央行存款準(zhǔn)備金制度執(zhí)行機(jī)制中弱化因素分析

王 璜

（中國(guó)人民銀行巢湖中心支行，安徽 合肥 230000）

存款準(zhǔn)備金的雛形出現(xiàn)于18世紀(jì)的英格蘭，當(dāng)時(shí)的英格蘭銀行憑借其良好的商業(yè)信譽(yù)，各家銀行紛紛在英格蘭銀行進(jìn)行資金清算和提取現(xiàn)金，存款準(zhǔn)備金制度的雛形出現(xiàn)；美國(guó)首次以法律的形式規(guī)定金融機(jī)構(gòu)必須按存款的一定比例繳納準(zhǔn)備金；20世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)危機(jī)來(lái)臨，各國(guó)開(kāi)始意識(shí)到存款準(zhǔn)備金的重要性，于是紛紛建立這一制度。就目前而言，但凡是實(shí)行中央銀行制度的國(guó)家，一般都采用存款準(zhǔn)備金制度。

一、我國(guó)存款準(zhǔn)備金制度的階段變革

1984年，我國(guó)建立了存款準(zhǔn)備金制度，當(dāng)時(shí)的準(zhǔn)備金存款不能用于支付和清算，金融機(jī)構(gòu)需要在人民銀行開(kāi)立備付金存款賬戶用于清算；1998年，人民銀行改革存款準(zhǔn)備金制度，將金融機(jī)構(gòu)存款準(zhǔn)備金存款和備付金存款兩個(gè)賬戶合并為一個(gè)“準(zhǔn)備金存款”賬戶，存款準(zhǔn)備金率由13%下調(diào)到8%，此后的存款準(zhǔn)備金率根據(jù)宏觀調(diào)控的需要不斷進(jìn)行調(diào)整；2004年，人民銀行開(kāi)始實(shí)行差別存款準(zhǔn)備金率制度，以減輕準(zhǔn)備金率統(tǒng)一調(diào)整對(duì)大中小不同金融機(jī)構(gòu)的沖擊。

2016年，人民銀行優(yōu)化對(duì)存款準(zhǔn)備金的考核，對(duì)存款準(zhǔn)備金實(shí)施平均法考核，考核辦法由時(shí)點(diǎn)法改為平均法，繳存基數(shù)由時(shí)點(diǎn)數(shù)改為平均數(shù)，并設(shè)置每日下限，即考核期內(nèi)每日營(yíng)業(yè)終了時(shí)，金融機(jī)構(gòu)按法人存入的人民幣存款準(zhǔn)備金日終余額，與上旬內(nèi)該金融機(jī)構(gòu)一般存款余額的算術(shù)平均值之比，可以低于法定存款準(zhǔn)備金率，但幅度應(yīng)在一個(gè)百分點(diǎn)以?xún)?nèi)。

二、存款準(zhǔn)備金監(jiān)管現(xiàn)狀

根據(jù)《中國(guó)人民銀行法》，存款準(zhǔn)備金屬于人民銀行的監(jiān)管范疇，具體分為三個(gè)層面：

人民銀行貨幣信貸部門(mén)負(fù)責(zé)組織存款準(zhǔn)備金管理、監(jiān)督和處罰工作，對(duì)轄區(qū)法人金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行存款準(zhǔn)備金管理規(guī)定的行為開(kāi)展監(jiān)督和檢查；

會(huì)計(jì)部門(mén)負(fù)責(zé)存款準(zhǔn)備金交存范圍的會(huì)計(jì)科目審定工作，包括對(duì)金融機(jī)構(gòu)繳存范圍的會(huì)計(jì)科目進(jìn)行審定，審查其會(huì)計(jì)科目設(shè)置和核算是否符合規(guī)定；

營(yíng)業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)存款準(zhǔn)備金報(bào)表審查、資金收繳和日?？己斯ぷ鳎饕獙徍耸欠窦皶r(shí)、足額繳存，是否存在漏繳、欠繳以及變相規(guī)避繳存法定存款準(zhǔn)備金業(yè)務(wù)的行為。

即存款準(zhǔn)備金管理的監(jiān)督處罰、范圍核定、收繳考核三個(gè)方面職責(zé)橫向分散在人民銀行的三個(gè)職能部門(mén)。

三、存款準(zhǔn)備金管理中的弱化因素分析

（一）存款準(zhǔn)備金監(jiān)管難以形成合力

鑒于貨幣信貸、會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)、營(yíng)業(yè)部門(mén)三個(gè)職能部門(mén)從不同層面對(duì)存款準(zhǔn)備金的繳存進(jìn)行監(jiān)督管理，這種管理機(jī)制看似分工明確，但在實(shí)際管理過(guò)程中，各自職責(zé)范圍交叉存在一定真空，容易導(dǎo)致每個(gè)部門(mén)都無(wú)法從整體和全局角度管理和把握監(jiān)管。如存款準(zhǔn)備金的繳存范圍及會(huì)計(jì)科目的調(diào)整和管理由會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)，但會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門(mén)卻沒(méi)有對(duì)存款準(zhǔn)備金開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)檢查的主動(dòng)權(quán)；貨幣信貸部門(mén)通常定期開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)檢查，對(duì)存款準(zhǔn)備金的繳存范圍及會(huì)計(jì)科目卻又不熟悉，從而直接影響存款準(zhǔn)備金政策執(zhí)行的效力。

（二）金融機(jī)構(gòu)重大事項(xiàng)報(bào)備不及時(shí)

銀監(jiān)分設(shè)后，基層人民銀行對(duì)金融機(jī)構(gòu)的會(huì)計(jì)監(jiān)管極度弱化。根據(jù)《中國(guó)人民銀行關(guān)于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)報(bào)送會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)資料有關(guān)事宜的通知》（銀發(fā)【2004】72號(hào)）的要求，地方法人金融機(jī)構(gòu)的會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)資料應(yīng)在發(fā)布或調(diào)整之日起一個(gè)月內(nèi)報(bào)送當(dāng)?shù)厝嗣胥y行分支行。但是在實(shí)際中，由于基層人民銀行會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門(mén)沒(méi)有有效的抓手無(wú)法監(jiān)管到其重大事項(xiàng)變更情況，同時(shí)沒(méi)有對(duì)金融機(jī)構(gòu)明確的追責(zé)條款，各金融機(jī)構(gòu)會(huì)計(jì)事項(xiàng)變更報(bào)備基本有名無(wú)實(shí)，僅依賴(lài)于金融機(jī)構(gòu)的“自覺(jué)性”，依靠后續(xù)現(xiàn)場(chǎng)檢查導(dǎo)致監(jiān)管“時(shí)滯性”過(guò)長(zhǎng)，致使有的法人機(jī)構(gòu)未及時(shí)報(bào)備會(huì)計(jì)科目變更，在一段時(shí)間內(nèi)仍采用舊的會(huì)計(jì)科目作為繳存依據(jù)。

（三）規(guī)范性法律依據(jù)少

存款準(zhǔn)備金政策執(zhí)行多年，但沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)、完整的法規(guī)、辦法對(duì)其操作流程、執(zhí)行、監(jiān)督管理及處罰依據(jù)予以規(guī)范，日常繳存、監(jiān)督均散落在不同業(yè)務(wù)部門(mén)的文件、制度規(guī)定中，如僅僅有《行政處罰法》、《商業(yè)銀行法》、《人民銀行法》在大的框架上有所規(guī)定，處罰標(biāo)準(zhǔn)、條例不明確，給基層人民銀行的日常監(jiān)管帶來(lái)難度。如依據(jù)《商業(yè)銀行法》第八十條、《人民銀行法》第四十六、七十七條，以及其他相關(guān)文件，對(duì)“繳存存款準(zhǔn)備金不足部分按每日萬(wàn)分之六的比例處以罰款”，沒(méi)有上下限額限制，導(dǎo)致有的罰額過(guò)高，而有的僅幾元，無(wú)法達(dá)到處罰的政策效果。

（四）無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)備金執(zhí)行的實(shí)時(shí)有效監(jiān)控

目前人民銀行運(yùn)行的中央銀行會(huì)計(jì)核算數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（ACS）在不斷完善之后，具備了對(duì)法人機(jī)構(gòu)存款準(zhǔn)備金進(jìn)行參數(shù)設(shè)置，對(duì)準(zhǔn)備金率、考核標(biāo)準(zhǔn)、平均法計(jì)算等進(jìn)行控制，但仍然依賴(lài)于法人機(jī)構(gòu)旬后5日內(nèi)提交的一般存款余額表，對(duì)金融機(jī)構(gòu)存款準(zhǔn)備金的日間透支無(wú)法有效監(jiān)控，同時(shí)對(duì)法人機(jī)構(gòu)提交的余額表的真實(shí)性只能在事后現(xiàn)場(chǎng)檢查中實(shí)現(xiàn)事后監(jiān)管，極大削弱了監(jiān)管的時(shí)效性。

四、政策建議及措施

（一）建立專(zhuān)門(mén)、長(zhǎng)效的存款準(zhǔn)備金監(jiān)督管理聯(lián)席機(jī)制

目前基層人民銀行貨幣信貸部門(mén)擔(dān)負(fù)著存款準(zhǔn)備金監(jiān)督職能，采取定期現(xiàn)場(chǎng)檢查方式，但是對(duì)法人機(jī)構(gòu)日常執(zhí)行情況不甚了解，因而建議設(shè)立專(zhuān)門(mén)、長(zhǎng)效的存款準(zhǔn)備金監(jiān)督管理聯(lián)席機(jī)制，由貨幣信貸、會(huì)計(jì)、營(yíng)業(yè)等相關(guān)部門(mén)人員組成，全面擔(dān)負(fù)存款準(zhǔn)備金的日常監(jiān)督、定期檢查、會(huì)計(jì)科目執(zhí)行等職能，有效彌補(bǔ)準(zhǔn)備金管理中部門(mén)分工引起的弱化因素。

（二）加強(qiáng)“兩綜合，兩管理”綜合執(zhí)法監(jiān)督，理順金融機(jī)構(gòu)重大會(huì)計(jì)事項(xiàng)報(bào)備機(jī)制

及時(shí)掌握法人機(jī)構(gòu)涉及存款準(zhǔn)備金執(zhí)行的會(huì)計(jì)事項(xiàng)變更，確保準(zhǔn)備金繳存的準(zhǔn)確性，維護(hù)準(zhǔn)備金監(jiān)督管理的嚴(yán)肅性。

（三）規(guī)范存款準(zhǔn)備金管理、違規(guī)處罰的依據(jù)

制定《存款準(zhǔn)備金管理辦法》，細(xì)化違規(guī)行為處罰規(guī)定，增設(shè)處罰下限，提高政策執(zhí)行效力。

（四）通過(guò)技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)存款準(zhǔn)備金的實(shí)時(shí)監(jiān)管功能

開(kāi)發(fā)存款準(zhǔn)備金數(shù)據(jù)集中審核系統(tǒng)，與金融機(jī)構(gòu)直接連通“一般性存款余額數(shù)據(jù)報(bào)送”接口，由金融機(jī)構(gòu)核算系統(tǒng)生成的余額電子信息，通過(guò)直連接口向央行報(bào)送，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)自動(dòng)、實(shí)時(shí)審核功能，同時(shí)確保報(bào)送數(shù)據(jù)的真實(shí)、準(zhǔn)確性。