新來(lái)港人士社會(huì)政策的發(fā)展型取向及其啟示

(香港中文大學(xué) 社會(huì)工作學(xué)系,香港 999077)

中國(guó)香港的發(fā)展歷程是一部移民史。1950至1980的三十年間,香港經(jīng)歷三次移民潮,吸納了大量來(lái)自中國(guó)內(nèi)地的移民,同時(shí)也帶來(lái)了豐富的人才、資本和技術(shù)資源[1]。上世紀(jì)八十年代后,為了管控移民數(shù)量,香港政府取消了“抵壘”*抵壘政策(Touch Base Policy),本為壘球術(shù)語(yǔ),是香港政府用來(lái)形容對(duì)來(lái)自中國(guó)內(nèi)地非法入境者所實(shí)施的政策的名詞,意為只要偷渡者抵達(dá)香港市區(qū)(界限街以南)，接觸到居住于香港的親人,即不用被遣返。和延長(zhǎng)“雙程證”*雙程證指由中國(guó)內(nèi)地公安部門(mén)簽發(fā)給中國(guó)內(nèi)地居民因私往來(lái)香港或澳門(mén)地區(qū)旅游、探親、從事商務(wù)、培訓(xùn)、就業(yè)、留學(xué)等非公務(wù)活動(dòng)的旅行證件。1982年12月,香港政府禁止持有雙程證的合法入境者申請(qǐng)延期居留。等寬松的人口政策,取而代之的是1983年配額制的“單程證”*單程證是中國(guó)內(nèi)地公安部門(mén)發(fā)給中國(guó)內(nèi)地居民來(lái)香港或澳門(mén)定居的證件,頒發(fā)的目的是為了家庭團(tuán)聚。政策。本文所討論的新來(lái)港人士,主要指通過(guò)單程證政策來(lái)港定居的后期移民。遷移人口的社會(huì)政策是一個(gè)具有國(guó)際性意義的學(xué)術(shù)課題,關(guān)于該問(wèn)題的理論探討和政策實(shí)踐由來(lái)已久,全球化帶來(lái)的人口遷移運(yùn)動(dòng)更將其推至重要位置[2]。大量移民的涌入會(huì)對(duì)遷入地造成巨大壓力,考驗(yàn)政府社會(huì)治理的能力[3]。香港政府經(jīng)歷數(shù)次移民潮,對(duì)遷移人口的社會(huì)政策作出了一系列調(diào)整,其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)對(duì)于當(dāng)前內(nèi)地農(nóng)民工問(wèn)題具有重要的研究?jī)r(jià)值和深刻的啟示意義。

一、新來(lái)港人士的概念建構(gòu)及人口結(jié)構(gòu)性變遷

“新來(lái)港人士”一詞肇始于香港回歸,之前該群體在官方文件中被稱(chēng)為“新移民”。香港回歸后,來(lái)港定居的內(nèi)地人士就不應(yīng)被稱(chēng)為“移民” (immigrant),官方稱(chēng)謂改為“新來(lái)港定居人士” (new arrival),簡(jiǎn)稱(chēng)“新來(lái)港人士”,須符合以下三個(gè)條件：(1)出生地為中國(guó)內(nèi)地；(2)國(guó)籍是中國(guó),永久居留地是香港；(3)居港少于7年*參見(jiàn)香港特別行政區(qū)政府統(tǒng)計(jì)處：《2016年人口普查主題性報(bào)告：內(nèi)地來(lái)港定居未足七年人士》, 2018年1月。。上述是從政治修辭的角度來(lái)解釋“新來(lái)港人士”概念的產(chǎn)生和內(nèi)涵；另一方面,這個(gè)概念也是歷史文化發(fā)展的產(chǎn)物,是社會(huì)建構(gòu)的結(jié)果[4]。上世紀(jì)五十年代以前,內(nèi)地赴港移民并非真正以香港為家,隨著時(shí)局的變化,多次遷入和遷出[5]。直至六十年代才開(kāi)始建立穩(wěn)定的華人社會(huì),“香港人”的本土意識(shí)在七十年代開(kāi)始形成,八十年代以前的移民被認(rèn)為是創(chuàng)造香港經(jīng)濟(jì)騰飛奇跡的老一代“香港人”[6-7]。有研究指出,八十年代以后,從內(nèi)地來(lái)港定居的移民開(kāi)始被輿論稱(chēng)為“新移民”,用來(lái)表明與早期移民的差異,族群分隔的界線逐漸形成[8]。

根據(jù)香港政府統(tǒng)計(jì)處的數(shù)據(jù)(見(jiàn)香港政府統(tǒng)計(jì)處《主題性報(bào)告：內(nèi)地來(lái)港定居未足七年人士》，該主題報(bào)告由1991年起，5年檢討一次),從1991—2016年,新來(lái)港人士的數(shù)量和占全港人口的比例均呈現(xiàn)“倒U型”趨勢(shì)(圖1)。在人口結(jié)構(gòu)方面,新來(lái)港人士群體的性別比率(指每千名女性相對(duì)的男性數(shù)目)顯著低于全港人口,年齡中位數(shù)也較低(圖2)。香港國(guó)際社會(huì)服務(wù)社“中國(guó)來(lái)港移民”調(diào)查報(bào)告(1996年)指出,八十年代前的移民以男性為主,八十年代后女性比例超越男性。根據(jù)民政事務(wù)總署的數(shù)據(jù),1999—2017年新來(lái)港人士中女性比例達(dá)70%以上。由此出現(xiàn)了遷移女性化(feminization of migration)現(xiàn)象,這也是全球性的移民現(xiàn)象和趨勢(shì)[9-10]。若將中國(guó)內(nèi)地的改革開(kāi)放作為分界點(diǎn),此前的移民大多是時(shí)局因素的推力和謀求發(fā)展的拉力而赴港,改革開(kāi)放后,家庭團(tuán)聚類(lèi)的移民居多。赴港遷移人口的主力軍不再是排除萬(wàn)難來(lái)港奮斗的男性勞動(dòng)力,而是人力資本相對(duì)匱乏的婦女和兒童。

二、“新來(lái)港人士”的實(shí)際困難

從“新移民”到“新來(lái)港人士”的政治修辭轉(zhuǎn)變并沒(méi)有從本質(zhì)上改變?nèi)后w性的弱勢(shì)地位。他們的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)依然薄弱,很容易陷入貧困和社會(huì)邊緣,亟需公共資源的協(xié)助來(lái)滿足社會(huì)基本需求[11-12]。香港民政事務(wù)總署的調(diào)查顯示,新來(lái)港人士的大部分困難集中在工作、住房和社會(huì)文化融入等方面。數(shù)據(jù)顯示,新來(lái)港人士的人力資本相對(duì)匱乏,受教育水平低于全港人口。因此,他們?cè)趧趧?dòng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于相對(duì)劣勢(shì),收入中位數(shù)遠(yuǎn)低于全港人口。在寸土寸金的香港,新來(lái)港人士面臨更加惡劣的住房環(huán)境。此外,也有學(xué)者指出,應(yīng)當(dāng)以家庭為單位來(lái)分析新來(lái)港人士所面臨的困難,因?yàn)檫@不僅僅是他們個(gè)人的社會(huì)適應(yīng)和社會(huì)融入,他們本身也是香港底層社會(huì)的延伸和外溢[13]。數(shù)據(jù)表明,新來(lái)港人士的家庭收入中位數(shù)遠(yuǎn)低于全港人口的家庭。

本土意識(shí)一方面有助于提升族群的認(rèn)同感和凝聚力,另一方面也促使部分早期移民對(duì)“新移民”產(chǎn)生了疏離和排斥。族群(ethnicity)指一個(gè)社群享有共同的來(lái)源、文化和價(jià)值符號(hào)等[14]。西方經(jīng)驗(yàn)研究表明：在族群分隔越嚴(yán)重的社會(huì)環(huán)境中,遷移人口越容易陷入貧困[15-16]。此外,移民往往會(huì)淪為廉價(jià)勞工,容易遭受本地族群的歧視,且在福利制度上遭遇不公正待遇[17]。這在香港同樣存在,如有學(xué)者指出香港公屋體系對(duì)新來(lái)港婦女存在著歧視和壓迫現(xiàn)象[18]。在社會(huì)輿論的描述中,女性占多數(shù)的新來(lái)港人士常常背負(fù)“貪圖富貴”“分薄福利”等污名化的標(biāo)簽。部分早期移民質(zhì)疑新來(lái)港人士分薄社會(huì)福利資源,認(rèn)為他們并不像老弱病殘那樣值得救助。

三、新來(lái)港人士社會(huì)政策：從控制社會(huì)問(wèn)題到消除發(fā)展障礙

在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和人口特質(zhì)結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變的雙重作用下,新來(lái)港人士面臨的實(shí)際困難更為嚴(yán)峻。然而香港政府在一開(kāi)始仍采取大量控制性手段限制他們的福利享有權(quán),甚至在財(cái)政緊張時(shí)一度剝奪申請(qǐng)綜援的權(quán)利*“綜援”為綜合社會(huì)保障援助計(jì)劃的簡(jiǎn)稱(chēng),類(lèi)似于中國(guó)內(nèi)地城市最低生活保障制度。,直到發(fā)生一系列人倫慘劇,如天水圍滅門(mén)慘案和孔允明案等,才意識(shí)到問(wèn)題的嚴(yán)重性和政府介入的必要性,從而進(jìn)行了一系列調(diào)整。如今社會(huì)救助的限制性條件均已放寬或取消,而大部分的社會(huì)服務(wù),主要通過(guò)與非營(yíng)利組織建立伙伴關(guān)系的方式進(jìn)行資源傳輸。近年來(lái),特區(qū)政府開(kāi)始運(yùn)用發(fā)展型社會(huì)政策,嘗試推行一些具有生產(chǎn)性和投資性的社會(huì)福利項(xiàng)目,幫助新來(lái)港人士自立自強(qiáng)。在遷移人口議題上,政府的政策理念逐漸從控制社會(huì)問(wèn)題轉(zhuǎn)為消除發(fā)展障礙。通過(guò)檔案分析(document analysis)的方法,梳理關(guān)于新來(lái)港人士的政策文件,分為控制性政策、作為準(zhǔn)公民的一般性社會(huì)政策和發(fā)展型社會(huì)政策三大類(lèi)來(lái)闡述政策變革的發(fā)展脈絡(luò)。

(一)控制性政策

入境政策作為遷移人口的準(zhǔn)入機(jī)制,顯得尤為重要,一方面需要考慮家庭團(tuán)聚等人道主義因素；另一方面也要根據(jù)城市實(shí)際情況控制遷入數(shù)量。香港政府采取配額制單程證政策,從1983年的75個(gè)名額到升至1995年的150個(gè),其中60個(gè)分配給兒童,30個(gè)給予長(zhǎng)期分隔的配偶,剩下60個(gè)分配給其他類(lèi)別?？刂菩哉咴谏鐣?huì)福利制度上的主要表現(xiàn)是設(shè)立居港年限的資格門(mén)檻。2003年,特區(qū)政府將居港滿七年作為申請(qǐng)綜援的限制性條件,理由是為了應(yīng)對(duì)財(cái)政赤字。這實(shí)際上剝奪了新來(lái)港人士享有綜援的權(quán)利,只有極少數(shù)個(gè)案通過(guò)社會(huì)福利署署長(zhǎng)的酌情權(quán)獲得該項(xiàng)社會(huì)救助。2013年末,這項(xiàng)控制性政策被終審法院判為違反基本法。綜援作為最后一道安全網(wǎng)的社會(huì)救助,限制條件放松為居港滿一年。居港七年的資格限制也曾出現(xiàn)在其他公共福利領(lǐng)域,不過(guò)后來(lái)均做出了相應(yīng)調(diào)整。譬如1997年修訂的《雇員再培訓(xùn)條例》中取消了居港滿七年的資格限制。1999年房委會(huì)放寬了公屋審查中家庭狀況的限制,即有資格獲配公屋的家庭由以往需要超過(guò)一半成員為香港永久居民,改為只需一半。

(二)準(zhǔn)公民身份的一般性社會(huì)政策

當(dāng)遷移人口通過(guò)準(zhǔn)入機(jī)制進(jìn)入遷入地之后,享有平等的公民身份是保障社會(huì)融入的重要條件。實(shí)際上,香港政府并沒(méi)有從制度層面設(shè)計(jì)針對(duì)性的政策來(lái)滿足新來(lái)港人士的需要。在大部分公共福利領(lǐng)域,新來(lái)港人士基本享有與香港永久居民同等的待遇,譬如,都可以享受香港低廉的公共醫(yī)療和高度資助的公共教育資源。 政府更傾向于協(xié)同非營(yíng)利組織來(lái)滿足新來(lái)港人士的需求,而非直接進(jìn)行福利傳遞。在社會(huì)津貼方面,2001年,特區(qū)政府向永久居民派發(fā)6 000元港幣的一次性津貼,而香港關(guān)愛(ài)基金會(huì)對(duì)于具有“準(zhǔn)公民身份”的新來(lái)港人士也開(kāi)展了相應(yīng)的津貼計(jì)劃。其中,特區(qū)政府注資15億元。在社會(huì)服務(wù)提供方面,香港政府通過(guò)資助和監(jiān)管兩個(gè)層面與非營(yíng)利組織建立伙伴合作關(guān)系,主要由非營(yíng)利組織為有需要的新來(lái)港人士提供一系列的預(yù)防、支持、補(bǔ)救和融入性質(zhì)的社會(huì)服務(wù)。上世紀(jì)九十年代之后,香港政府向非營(yíng)利組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式已經(jīng)制度化,形成了一套標(biāo)準(zhǔn)化體系,資助機(jī)制發(fā)展成為整筆撥款(lump-sum grant),監(jiān)管則主要通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)和合約管理等方式。

(三)發(fā)展型社會(huì)政策

近年來(lái),特區(qū)政府開(kāi)始采用社會(huì)投資的方式提升新來(lái)港人士的人力資本與社會(huì)資本,鼓勵(lì)社會(huì)融入和參與生產(chǎn)性經(jīng)濟(jì),根據(jù)其不同的特質(zhì),采用不同的投資策略。對(duì)于已經(jīng)掉入社會(huì)安全網(wǎng),人力資本水平較低的新來(lái)港人士,主要在社會(huì)救助方面下功夫。在綜援制度中注入發(fā)展性要素,而非之前的控制性手段。1999年以來(lái),香港的綜援制度經(jīng)歷過(guò)兩次改革,逐漸將福利享有權(quán)和參與工作相掛鉤,體現(xiàn)“工作為先”和“從受助到自強(qiáng)”的理念。第一次改革推出自力更生計(jì)劃,要求身體健全的綜援受助者必須努力求職并參與社區(qū)服務(wù)工作。第二次改革從2003年開(kāi)始,推出“深入就業(yè)援助計(jì)劃”,委托社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu),由專(zhuān)業(yè)社工協(xié)助受助人進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)轉(zhuǎn)介等。2005年,特區(qū)政府推出欣曉計(jì)劃,主要服務(wù)對(duì)象是領(lǐng)取綜援的單親母親和兒童照顧者,要求受助人必須從事兼職工作,否則將會(huì)被罰款。

對(duì)于具備勞動(dòng)能力的新來(lái)港人士,香港政府采取三方面策略：(1)提供勞動(dòng)津貼,鼓勵(lì)從事生產(chǎn)活動(dòng)。2014年推出低收入在職家庭津貼計(jì)劃,新來(lái)港人士也可享受該計(jì)劃。主要將工作時(shí)長(zhǎng)和家庭18歲以下青少年數(shù)量作為兩個(gè)衡量標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定津貼待遇,目的是為了照顧貧困線以下的非綜援在職家庭。一方面鼓勵(lì)持續(xù)就業(yè),起到預(yù)防貧困作用；另一方面關(guān)心青少年成長(zhǎng),緩解貧困代際傳遞的惡性循環(huán)。(2)培育勞動(dòng)生產(chǎn)能力。勞工處、雇員再培訓(xùn)局和社會(huì)福利署等多個(gè)政府部門(mén),也與非營(yíng)利組織一起合作,為新來(lái)港人士提供專(zhuān)門(mén)就業(yè)輔導(dǎo)和職業(yè)訓(xùn)練等服務(wù)。(3)消除參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)障礙。新來(lái)港人士面臨高昂的交通費(fèi)用和子女日間照顧問(wèn)題[19]。作為政策回應(yīng),他們享有“鼓勵(lì)就業(yè)的交通津貼計(jì)劃”和“課余托管收費(fèi)減免計(jì)劃”等一系列輔助政策。

對(duì)于人力資源尚待開(kāi)發(fā)的群體,香港政府在政策上表現(xiàn)得非常積極和慷慨,尤其是對(duì)于尚未能參與生產(chǎn)活動(dòng)的新來(lái)港兒童,投入了大量資源,提高他們的適應(yīng)能力和語(yǔ)言水平,以協(xié)助他們?nèi)谌胂愀鄣慕逃w系及社會(huì)環(huán)境,幫助他們獲得平等競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)。譬如1995年的適應(yīng)課程(IP)和英文延續(xù)課程(EEP),政府以班級(jí)為單位提供津貼,并且委托有經(jīng)驗(yàn)的非營(yíng)利組織開(kāi)辦。針對(duì)新來(lái)港兒童入學(xué)難,被學(xué)校拒絕率高的情況,政府在1997年開(kāi)始發(fā)放津貼,對(duì)于錄取新來(lái)港兒童的學(xué)校,根據(jù)錄取數(shù)量給予資金支持。此外,香港政府還提供各種減免計(jì)劃扶持來(lái)自低收入家庭的新來(lái)港兒童,譬如學(xué)前教育券計(jì)劃、學(xué)校書(shū)簿津貼計(jì)劃、學(xué)生車(chē)船津貼計(jì)劃等。對(duì)于成年人,也提供專(zhuān)上學(xué)生資助、上網(wǎng)費(fèi)津貼、考試費(fèi)減免、指定夜間成人教育課程資助等計(jì)劃來(lái)進(jìn)行人力資本投資。

四、新來(lái)港人士社會(huì)政策的反思及其啟示

盡管內(nèi)地的農(nóng)民工問(wèn)題和香港的新來(lái)港人士問(wèn)題存在著諸多差異,但學(xué)理上都屬于遷移人口的范疇。此外,內(nèi)地城市當(dāng)前所處的發(fā)展階段與香港的經(jīng)歷也有著許多相通之處。香港政府在新來(lái)港人士社會(huì)政策調(diào)整過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),對(duì)于內(nèi)地農(nóng)民工社會(huì)政策的革新具有重要的啟示意義。

(一)社會(huì)變遷呼吁政策理念的革新

在“后工業(yè)化”時(shí)代,關(guān)于人口遷移的動(dòng)力機(jī)制,新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論讓位于移民網(wǎng)絡(luò)理論。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，人口流動(dòng)的根源在于兩個(gè)地區(qū)之間收入和福利水平的差異,而移民網(wǎng)絡(luò)理論則指出社會(huì)網(wǎng)絡(luò)可以降低移民的成本和風(fēng)險(xiǎn),存在移民乘數(shù)效應(yīng),先到移民為后來(lái)者牽線搭橋,具有激勵(lì)和帶動(dòng)作用[20]。歷史上的香港和當(dāng)前許多內(nèi)地的城市有相似之處,同樣是老一代移民已經(jīng)在遷入地扎根,其妻子和留守子女開(kāi)始隨遷[21]。收入和福利水平的差距不再是遷移的主要?jiǎng)恿?更多是因?yàn)榧彝F(tuán)聚。這也解釋了新來(lái)港人士人口結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變的機(jī)制。另一方面,同樣是在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的背景下,遷移人口的需要滿足亟需政府的介入。在香港經(jīng)濟(jì)騰飛時(shí)期,勞動(dòng)密集型的制造業(yè)需要大量的勞動(dòng)力,早期移民可以從市場(chǎng)獲得足夠的資源來(lái)維持生計(jì)。然而,在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和遷移人口結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變的雙重作用下,新來(lái)港人士難以從市場(chǎng)和家庭等福利供給主體獲得足夠資源,這促使香港政府轉(zhuǎn)變思路,逐漸放松或取消控制性政策,開(kāi)始承擔(dān)福利責(zé)任。從福利多元主義視角來(lái)看,這是不同福利供給主體之間不斷調(diào)整各自邊界的動(dòng)態(tài)過(guò)程。內(nèi)地的農(nóng)民工問(wèn)題正處于類(lèi)似的社會(huì)變遷中,政府也需要在福利供給上重新審視自己的角色,體現(xiàn)自身的職能。

既然需要政府介入,在具體的策略選擇上,內(nèi)地農(nóng)民工的社會(huì)政策也可參考香港政府的發(fā)展型取向。從福利意識(shí)形態(tài)看,內(nèi)地和香港一樣,與發(fā)展型社會(huì)政策有著天然的契合。發(fā)展型社會(huì)政策隱含著一個(gè)人性假設(shè),即相信大部人期望自食其力,比起具有污名標(biāo)簽的救助,更愿意從事生產(chǎn)性經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。因此,主張社會(huì)政策應(yīng)從以往的收入維持型轉(zhuǎn)為促使福利接受者走向自強(qiáng)自立的方式。這與香港的 “獅子山精神”不謀而合[22]。同樣地,“吃苦耐勞,艱苦奮斗”等觀念也植根于中國(guó)內(nèi)地的福利文化。另一方面,從我國(guó)國(guó)情出發(fā),也更適用東亞福利模式。與西方資本主義福利國(guó)家的去商品化思路不同,東亞福利模式是一個(gè)獨(dú)立體系,有著強(qiáng)烈的“生產(chǎn)投資性”特征[23-24]。

(二)設(shè)立因地制宜的門(mén)檻,規(guī)避人為強(qiáng)化族群分隔

香港政府一開(kāi)始關(guān)注的焦點(diǎn)在于控制移民數(shù)量,避免短時(shí)間內(nèi)人口大量涌入造成社會(huì)問(wèn)題,包括擔(dān)心對(duì)社會(huì)福利體系造成負(fù)擔(dān)。為此設(shè)立了一系列控制性政策,理由是為節(jié)省財(cái)政開(kāi)支,但實(shí)際效果并不佳。以綜援為例,據(jù)統(tǒng)計(jì)處數(shù)據(jù)顯示,截至2016年12月底,共12 280個(gè)新來(lái)港人士的綜援個(gè)案只占約3.5%的綜援?dāng)?shù)量，可見(jiàn)這些控制性政策并沒(méi)有節(jié)省多少財(cái)政支出,權(quán)利剝奪的制度安排漠視了新來(lái)港人士對(duì)香港的貢獻(xiàn)和其作為新移民的基本社會(huì)需求。社會(huì)福利權(quán)是公民身份的重要組成部分,若在制度層面進(jìn)行剝奪,容易人為強(qiáng)化族群分隔,引發(fā)社會(huì)撕裂,而且后期介入所付出的代價(jià)將會(huì)更高。因此,香港政府也逐漸取消了各項(xiàng)社會(huì)政策中居港七年的資格限定。

基于權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng)原則而設(shè)立的準(zhǔn)入機(jī)制值得借鑒。譬如綜援制度中的限定條件后來(lái)調(diào)整為居港滿一年。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的戶籍政策將農(nóng)村遷移人口排斥在城市社會(huì)福利體系之外,這一直被學(xué)界和輿論所詬病。值得注意的是,近年來(lái)內(nèi)地許多城市已根據(jù)國(guó)務(wù)院2014年發(fā)布的關(guān)于戶籍制度改革的意見(jiàn),對(duì)控制性政策進(jìn)行了一系列調(diào)整。根據(jù)城市的不同規(guī)模,在考慮城市發(fā)展水平、綜合承載能力和提供基本公共服務(wù)能力的基礎(chǔ)上,許多城市設(shè)立了差別化落戶政策,譬如浙江的杭州、溫州和寧波都設(shè)有積分入戶政策,一般以穩(wěn)定就業(yè)和住所,參加城鎮(zhèn)社保和連續(xù)居住年限作為指標(biāo)進(jìn)行考核。其他城市也可將這些控制性政策作為參考,設(shè)立因地制宜的門(mén)檻。

(三)建立伙伴關(guān)系提供“準(zhǔn)公民服務(wù)”,預(yù)防異化為伙計(jì)關(guān)系

由于遷移人口只具備“準(zhǔn)公民身份”,福利權(quán)往往受到質(zhì)疑,當(dāng)?shù)鼐用駬?dān)心他們搶占和分薄福利資源。為此,香港政府運(yùn)用新管理主義思維,采取與非營(yíng)利組織建立伙伴關(guān)系的策略來(lái)應(yīng)對(duì)“準(zhǔn)公民身份”困境[25]。這一方面規(guī)避了社會(huì)輿論對(duì)遷移人口享受社會(huì)福利的質(zhì)疑；另一方面也可提升服務(wù)的效率與質(zhì)量。從政策效果看,盡管這種方式得到了許多贊賞[26],但也有學(xué)者根據(jù)實(shí)證調(diào)研的結(jié)果對(duì)其提出了質(zhì)疑,譬如認(rèn)為市場(chǎng)導(dǎo)向的改革會(huì)引發(fā)非營(yíng)利組織的財(cái)政危機(jī),這不僅破壞原本良好的社政關(guān)系,非營(yíng)利組織會(huì)依賴(lài)于政府的資助從而喪失自主權(quán)[27],而且服務(wù)競(jìng)標(biāo)等方式還會(huì)破壞社會(huì)工作者之間的團(tuán)結(jié)等[28]。這對(duì)于農(nóng)民工福利的提供方式有重要的啟發(fā)意義?？梢試L試培育和扶持一批專(zhuān)門(mén)服務(wù)于農(nóng)民工的非營(yíng)利組織,建立公私合作的伙伴關(guān)系,在他們發(fā)展初期提供場(chǎng)地、經(jīng)費(fèi)、人力等資源。當(dāng)前內(nèi)地很多地方政府也正大力孵化社會(huì)組織,提升其協(xié)同參與社會(huì)治理的能力,但需注意不可過(guò)分干預(yù)非營(yíng)利組織的自主權(quán),警惕將伙伴關(guān)系異化為伙計(jì)關(guān)系。

(四)采取“分類(lèi)投資”策略,警惕生產(chǎn)主義傾向

發(fā)展型社會(huì)政策也并非萬(wàn)能靈藥,也要注意使用的范圍和限度,還需要防止在實(shí)踐過(guò)程中走偏。林卡提出了生產(chǎn)性社會(huì)政策概念,區(qū)別于發(fā)展型社會(huì)政策,認(rèn)為生產(chǎn)主義(productivism )背后重視的核心價(jià)值變成了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而非人類(lèi)發(fā)展[29]。因此,有必要對(duì)生產(chǎn)性與發(fā)展型社會(huì)政策進(jìn)行區(qū)分。若無(wú)相關(guān)配套措施幫助受助者消除“發(fā)展障礙”,政策效果往往并不如意,很容易演變成形式上的工作與福利相捆綁。如在綜援的自力更生計(jì)劃中,強(qiáng)制要求受助者參與社區(qū)服務(wù)勞動(dòng),期望避免福利依賴(lài)問(wèn)題,但未能幫助受助者跳出“貧困陷阱”,令受助者花費(fèi)了大量時(shí)間,還帶上了具有懲罰性質(zhì)的烙印。另外,在欣曉計(jì)劃中,兒童照顧者必須從事一定時(shí)長(zhǎng)的兼職工作才能享受福利。實(shí)際上是貶低和矮化了家務(wù)勞動(dòng)和照顧工作的價(jià)值。另一方面,若是單單采用社會(huì)投資的方式提升人力資本,鼓勵(lì)遷移人口參與生產(chǎn)勞動(dòng),并不能適用于所有情況,對(duì)于本身人力資本難以開(kāi)發(fā),對(duì)于在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于弱勢(shì)的個(gè)體來(lái)說(shuō),譬如老年人和殘疾人,消費(fèi)維持型和再分配性質(zhì)的社會(huì)政策也具有重要價(jià)值[30]。

對(duì)于農(nóng)民工群體來(lái)說(shuō),在運(yùn)用發(fā)展型社會(huì)政策的過(guò)程中需要警惕生產(chǎn)主義的傾向,強(qiáng)調(diào)以人為本才是發(fā)展型社會(huì)政策的核心價(jià)值，并且需要設(shè)立配套措施來(lái)消除發(fā)展性障礙,譬如就業(yè)信息分享、職業(yè)培訓(xùn)和介紹等社會(huì)服務(wù),以解決農(nóng)民工在就業(yè)過(guò)程中所遇到的信息不對(duì)稱(chēng)、社會(huì)資本匱乏等困難。在策略上,根據(jù)不同的人力資本情況進(jìn)行“分類(lèi)投資”,堅(jiān)持消費(fèi)維持型和發(fā)展型社會(huì)政策并舉。