“河長(zhǎng)制”對(duì)黑龍江省流域生態(tài)補(bǔ)償管理的思考

佘　惠，程永輝，徐江申，王立權(quán)

(黑龍江大學(xué) 水利電力學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150080)

1　研究背景

黑龍江省境內(nèi)水系發(fā)達(dá)，江河、湖泊、沼澤等水生態(tài)系統(tǒng)豐富繁多且分布廣泛。根據(jù)黑龍江省環(huán)保局官網(wǎng)關(guān)于全省環(huán)境狀況公報(bào)統(tǒng)計(jì)顯示，近五年來河流水質(zhì)狀況總體上為輕質(zhì)污染。如表1、表2具體分類情況所示(表1、表2均為黑龍江省環(huán)保局官網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù))。

表1　全省2012—2016年河流水質(zhì)類別比例　%

表2　全省2012—2016年河流斷面功能區(qū)達(dá)標(biāo)情況　%

黑龍江省河流源頭破壞形勢(shì)嚴(yán)峻，如位于大慶市肇源縣茂興鎮(zhèn)南10 km處的松花江源頭三叉河，據(jù)現(xiàn)場(chǎng)查看了解到，多年來，建立了多家船上農(nóng)家樂飯店，其經(jīng)營(yíng)期間所產(chǎn)生的廢水等廢棄物沒有經(jīng)過標(biāo)準(zhǔn)的檢測(cè)和過濾就直接排入河流中。據(jù)黑龍江環(huán)保局官網(wǎng)統(tǒng)計(jì)顯示，穆棱河、阿什河、牡丹江、呼蘭河等幾條河流更是達(dá)到了Ⅴ類及劣Ⅴ類水質(zhì)。從博弈的角度分析，對(duì)于上下游地區(qū)來說，因?yàn)橥獠啃猿杀咎停瑢?dǎo)致在保護(hù)水生態(tài)還是發(fā)展經(jīng)濟(jì)兩者之間面臨著選擇。而生態(tài)補(bǔ)償形式主要是中央政府和省政府通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)生態(tài)保護(hù)者實(shí)施的縱向生態(tài)補(bǔ)償。資金形式和補(bǔ)償方式過于單一，導(dǎo)致資金量不充足，資金沒法及時(shí)到位，致使生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制沒辦法長(zhǎng)期有效的進(jìn)行下去。這種中央政府到地方政府，地方政府到農(nóng)戶的縱向補(bǔ)償方式現(xiàn)在已經(jīng)難以有效地解決跨區(qū)域的水資源保護(hù)問題了，因此，急需尋找生態(tài)補(bǔ)償方式的其他突破口。

黑龍江省內(nèi)的河流跨越多個(gè)市(州)縣，流域生態(tài)補(bǔ)償中受償對(duì)象和補(bǔ)償主體沒有上下級(jí)隸屬關(guān)系，各地之間的生態(tài)保護(hù)意識(shí)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有一定的差異，水資源區(qū)域協(xié)同保護(hù)機(jī)制不完善、不系統(tǒng)，又因?yàn)榭鐓^(qū)域協(xié)商需要付出的成本較高，組織橫向水生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償比較困難，落實(shí)到位更加具有挑戰(zhàn)性。而生態(tài)補(bǔ)償本身牽扯的方方面面太多，比如補(bǔ)償主體、標(biāo)準(zhǔn)、方式、資金管理等。因此，在協(xié)商的過程中就會(huì)出現(xiàn)很多矛盾，雙方很難輕易達(dá)成共識(shí)。另外，黑龍江省內(nèi)水資源的確權(quán)劃界工作也尚未全部完成，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值，污染治理保護(hù)成本、水資源保護(hù)者的機(jī)會(huì)成本難以量化確定等[1]，讓生態(tài)補(bǔ)償措施沒有辦法實(shí)施到位，嚴(yán)重阻礙了黑龍江省內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償?shù)捻樌M(jìn)行。

黑龍江省作為全國(guó)重要的糧食基地，水資源生態(tài)系統(tǒng)的優(yōu)劣更是嚴(yán)重影響其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要因素[2]。鑒于此，可依靠河長(zhǎng)制的施行，來加快落實(shí)和完善生態(tài)補(bǔ)償工作。

2　研究區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐和現(xiàn)狀

根據(jù)已有資料顯示，黑龍江省目前補(bǔ)償類型主要是森林生態(tài)補(bǔ)償、草地生態(tài)補(bǔ)償和濕地生態(tài)補(bǔ)償三種[3]。專門的流域生態(tài)補(bǔ)償工作開展的比較晚，還沒有占有很大的比重，目前主要是自2015年7月開始，在穆棱河和呼蘭河實(shí)行的跨全省2市9縣的流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。沒有制定專門的生態(tài)補(bǔ)償條例、沒有專門的生態(tài)補(bǔ)償管理機(jī)構(gòu)，生態(tài)補(bǔ)償形式也主要是中央政府和黑龍江省政府通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)生態(tài)保護(hù)者實(shí)施的縱向生態(tài)補(bǔ)償。資金形式和補(bǔ)償方式也相對(duì)來說過于單一，導(dǎo)致資金量不充足，資金沒法及時(shí)到位，致使生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制沒辦法長(zhǎng)期有效的進(jìn)行下去。這種中央政府到地方政府，地方政府到農(nóng)戶的縱向補(bǔ)償方式現(xiàn)在已經(jīng)難以有效地解決跨區(qū)域的水資源保護(hù)問題了，因此，急需尋找生態(tài)補(bǔ)償方式的其他突破口。

3　依托河長(zhǎng)制，全面推進(jìn)水生態(tài)補(bǔ)償

河長(zhǎng)制和生態(tài)補(bǔ)償存在一個(gè)整體和局部的關(guān)系，河長(zhǎng)制的六項(xiàng)主要任務(wù)中的“加強(qiáng)水生態(tài)修復(fù)”就涉及到要積極推進(jìn)建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，因此，在河長(zhǎng)制下開展生態(tài)補(bǔ)償是要求、是任務(wù)。在《黑龍江省河長(zhǎng)制中期自評(píng)估報(bào)告》中也提及到：在以后的工作中要探索建立跨流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。同時(shí)，既完成做好生態(tài)補(bǔ)償，又能促進(jìn)河長(zhǎng)制的落地[4]。

3.1　“河長(zhǎng)制”黨政領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)推進(jìn)橫向生態(tài)補(bǔ)償

在生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，最難的事情是制定的措施如何落地。也就是上下游的地區(qū)如何能談得攏，因?yàn)橐婕百Y金、穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整等復(fù)雜問題，有了河長(zhǎng)制，就能依托這一機(jī)制，加快橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施。通俗來說，補(bǔ)償?shù)纳舷掠蔚貐^(qū)，就像哥倆，實(shí)力和影響可能相差不多，也可能相差懸殊，如果沒有一個(gè)中間人，或者家長(zhǎng)，也就是能對(duì)哥倆有影響的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、部門或協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，是不容易達(dá)成補(bǔ)償?shù)腫5]。有了河長(zhǎng)，就有了這個(gè)家長(zhǎng)，增加了協(xié)調(diào)力量，方便推動(dòng)橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，達(dá)到讓補(bǔ)償主體自愿補(bǔ)償受償對(duì)象，受償對(duì)象自發(fā)進(jìn)行流域生態(tài)保護(hù)投資的局面。

2017年6月30日，黑龍江省委省政府正式印發(fā)《中共黑龍江省委辦公廳、黑龍江省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)[黑龍江省實(shí)施河長(zhǎng)制工作方案(試行)]的通知》(廳字﹝2017﹞34號(hào))，確定25個(gè)省直單位為河長(zhǎng)制工作責(zé)任單位，各責(zé)任單位確定1名廳級(jí)干部為責(zé)任人，1名處級(jí)干部為聯(lián)絡(luò)人。建立了 “省、市、縣、鄉(xiāng)、村”五級(jí)河長(zhǎng)體系，五級(jí)雙河長(zhǎng)全部落實(shí)。黑龍江省委書記、省長(zhǎng)共同承擔(dān)省總河長(zhǎng)，黑龍江省委常委、省政府領(lǐng)導(dǎo)全部擔(dān)任省級(jí)河長(zhǎng)。依據(jù)黑龍江省江河水系分布特點(diǎn)，將黑龍江省江河水系劃分為界江界湖、嫩江和松花江流域“三大流域”，根據(jù)現(xiàn)在省行政區(qū)和流域的實(shí)際情況，將流域與區(qū)域相結(jié)合，實(shí)行黨政主要負(fù)責(zé)人“雙河長(zhǎng)制”，讓省內(nèi)所有的江河湖泊和水庫(kù)都有了“家長(zhǎng)”，這為生態(tài)補(bǔ)償落實(shí)奠定了組織基礎(chǔ)，如圖1所示。建議可以由黑龍江省河長(zhǎng)辦制定黑龍江省橫向生態(tài)補(bǔ)償頂層最高目標(biāo)，做到生態(tài)補(bǔ)償有保障、有平臺(tái)、有途徑；設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償管理部門，可以和河長(zhǎng)制共用同一班人馬，實(shí)行同一套管理制度；由黑龍江省河長(zhǎng)辦制定《黑龍江省生態(tài)補(bǔ)償條例》，確定補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償考核制度、補(bǔ)償資金管理制度等；建立由黑龍江省河長(zhǎng)辦牽頭、用水企業(yè)、上下游用水居民多主體參與的補(bǔ)償機(jī)制，增強(qiáng)保護(hù)者的“獲得感”和破壞者的“失去感”，如圖2所示。

圖1　河長(zhǎng)辦促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行模式

圖2　生態(tài)補(bǔ)償管理結(jié)構(gòu)

3.2　“一河(湖)一策”編制，促使補(bǔ)償依據(jù)科學(xué)可靠

黑龍江省“一河(湖)一策”編制的主要目的是針對(duì)河長(zhǎng)制中的“六大任務(wù)”，依據(jù)各地市河湖實(shí)際存在的具體問題和特點(diǎn)，將河湖分級(jí)分段制定因地制宜的管控和保護(hù)的具體實(shí)施行動(dòng)路線圖。其中編制工作的進(jìn)行是建立在各個(gè)流域具體的實(shí)際情況下，所以需要把各流域上下游、左右岸的水文水資源、物理結(jié)構(gòu)、水質(zhì)、生物和社會(huì)服務(wù)功能等方面的現(xiàn)狀摸清楚，才能有針對(duì)性的建立包括水污染、水環(huán)境和水生態(tài)方面的目標(biāo)清單，不難看出來“一河(湖)一策”等編制工作的復(fù)雜性和艱難性，可是恰恰也體現(xiàn)了它的重要性。這樣全面系統(tǒng)的對(duì)黑龍江省內(nèi)各個(gè)流域進(jìn)行一個(gè)徹底的摸底，方便以后對(duì)黑龍江省內(nèi)水資源的管理、利用、開發(fā)和保護(hù)。也能夠?qū)α饔虻纳鷳B(tài)服務(wù)價(jià)值正確評(píng)估，促使補(bǔ)償依據(jù)穩(wěn)定可靠、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)準(zhǔn)確，建立如《黑龍江省水生態(tài)補(bǔ)償條例》等文件。

4　結(jié)　論

流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施在黑龍江省已經(jīng)有了具體的試點(diǎn)，我們應(yīng)該考慮如何借著河長(zhǎng)制這一重大決策出臺(tái)的契機(jī)，來推動(dòng)黑龍江省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的落實(shí)。依托各級(jí)河長(zhǎng)辦等各流域機(jī)構(gòu)，設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償管理組織，制定《黑龍江省水生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施條例》，推行橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，依靠“一河一策”編制中將河流分段分區(qū)清算的特點(diǎn)，核定評(píng)估每一條，每一段河流的生態(tài)服務(wù)價(jià)值，編制《黑龍江省水生態(tài)補(bǔ)償條例》。河長(zhǎng)制是手段，流域生態(tài)補(bǔ)償是其中的一個(gè)目的，我們可以依靠河長(zhǎng)制將流域生態(tài)補(bǔ)償措施進(jìn)行完善并落實(shí)到位。