政府購買公共服務中社會組織的角色、困境與出路

苗紅培，樊慶軍

(1.山東政法學院 公共管理學院，山東 濟南 250014；2.山東省行政管理科學研究所，山東 濟南 250011)

一、研究問題的提出

黨的十八屆三中全會首次提出“國家治理”概念，全面深化改革要致力于實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。治理體系和治理能力現(xiàn)代化含義豐富，內(nèi)核則為治理體系和治理能力適應現(xiàn)代社會發(fā)展要求*李景鵬：《關于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《天津社會科學》，2014年第2期。，這就要求作為治理體系核心的政府要積極行動起來。事實上，黨的十三大以來，政府職能轉變就一直是改革的核心，當前也成為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要“抓手”和關鍵突破口*呂同舟：《政府職能轉變的理論邏輯與過程邏輯》，《國家行政學院學報》，2017年第5期。。政府職能轉變包括范圍、內(nèi)容、方式等方面的調(diào)整和變革，推進政府購買公共服務則是當下政府職能轉變的重點*遲福林，張飛：《推進政府購買公共服務：“十三五”政府職能轉變的重點》，《社會治理》，2016年第3期。。英美等走在政府改革前列的發(fā)達國家于20世紀70、80年代的新公共管理運動中開啟政府購買歷程，我國引入政府購買公共服務則始于20世紀90年代中期。初期為地方政府的自發(fā)式的摸索，至2013年9月國務院辦公廳下發(fā)《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)方開啟了該領域的頂層設計。頂層設計與基層摸索共同推進了政府購買服務的制度化進程。

社會組織是“社會力量”的組成部分*本文中，社會組織、非營利組織、非政府組織、第三部門等不做區(qū)分，根據(jù)場合不同選取適當?shù)谋硎龇绞?，整體上采用社會組織的表述方式。，且因其“非分配約束”特征而受到重視，相比營利性組織，政府更愿意選擇社會組織作為合作伙伴，共同完成公共服務的供給。我國社會組織的發(fā)展既有沉寂期，又有井噴期，而今在參與社會治理中逐步成長。事實上，政府購買服務舉措本身就有激發(fā)社會活力、促進社會組織發(fā)展的目的。在政府購買服務中，社會組織扮演著推動者、承接者、受益者等多重角色，社會組織的發(fā)展使政府向社會組織購買服務成為可能，推動著購買活動的進行；社會組織與政府合作時，成為公共服務的具體生產(chǎn)者，即承接者；社會組織又在與政府合作中汲取成長所需資源，在參與中成長。理想狀態(tài)下，政府與社會組織在公共服務領域的合作將成為雙贏的活動，既能實現(xiàn)政府職能轉變，又能促進社會組織的健康發(fā)展。但政府購買服務活動并非在真空中進行，受內(nèi)外諸種因素影響而未能達致預期狀態(tài)和效果，社會組織的獨立性、專業(yè)性、公益性遭受質(zhì)疑。對于社會組織來說，如何既能從政府購買服務的制度安排、政策設計中受益，又不因此而影響自身長遠發(fā)展成為一道難題。該難題既不能憑社會組織一己之力解決，亦不能完全寄希望于政府的行動，而是需要政府購買服務的利益相關主體在理性博弈中推動制度、政策良性發(fā)展，實現(xiàn)政府職能轉變、社會組織發(fā)展、公民獲得感增強等多重目標。

二、政府購買公共服務中社會組織的角色

在公共服務購買中，社會組織扮演多重角色，主要的有推動者、承接者、受益者，這些角色又彼此關聯(lián)，推動著變革發(fā)生及順利進行。政府購買公共服務這一創(chuàng)舉發(fā)生的重要背景之一是社會力量的增長，尤其是社會組織的發(fā)展，社會組織扮演著推動政策創(chuàng)新的角色，使公共服務購買成為可能；社會組織是社會力量的重要組成部分，本身即專注于一些領域服務的提供，是政府轉移職能的承接者；政府購買公共服務政策在于激發(fā)社會活力，促進社會組織發(fā)展，社會組織是受益者。

(一)推動者：社會組織發(fā)展加速公共服務供給方式變革

西方的社會組織有一個發(fā)展的歷程，發(fā)展史相當于一部西方公民社會的發(fā)展史。古希臘城邦政治時就有了公民社會概念，發(fā)展到17世紀主要資本主義國家出現(xiàn)了帶有政治色彩的社會團體以及開展慈善救濟等社會公益活動的社會組織，至19世紀末期出現(xiàn)了一些致力于科教文衛(wèi)等公共事業(yè)的社會團體。二戰(zhàn)后社會組織發(fā)展掀起小高潮，這些組織致力于權力保護和和平維護，到了20世紀70年代，人權、和平、發(fā)展、扶貧、全球環(huán)境保護等方面的社會組織大量涌現(xiàn)，進入了“全球結社革命”時代。非營利部門研究專家萊斯特·M.薩拉蒙教授將公民社會組織稱為20世紀最偉大的社會創(chuàng)新*何增科：《公民社會與第三部門》，北京：社會科學出版社，2000年版，第257頁。，社會組織開始活躍在諸多領域，與政府組織、營利組織形成三足鼎立局面。英美等國的政府購買服務正始于這一時期，當時政府迫于財政壓力、福利和稅收上的左右為難等現(xiàn)實困境而開展瘦身運動，政府向社會轉移職能，社會組織是重要合作伙伴。這一改革短期內(nèi)即取得顯著成效，政府運作成本降低，而服務質(zhì)量提升，這在全世界都起到了示范作用。反觀這一改革運動發(fā)生的時間節(jié)點，正是社會組織蓬勃發(fā)展之時，政府轉移職能具有潛在的承接主體。

我國社會組織的發(fā)展頗為曲折，因為傳統(tǒng)社會并不具備西方社會那種追求自由、平等等個人權利的條件，社會組織在近代以來才獲得了相對充足的生存空間。建國之后的發(fā)展也是起起伏伏，改革開放以來經(jīng)歷了至1992年的“社會組織興起階段”及1993年以來的“社會組織的規(guī)范管理和新的發(fā)展高潮階段”*王名：《走向公民社會——我國社會組織發(fā)展的歷史及趨勢》，《吉林大學社會科學學報》，2009年第3期。，盡管中間經(jīng)歷有社會組織的整頓調(diào)整期，但近年來社會組織發(fā)展迅猛卻是不爭的事實。截至2016年底，全國共有社會組織70.2萬個，比2015年增長6.0%；吸納社會各類人員就業(yè)763.7萬人，比2015年增長3.9%；接受各類社會捐贈786.7億元*數(shù)據(jù)來源于《2016年社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報》，中華人民共和國民政部網(wǎng)站：http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201708/20170800005382.shtml.。社會組織活躍在助殘、扶貧、扶老、災害救援、就業(yè)等諸多領域，且因為社會組織靠志愿機制運作，能夠調(diào)動大量志愿資源而具有了相對于政府部門和企業(yè)的比較優(yōu)勢。社會組織在滿足包括農(nóng)業(yè)轉移人口在內(nèi)的弱勢群體的公共服務需求方面發(fā)揮了作用*陸影：《社會空間視域下的“城中村”隔離問題》，《學術研究》，2015年第12期。。社會組織的蓬勃發(fā)展為公共服務供給主體多元化創(chuàng)造了條件，當政府尋求合作伙伴時，會有社會力量予以回應。從這一角度來看，社會組織加速了公共服務領域政社合作時代的到來，使政府購買公共服務由理論設計變?yōu)楝F(xiàn)實操作。

(二)承接者：政府購買公共服務的合作伙伴

《指導意見》對承接主體有資質(zhì)要求，社會組織、企業(yè)、機構等社會力量都是潛在的承接主體，但社會組織、企業(yè)、機構等必須滿足《指導意見》規(guī)定的依法登記等要求方能參與競標等流程。但公共服務具有公共性，服務的是社會公眾，謀求的是公共利益，提供需要公共精神。這與社會組織自帶的公共特質(zhì)相契合，社會組織本身即是公共精神、公益精神的承載者，社會組織是社會力量體系的特殊一員，其優(yōu)勢凸現(xiàn)出來。觀察我國政府購買公共服務實踐，1994年深圳羅湖區(qū)的大膽創(chuàng)新、1996年上海市浦東新區(qū)社會發(fā)展局的購買行動是起始點，在摸索階段，社會組織參與的公共服務還是有限的。之后，政府購買公共服務由星星之火形成燎原之勢，發(fā)展至2013年國務院以頒布《指導意見》行動開啟政府購買服務的頂層設計，社會組織參與的服務領域逐步打開，基本公共服務領域和非基本公共服務領域都有社會組織的身影。社會組織與政府合作，政府扮演出資人和監(jiān)督者角色，社會組織扮演具體的生產(chǎn)者角色，二者形成共享公共權力、共擔公共服務責任的伙伴關系*Salamon L M，“Rethinking Public Management:Third-Party Government and the Changing Forms of Government Action”.Public Policy，1981，Vol.29，No.3.。

(三)受益者：社會組織發(fā)展空間的拓展

政府與社會組織之間雙向依賴。關于社會組織的出現(xiàn)，早期的福利國家理論認為政府權力擴張會擠壓志愿組織的生存空間，支配志愿組織的發(fā)展，一些深表憂慮的學者甚至得出國家終將成為所有服務的唯一提供者的結論*Kerrine,Thoedore M.,and Neuhaus,Richard John.“Mediating Structures:A Paradigm for Democratic Pluralism ”In The Annals of the American Academy of Political and Social Sciences,1979,No.446(November),pp.10-18.。但事實卻是美國政府職能的拓展與政府人員和預算規(guī)模穩(wěn)定并存。公共服務的特征決定了政府在這一領域中發(fā)揮主導作用，政府的兜底功能是社會穩(wěn)定的保證。社會組織是一股存在于政府、市場領域之外的力量，薩拉蒙將非營利部門的特征界定為組織性、獨立性、非利潤分配性、自治性、志愿性等*[美]萊斯特·M.薩拉蒙，S.沃加斯·索可洛斯基等：《全球公民社會：非營利部門國際指數(shù)》，陳一梅等譯，北京：北京大學出版社，2007年版，第12-13頁。。由此可見，社會組織的宗旨是與公益性、公共性、公共利益等相關的，而實現(xiàn)這一宗旨的途徑除了利益表達就是提供公共服務。非營利部門又是靠志愿機制運轉的，它們沒有政府依靠強制機制而獲取的收取稅收的權力，也沒有企業(yè)依靠市場機制而能夠獲取的利潤。如何籌措資源則成為非營利組織發(fā)展的關鍵性要素，政府向社會組織購買公共服務若制度化、規(guī)范化發(fā)展，則為社會組織發(fā)展注入推動力。

社會組織發(fā)展主要靠志愿機制，但是，作為最大的公共權力主體，政府的行動必然會影響到社會組織的發(fā)展。即使是在具有高度自治傳統(tǒng)、非營利組織也較為發(fā)達的美國，非營利組織也與政府之間有著千絲萬縷的聯(lián)系，非營利組織資金的主要來源也是政府*[美]萊斯特·M.薩拉蒙：《公共服務中的伙伴——現(xiàn)代福利國家中政府與非營利組織的關系》，田凱譯，北京：商務印書館，2008年版，第35頁。。政府政策對社會組織發(fā)展的威力由此可見一斑。我國情況相對特殊，社會組織在近代以來才開始發(fā)展，建國之后發(fā)展得起起伏伏，進入新世紀之后才開始朝著制度化、規(guī)范化的方向發(fā)展。政府購買公共服務政策設計即有推動社會組織發(fā)展的初衷，參與到政府購買公共服務活動中的社會組織借助于政府提供的資源來發(fā)揮自身功能，獲得更多的發(fā)展機會。同時，這些社會組織對其他社會組織形成示范效應，激勵著其他社會組織規(guī)范發(fā)展。盡管我國社會組織的專業(yè)性、獨立性都受到一定的質(zhì)疑，但與政府合作供給公共服務，可以幫助社會組織在參與中學會與政府打交道，在參與中學會平衡保持獨立與從政府獲取資源之間的關系，真正在參與中成長。

三、政府購買公共服務中社會組織的困境

政府向社會組織購買公共服務是政府與社會組織在公共服務領域的一場博弈，制度、規(guī)則明確且合理，博弈雙方實力對等、話語權相當，博弈結果才可能實現(xiàn)政策預期，即實現(xiàn)公共服務供給主體多元化、拓展社會組織發(fā)展空間。囿于現(xiàn)實因素，社會組織在參與中面臨窘境，其獨立性、專業(yè)性、公益性等特質(zhì)遭遇質(zhì)疑，如何實現(xiàn)獲取資源與保持組織特性之間的平衡成為社會組織當下需要直面與化解的難題。

(一)獲取資源與組織獨立性侵蝕的兩難選擇

政府購買公共服務的發(fā)生是有特定背景的，從政府內(nèi)部來看是政府治理機制轉型，在這一時間節(jié)點上國家先后提出要創(chuàng)新社會治理體制、激發(fā)社會組織活力等政策目標*黃曉春，周黎安：《政府治理機制轉型與社會組織發(fā)展》，《中國社會科學》，2017年第11期。。公共服務購買就是落實這些政策目標具體行動安排，這一點在《指導意見》及后來的《關于支持和規(guī)范社會組織承接政府購買服務的通知》《政府購買服務管理辦法(暫行)》等都有體現(xiàn)。經(jīng)過十余年的地方政府探索之后，該領域的頂層設計啟動，反過來又推動著政府購買的制度化發(fā)展。在這項改革活動中，政府的政策初衷是實現(xiàn)政府與社會之間的良性互動，為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化做準備；社會組織的基本愿望是通過參與獲取發(fā)展所需資源，更好地履行利益表達與公共服務供給職能。政策初衷實現(xiàn)的關鍵點在于公共服務供給的健康發(fā)展，公共服務不因供給方式的變革而出現(xiàn)質(zhì)量降低、數(shù)量減少等問題。社會組織通過參與從購買服務的政府部門獲取資源，與政府合作供給公共服務。政府與社會組織之間理應是契約關系，各自保持組織獨立，并按照合同履行職責，各自發(fā)揮優(yōu)勢，共同高效完成公共服務供給任務。

政策在執(zhí)行過程中會因為各種因素的影響而出現(xiàn)扭曲問題，導致背離初衷的結果。國家層面確立了實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標，戰(zhàn)略目標的達成需要各個領域的協(xié)同改革，政府職能方面則是轉移部門職能及創(chuàng)新職能實現(xiàn)方式。這就與社會組織高度相關了，于是，改革傳遞到社會組織領域，在社會組織管理制度安排上表現(xiàn)為雙重管理制度的松動。但是，在政府向社會組織購買公共服務實踐中出現(xiàn)了購買“內(nèi)部化”的問題，即服務項目由與政府之間有著密切關系的社會組織來承擔，這些組織幾乎等同于政府自己的部門*王浦劬，[美]萊斯特·M.薩拉蒙等：《政府向社會組織購買公共服務研究：中國與全球經(jīng)驗分析》，北京：北京大學出版社，2010年版，第27頁。。也有的政府部門為了保證招標結果可控，煞費苦心地設立隱性進入門檻，形式化地競標和評標*吳月：《社會服務內(nèi)卷化及其發(fā)生邏輯：一項經(jīng)驗研究》，《江漢論壇》，2015年第6期。。這一問題的出現(xiàn)既有政府在管理慣性下控制社會組織的原因，亦有部分社會組織為換取發(fā)展所需資源而主動投懷送抱的因素，前者是政府的“嵌入”，后者是社會組織的曲線救國安排，二者都是“策略性行為”，共同點在于會侵蝕社會組織的獨立性。有學者將地方政府一面加大培育和發(fā)展社會組織力度，一面缺乏讓社會組織獨立自主運作的動機現(xiàn)象稱為“社會轉型之謎”*張緊跟：《治理社會還是社會治理？》，《天津行政學院學報》，2015年第2期。。事實上，這還是政府觀念的問題，政府對待社會組織態(tài)度的問題，是否充分信任社會組織的問題。從政府獲取資源和保持社會組織獨立性之間不是非此即彼的關系，這一結論無論是從學理上分析還是從發(fā)達國家現(xiàn)實觀察都不難得出。二者在平等基礎上的良性互動會促進彼此發(fā)展，但政府的控制措施和社會組織的委曲求全最終傷害了社會組織的獨立性。

(二)動員式參與與社會組織承接力不足的困擾

并不是所有的公共服務都可以通過購買來實現(xiàn)，這就有了范圍問題，即哪些公共服務適合通過購買的方式來獲取。關于這一問題，中外學者也都有研究，現(xiàn)實中各級政府也在進行探索。凱文·納維利(Kevin Lavery)將服務的要求和標準能夠被清晰的表述、監(jiān)督成本不是很高、存在提供服務的競爭性市場作為確定某項服務是否適合外包的三個基本標準*Kevin Lavery,“Smart Contracting for Local Government Services:Processes and Experience”.Westport:Praeger Publishers,1999,pp.1-13.。符合這些標準則可以通過購買來供給服務，否則，還是要由政府來直接扮演生產(chǎn)者角色。《指導意見》也提出要通過競爭擇優(yōu)方式選擇承接主體，充分發(fā)揮競爭機制的作用。那么，公共服務購買的順利推進需要以足夠多數(shù)量和質(zhì)量的社會組織的存在為前提，這些社會組織之間彼此競爭，政府從中擇優(yōu)錄用，保證服務質(zhì)量提升與服務成本控制。我國社會組織存在著發(fā)育不良的問題，盡管近年來社會組織無論是在數(shù)量上還是在質(zhì)量上都有了較大提升，但縱向看社會組織發(fā)展的成果不能抵消橫向看每萬人擁有的社會組織數(shù)量嚴重不足的現(xiàn)實。社會組織數(shù)量不足是一個不容回避的問題，各地在實施政府購買服務時，遇到的窘境之一便是參與的社會組織數(shù)量不足，還有的情況是社會組織數(shù)量足夠了但專業(yè)能力難以滿足要求。也正因為如此，我國政府購買公共服務本身就蘊含著推動社會組織發(fā)展的目的。

在當前社會組織發(fā)育情況下，其參與帶有被動式色彩。檢索各級政府的相關文件，其中，很大一部分都帶有“動員”二字，動員社會組織參與，這也從一個側面反應了社會組織在這一活動中的地位。原本的邏輯為社會組織發(fā)育充分且在公共服務供給中較為活躍——政府治理模式變革——政府購買公共服務——政社良性互動且各自受益?，F(xiàn)實的運作則是社會組織發(fā)育不良——政府治理模式變革——政府動員社會組織參與——社會組織承接力不足。因為社會組織之間并未形成競爭性的格局，這與為政府與社會組織的策略性行為提供了機會，導致政府購買服務的“形同質(zhì)異”*吳月：《吸納與控制：政府購買社會服務背后的邏輯》，《學術界》，2015年第6期。。在中央政府做出政府購買公共服務的部署之后，為了樹立積極變革的形象，地方政府將購買作為一項“政府任務”對待*賈西津：《中國公民參與：案例與模式》，北京：社會科學文獻出版社，2008年版，第6-72頁。，通過非競爭性方式選擇合作伙伴。有些社會組織將更多的精力用于應付政府部門的各項合同外的要求，而非核心業(yè)務上，由此帶來的負面影響則由社會公眾來承受。社會組織對核心業(yè)務的偏離減損的是社會公眾享受公共服務的權益。承接力不足也導致了社會組織在整個改革活動中的尷尬境地，小心謹慎又無所適從。

(三)公共精神薄弱與社會組織公信力低下的窘境

傳統(tǒng)模式下，公共服務由政府直接提供。文森特·奧斯特羅姆(Vincent Ostrom)等人提出公共服務的供應和生產(chǎn)可以分別由公共部門和私人部門擔任*Vincent Ostrom,Charles M.Tiebout and Robert Warren,“The Organization of Government in Metropolitan Areas:A Theoretical Inquiry”,American Political Science Association,1961,Vol.55,No.4,pp.831-842.。在此基礎上，E.S.薩瓦斯(E.S.Savas)明確了消費者、生產(chǎn)者、安排者或提供者這三個公共服務中的基本參與者*[美]E.S.薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關系》，周志忍等譯，北京：中國人民大學出版社，2002年版，第68頁。。在政府向社會組織購買公共服務中，消費者是社會公眾，生產(chǎn)者為社會組織，安排者或者提供者為實施購買的政府部門。后來，王浦劬與薩拉蒙合作的著作中就采用三元主體的分析框架*王浦劬，[美]萊斯特·M.薩拉蒙等：《政府向社會組織購買公共服務研究：中國與全球經(jīng)驗分析》，北京：北京大學出版社，2010年版，第9頁。，購買的順利進行取決于這三方的良性互動。政府信任社會組織，并給予制度、政策等方面的保障，社會組織專業(yè)化地提供公共服務，社會公眾信任社會組織，積極參與改革過程。因此，社會組織供給公共服務要獲取社會公眾的認同，甚至在有些特殊的服務領域，如社會治安、教育等，還需要消費者作為共同生產(chǎn)者*陳建國：《合作生產(chǎn)理論與公共服務治理的思維轉換》，《天津行政學院學報》，2012年第2期。，社會公眾對社會組織是否接納、是否愿意配合都將影響到服務效果。

公信力一直是我國社會組織的軟肋，這既與近年來慈善領域爆發(fā)的失信事件對公眾神經(jīng)的刺激相關，也與社會組織的成長環(huán)境相關。社會組織存在和發(fā)展的基礎在于社會公眾的公共精神、公益精神，因為有公共精神、公益精神而結成團體克服個體力量薄弱的劣勢。我國社會組織發(fā)展的公益土壤相對匱乏，社會組織生存根基薄弱。社會組織成長路徑較為特殊，與西方國家自下而上的成長路徑不同，我國社會組織是“雙軌制”的，具有自上而下與自下而上兩種產(chǎn)生渠道*胡薇：《雙軌制：中國社會組織發(fā)展的現(xiàn)實路徑分析》，《中國行政管理》，2013年第6期。。自上而下的社會組織更容易獲取資源，但其具有強烈的行政色彩，自下而上的社會組織民間性相對突出，但獲取資源途徑有限。整體看，我國社會組織發(fā)展呈現(xiàn)出強烈的制度推動性色彩*張杰：《我國社會組織發(fā)展制度環(huán)境析論》，《廣東社會科學》，2014年第2期。，這割裂了社會組織與社會公眾之間的關系。因此，作為消費者的社會公眾習慣于政府直接供給公共服務，加上部分社會組織確實公信力不足，而對社會組織供給公共服務持排斥態(tài)度。公信力是影響社會組織發(fā)展的關鍵因素，公信力缺失或低下侵蝕了社會組織賴以生存的根基*姚銳敏：《困境與出路：社會組織公信力建設問題研究》，《中州學刊》，2013年第1期。。

四、政府購買公共服務中社會組織的發(fā)展路徑

社會組織的發(fā)展是一個系統(tǒng)性的工程，僅靠社會組織一己之力難以實現(xiàn)。政府、社會組織、社會公眾的良性互動是關鍵，政府需要理念變革與能力提升，社會組織發(fā)展是社會發(fā)展的必要要求和結果，要順勢而為；社會組織需要內(nèi)外兼修，提升內(nèi)部治理水平和對外服務能力；培育公益土壤和公共精神，夯實社會組織生存根基。

(一)政府：從“治理社會”到“社會治理”*張緊跟：《治理社會還是社會治理？》，《天津行政學院學報》，2015年第2期。

在我國，政府是社會組織發(fā)展的主導性力量*蘇曦凌：《激發(fā)社會組織活力的政府角色調(diào)整——基于國際比較的視閾》，《政治學研究》，2016年第4期。，政府在推動社會組織發(fā)展中扮演重要角色。無論是早期政府通過雙重管理體制對社會組織的嚴格管控，還是后續(xù)政府在構建新的社會治理格局中主動改革雙重管理體制以放松對社會組織的嚴格管控，以至到后來的政府通過購買服務來扶持社會組織的發(fā)展，政府在其中都是主動的，相對應，社會組織都處于被動應對狀態(tài)。因此，盡管社會組織與政府作用的領域、運作的機制有區(qū)別，但政府對社會組織的影響是客觀存在的。在政府購買公共服務中，我們觀察到政府出臺了一系列變革措施，其中，對社會組織產(chǎn)生直接影響的就是嚴格管控的雙重管理體制的松動，政府轉而采取系列措施來促進社會組織的發(fā)展。但是，我們也觀察到政府對社會組織的選擇性扶持和選擇性控制*孫發(fā)鋒： 《選擇性扶持和選擇性控制：我國社會組織管理體制改革的新動向》，《上海行政學院學報》，2012年第5期。，地方政府對社會組織采取何種態(tài)度主要取決于政府利益及對安全的判斷，政府要將社會組織發(fā)展置于安全可控的狀態(tài)。政府不放心的社會組織，或者政府認為可能超出其可控范圍之外的社會組織，政府始終保持著謹慎的態(tài)度，在與這些社會組織接觸中，政府管理的管控色彩依然突出。

政府連貫性的控制社會組織發(fā)展策略與逐步放松管控之后一些看似矛盾的行為都體現(xiàn)了政府“治理社會”的邏輯，政社之間的良性互動需要的是“社會治理”邏輯*張緊跟：《治理社會還是社會治理？》，《天津行政學院學報》，2015年第2期。。這需要政府完成治理理念的轉變，兩種邏輯之間有著根本的差別。在“社會治理”邏輯之下，無論是社會治理，還是公共服務供給，政府不再唱“獨角戲”。政府不再對社會組織抱著不信任的態(tài)度，社會組織不是政府的“敵人”，而是政府在公共服務領域的幫手。政府對社會組織嚴格管控的管理制度將逐步退出，代之的則是日益完善的社會組織運作過程性監(jiān)管，政府重點在監(jiān)管環(huán)節(jié)發(fā)揮作用。政府為各類社會組織提供公平發(fā)展的制度和政策環(huán)境，不以親疏遠近來分配資源，促進各類社會組織均衡發(fā)展。聚焦政府購買公共服務領域，政府專心扮演好“精明的買家”角色，進行制度供給，擇優(yōu)選擇合作伙伴；社會組織扮演好“優(yōu)秀的生產(chǎn)者”角色，通過自身的運作實現(xiàn)政府所提供資源的效益最大化。

(二)社會組織：內(nèi)外兼修 激發(fā)活力

我國社會組織特殊的發(fā)展路徑?jīng)Q定了其相對弱勢的位置。社會組織為了迎合政府偏好而主動向政府靠攏，行為方式與組織結構也與政府日益趨同，犧牲組織獨立性而換取短期發(fā)展所需資源。社會組織長遠發(fā)展還是要靠自身活力，要靠有效性、自主性與回應性的持續(xù)強化*蘇曦凌：《激發(fā)社會組織活力的政府角色調(diào)整——基于國際比較的視閾》，《政治學研究》，2016年第4期。。國家提出政社合作，激發(fā)社會活力，社會組織也要充分地利用政策機會，通過內(nèi)外兼修來增強能力?！皟?nèi)”主要是完善內(nèi)部治理，社會組織出現(xiàn)的背離宗旨行為都直接或間接與內(nèi)部治理水平不高相關。社會組織屬于外部資源依賴型組織，主要是通過政府資助、社會公眾捐贈等方式來獲取發(fā)展所需資源，因此，外部因素制約著其治理結構模式選擇，這決定了內(nèi)部治理的特殊性。但社會組織仍然能夠通過制定章程及確立章程內(nèi)部“根本大法”地位來強化其宗旨意識，通過規(guī)范內(nèi)部決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權的配置來優(yōu)化內(nèi)部治理結構，通過建立健全民主決策制度、信息公開制度、責任追究制度等來提升內(nèi)部管理水平，抓好社會組織的內(nèi)部建設。

“外”主要是社會組織功能的發(fā)揮，特別是專業(yè)能力的提升，在政府購買服務中則是嚴格按照與政府簽訂的合同來提供公共服務。社會組織能力是個含義廣泛的概念，寬泛來看所有有助于社會組織履行利益表達與服務供給功能的都屬于社會組織的能力，狹義來看社會組織需要在資源汲取、財務管理、項目管理等方面下功夫。社會組織之所以會采取策略性的行動，以犧牲組織獨立性來換取資源，究其本源還是汲取資源能力弱、資源來源相對單一等不利因素造成的。社會組織的運作和其他類型組織沒有區(qū)別，也是要投入一定的資源來換取產(chǎn)出，區(qū)別僅僅在于社會組織不以營利為目的、不進行利潤分配。那么，社會組織就需要多元化地獲取資源，克服單一來源可能造成的對組織特性的侵蝕。社會組織財務管理因為資金來源渠道復雜、不存在利潤指標而具有特殊性，但社會組織所有吸納到的資金都要做到規(guī)范使用、信息公開透明，財務管理能力提升刻不容緩。再則，社會組織越來越多地以項目形式進行運作，每個項目都伴隨著計劃、組織、領導、控制等活動，社會組織政府購買服務就是一個項目，提高項目運作能力可以保障最終產(chǎn)出的服務數(shù)量和質(zhì)量。

(三)社會環(huán)境：培育公益土壤 夯實社會組織根基

社會組織發(fā)展其最終的營養(yǎng)來自于由社會公眾公益精神形成的公益土壤，這也是社會組織始終保持其公益性、獨立性、專業(yè)性的根基。生發(fā)于公益土壤的社會組織才能保持其公益性，生發(fā)于社會公眾的社會組織才能保證其獨立性，而具有公益性和獨立性的社會組織，其專業(yè)性才是有意義的。在美國，非營利組織有“政府前組織”稱號，正如托克維爾(Tocqueville)的分析，他認為美國非營利組織發(fā)達與其民眾習慣靠自身力量解決問題的“民情”有關*[法]托克維爾：《論美國的民主》(上卷)，董果良譯，北京：商務印書館，1988年版，第214頁。。這是美國非營利組織發(fā)展的豐厚土壤。我國社會組織到目前為止走的是自上而下與自下而上并行的路徑，從長遠來看，社會組織仍然要回歸其組織本性，走自下而上的發(fā)展道路。自下而上發(fā)展道路的基礎則是社會公眾公共精神、公益精神的培養(yǎng)。公共精神不是人的自然秉性，難以通過私人生活培養(yǎng)，而只能建立在公共生活經(jīng)驗和公共理性的基礎之上*龍興海：《大力培育公民的公共精神》，載《光明日報》網(wǎng)：http://www.gmw.cn/01gmrb/2007-08/28/content_661893.htm，2015年11月12日訪問。。為此，要強化公共意識教育，拓展公共參與，使社會公眾在習得公共觀念之后再轉化為實際的行動。

公共意識教育內(nèi)容廣泛，凡是可以幫助人們更好地參與公共生活的觀念和意識都可以納入其中。社會主義核心價值觀教育、法制教育、公民道德教育都屬于公共意識教育系列。社會公眾習得公共意識之后，能夠突破私人生活，積極主動地投入到公共生活中。他們不再局限于一己私利，而開始關注公共利益；開始突破傳統(tǒng)文化帶來的消極影響，相信行動起來參與到政治生活的力量。在此基礎上，需要開放更多的公共領域，拓展公共參與的空間。在日常生活中，鼓勵公民參與各層面的公共事務治理，在參與中提升行動能力。及至政府購買公共服務時，社會公眾可以積極參與到各個環(huán)節(jié)當中，作為公共服務的消費者或者共同生產(chǎn)者，可以實際行動對政府、社會組織形成監(jiān)督；作為社會組織的一員，則可以理性的溝通協(xié)商實現(xiàn)政社之間的良性互動，充分地發(fā)揮政社協(xié)同效應。公共意識教育與公共參與對社會組織發(fā)展的促進作用的顯現(xiàn)需要一個周期，但這是社會組織公益性的根基。

五、結　語

社會組織的力量已然顯現(xiàn)，盡管并不充分。社會組織發(fā)育狀況是衡量一個國家和社會自由發(fā)達程度的標志*文軍：《中國社會組織發(fā)展的角色困境及其出路》，《江蘇行政學院學報》，2012年第1期。。社會組織從其組織特性來看，應是生發(fā)于民間，專注于公益性事業(yè)，填補政府失靈、市場失靈領域，承載利益表達與公共服務供給職能。社會組織生長于特定的環(huán)境，不可避免地受到生長環(huán)境的影響，尤其是作為環(huán)境中特別重要力量的政府的影響。政府嚴格管控的思維模式會限制社會組織的發(fā)展空間，管控模式的松動為社會組織發(fā)展打開缺口，而政府購買公共服務則有促進社會組織發(fā)展的目的。在參與過程中社會組織的狀況是社會組織在整個社會中狀況的一個縮影，社會組織在獨立性、專業(yè)性、公信力等方面存在的問題，都是社會組織本身所具有的問題在政府購買服務這一領域的聚焦與展現(xiàn)。審視社會組織存在的問題是為了更好地促進社會組織的發(fā)展，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化離不開高度發(fā)展的社會組織及其功能發(fā)揮，多元化社會治理格局亦離不開社會組織的作用。社會愈是發(fā)展，社會組織的功能和地位愈是凸顯，政府、社會組織、社會公眾的共同努力方能促進社會組織的健康發(fā)展。