)束語

黨的十九大報告明確提出了建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理的要求。行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算績效管理，是以滿足公共財政的內(nèi)在要求，改進(jìn)預(yù)算支出管理，優(yōu)化財政資源配置，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量。