淺析國(guó)外檔案事業(yè)管理體制及啟示

潘秀明

世界各國(guó)由于國(guó)家結(jié)構(gòu)形勢(shì)、社會(huì)政治制度、歷史和文化傳統(tǒng)以及檔案學(xué)理論體系的不同，其檔案事業(yè)管理體制也不同。各國(guó)所執(zhí)行的檔案事業(yè)管理體制是一個(gè)國(guó)家規(guī)范管理本國(guó)的檔案事業(yè)的集中體現(xiàn)，對(duì)檔案事業(yè)發(fā)展起著引領(lǐng)的作用。

一、國(guó)外檔案事業(yè)管理體制概述

縱觀當(dāng)今世界的檔案事業(yè)管理體制，主要存在著兩種模式，一種是集中式，還有一種是分散式，實(shí)行集中式檔案事業(yè)管理體制的國(guó)家有法國(guó)、中國(guó)、俄羅斯等；實(shí)行分散式檔案事業(yè)管理體制的國(guó)家主要有美國(guó)、英國(guó)、瑞士等。下面以法國(guó)和美國(guó)為例，闡述這兩種不同的管理體制模式：

（一）法國(guó)的檔案事業(yè)管理體制概述。法國(guó)是國(guó)際檔案事業(yè)的開創(chuàng)者，首創(chuàng)了集中式的檔案管理體制。法國(guó)的檔案事業(yè)有著悠久的歷史，在世界檔案界中具有重要的地位，而且法國(guó)對(duì)世界檔案事業(yè)發(fā)展史貢獻(xiàn)突出。法國(guó)實(shí)行的集中式的檔案事業(yè)管理體制是在近代法國(guó)檔案工作的不斷改革中創(chuàng)立起來(lái)的。法國(guó)的檔案機(jī)構(gòu)既有檔案事業(yè)管理機(jī)關(guān)，又有完整的國(guó)家檔案館網(wǎng)，遍及中央到地方，所以說(shuō)法國(guó)的檔案機(jī)構(gòu)體系是比較完整的。法國(guó)的檔案機(jī)構(gòu)由兩種系統(tǒng)構(gòu)成。它們分別是國(guó)家檔案機(jī)構(gòu)系統(tǒng)和非國(guó)家檔案機(jī)構(gòu)系統(tǒng)。國(guó)家檔案機(jī)構(gòu)包括法國(guó)檔案局、國(guó)家檔案館、各省檔案館、市鎮(zhèn)檔案館、社區(qū)檔案館等組成。非國(guó)家檔案機(jī)構(gòu)不隸屬于國(guó)家檔案局，包括主管機(jī)關(guān)檔案館、科學(xué)文教機(jī)關(guān)檔案館、教會(huì)檔案館、企業(yè)、公司、財(cái)團(tuán)檔案館等。

1970年，法國(guó)正式建立了世界上第一個(gè)真正具有國(guó)家意義的綜合性檔案館，作為法蘭西共和國(guó)中央級(jí)檔案館，同年頒布《關(guān)于成立行政區(qū)檔案館的法令》，建立地方檔案館體系，1974年，法國(guó)國(guó)民議會(huì)頒布了檔案工作的第一部根本大法《穡月七日檔案法》，這也是世界上第一部專門的檔案法。1884年成立法國(guó)檔案局，法國(guó)國(guó)家檔案局是文化部的下屬機(jī)構(gòu)，它最早是隸屬于教育部的。法國(guó)國(guó)家檔案局負(fù)責(zé)監(jiān)督和指導(dǎo)國(guó)家及地方檔案館的工作，全國(guó)的檔案事業(yè)和檔案工作都由它來(lái)掌管。

從1796年開始，法國(guó)開始建立省檔案館，目前數(shù)量已達(dá)到近百個(gè)。由于法國(guó)擁有數(shù)量眾多的市鎮(zhèn)，因此，法國(guó)有龐大數(shù)量的市鎮(zhèn)檔案館。法國(guó)許多重要的機(jī)關(guān)，例如國(guó)防部和教育部等部門都先后建立了永久保存檔案的檔案館。到目前為止，法國(guó)只建立了法國(guó)檔案局作為法國(guó)的最高檔案事業(yè)行政管理中心，負(fù)責(zé)監(jiān)督和指導(dǎo)中央及地方的國(guó)家檔案館工作。所以說(shuō)，法國(guó)集中式的檔案事業(yè)管理體制具有單一型的特點(diǎn)。

（二）美國(guó)的檔案事業(yè)管理體制概述。美國(guó)實(shí)行中央集中而全局分散的分散式的檔案事業(yè)管理體制。聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)聯(lián)邦政府的檔案工作，對(duì)地方的檔案事務(wù)及檔案機(jī)構(gòu)沒有監(jiān)督、指導(dǎo)和管理權(quán)。美國(guó)各州的檔案機(jī)構(gòu)設(shè)立由各州自由決定，所以美國(guó)各類檔案館沒有橫向的業(yè)務(wù)聯(lián)系也沒有縱向的隸屬關(guān)系。美國(guó)有三種不同性質(zhì)的互無(wú)統(tǒng)屬關(guān)系的檔案機(jī)構(gòu)：聯(lián)邦政府檔案機(jī)構(gòu)、州縣市檔案機(jī)構(gòu)、公私企事業(yè)檔案機(jī)構(gòu)。受美國(guó)人的法權(quán)觀念的影響，檔案是私人或團(tuán)體的私人財(cái)產(chǎn)，任何組織或政府都無(wú)權(quán)處理，只有其擁有者才能有權(quán)處理。

美國(guó)的聯(lián)邦檔案機(jī)構(gòu)由聯(lián)邦政府設(shè)立并撥款維持其正常運(yùn)行，其主要組成為：國(guó)家檔案與文件署，國(guó)家檔案館以及其他區(qū)分館、總統(tǒng)圖書館和聯(lián)邦文件中心等。國(guó)家檔案文件署是聯(lián)邦政府管理檔案工作的管理中心；美國(guó)國(guó)家檔案館是國(guó)家檔案與文件署的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，自上世紀(jì)六十年代起在全國(guó)就分別設(shè)立了12個(gè)地區(qū)的分管機(jī)構(gòu)，各地區(qū)聯(lián)邦政府的檔案由各自進(jìn)行記錄和保管?？偨y(tǒng)圖書館專門收集總統(tǒng)在任期內(nèi)的檔案文件和文獻(xiàn)資料等，它集檔案館、圖書館和博物館各自的功能為一身，發(fā)揮綜合性的檔案管理作用。

美國(guó)的非聯(lián)邦機(jī)構(gòu)獨(dú)立于國(guó)家檔案與文件署，聯(lián)邦政府不干涉各個(gè)州的檔案管理工作，各州的檔案管理工作由各州自行管轄，因此各州的檔案管理方式也都不一樣，具有鮮明的地方特色。主要包括各地設(shè)立的檔案館和文件中心等。美國(guó)的商業(yè)性檔案機(jī)構(gòu)主要是為個(gè)人或者企業(yè)提供文件與檔案的保存和管理服務(wù)，它主要由個(gè)人或私人的工商企業(yè)設(shè)立的檔案管理機(jī)構(gòu)等組成。

二、集中式和分散式檔案事業(yè)管理體制分析

（一）集中式和分散式檔案管理體制各有優(yōu)劣。1.集中式和分散式檔案管理體制的優(yōu)點(diǎn)。集中式檔案管理體制的優(yōu)點(diǎn)是在國(guó)家的宏觀指導(dǎo)下，各檔案機(jī)構(gòu)、部門之間的聯(lián)系密切，自上而下對(duì)檔案業(yè)務(wù)進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，可以避免檔案的重復(fù)收集，合理利用資源，還可以保護(hù)檔案資源，保護(hù)國(guó)家財(cái)富。同時(shí)可以實(shí)現(xiàn)檔案工作標(biāo)準(zhǔn)化，有利于充分開發(fā)利用檔案資源，實(shí)現(xiàn)檔案資源共享，提供利用服務(wù)。分散式檔案管理體制的優(yōu)點(diǎn)是地方檔案機(jī)構(gòu)與中央沒有隸屬關(guān)系，無(wú)需硬性全盤接受全國(guó)統(tǒng)一的法律和政策，這使得各種檔案機(jī)構(gòu)可以依據(jù)自身的特點(diǎn)和實(shí)際情況開展檔案工作，優(yōu)化館藏資源，合理配置人力物力，充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，提高工作效率，因地制宜制定工作制度，使檔案事業(yè)蓬勃發(fā)展，各具特色。2.集中式和分散式檔案管理體制的缺點(diǎn)。集中式檔案管理體制的缺點(diǎn)是地方檔案機(jī)構(gòu)要接受中央的統(tǒng)一監(jiān)督和指導(dǎo)，不可避免會(huì)造成一刀切的現(xiàn)象。地方檔案機(jī)構(gòu)失去了自主權(quán)和獨(dú)立性，缺乏工作積極性。影響檔案事業(yè)的正常發(fā)展。分散式檔案管理體制的缺點(diǎn)是檔案工作因各地自主權(quán)太高，無(wú)法達(dá)成統(tǒng)一、協(xié)調(diào)，浪費(fèi)人力物力資源，甚至造成珍貴檔案的散失。而且存在眾多檔案館之間的資源整合和共享的困難、無(wú)法充分利用等問(wèn)題。對(duì)利用者而言，分散式的館藏不明，界限不清也會(huì)造成利用者東奔西走，尋而不得的情況，這給檔案的查找、開發(fā)、利用帶來(lái)許多的不便和困難。

（二）兩種檔案管理體制模式互相滲透。不難發(fā)現(xiàn)，在實(shí)行集中式檔案管理體制的國(guó)家中，也存在著分散管理國(guó)家公共檔案的現(xiàn)象；而在實(shí)行分散式檔案管理體制的國(guó)家中，實(shí)際上也存在集中統(tǒng)一管理國(guó)家公共檔案的現(xiàn)象。兩種檔案管理體制互相滲透，互相彌補(bǔ)。

法國(guó)是資本主義私有制國(guó)家，其檔案集中化程度因此受到一定的限制，法國(guó)國(guó)家檔案系統(tǒng)只負(fù)責(zé)集中管理歷史檔案和一部分政府行政機(jī)關(guān)的檔案。法國(guó)國(guó)家檔案機(jī)構(gòu)系統(tǒng)外，還存在大量的非國(guó)家檔案機(jī)構(gòu)系統(tǒng)，法國(guó)國(guó)家檔案局無(wú)權(quán)對(duì)其實(shí)行業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)和監(jiān)督。

美國(guó)檔案管理體制的總體特點(diǎn)是全局分散、中央集中。在美國(guó)聯(lián)邦政府系統(tǒng)內(nèi)部，檔案工作實(shí)行高度集中式的統(tǒng)一管理。

三、對(duì)我國(guó)檔案事業(yè)管理體制發(fā)展的啟示

（一）我國(guó)檔案事業(yè)管理體制現(xiàn)狀。在中國(guó)，中央與地方是指導(dǎo)與被指導(dǎo)，監(jiān)督與被監(jiān)督的上下級(jí)關(guān)系，實(shí)行的是單一制，因此，在中國(guó)國(guó)情的影響下，實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的集中式檔案事業(yè)管理體制，具有中國(guó)特色。同時(shí)，各級(jí)政府都設(shè)置了對(duì)口的檔案職能部門，各檔案職能部門負(fù)責(zé)管理本行政區(qū)域的檔案工作，對(duì)上接受領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)下又指導(dǎo)下級(jí)。

（二）我國(guó)檔案事業(yè)管理體制分析。我國(guó)的檔案事業(yè)管理體制不論是集中式還是分散式都具有自己的優(yōu)勢(shì)，并且具有符合國(guó)家國(guó)情和體制的特色。但是當(dāng)前我國(guó)檔案事業(yè)管理體制，也存在一定的弊端，比如各種非公有制企業(yè)和私人檔案的管理仍然照搬國(guó)家檔案事業(yè)管理模式，從而形成一系列不適應(yīng)發(fā)展的檔案管理方法和制度；國(guó)家制定的檔案法律法規(guī)存在不適應(yīng)各地不同的發(fā)展情況，造成可操作性不強(qiáng)，無(wú)法可依的情況時(shí)有發(fā)生；檔案資源主要保存在各單位檔案室和檔案館中，出入不便，借閱手續(xù)繁瑣，開放程度有限，不能及時(shí)提供利用。這些弊端在一定程度上影響了我國(guó)檔案事業(yè)的發(fā)展。

（三）我國(guó)檔案事業(yè)管理體制發(fā)展方向。我國(guó)檔案事業(yè)管理體制不僅要借鑒同樣管理體制的國(guó)家經(jīng)驗(yàn)、做法，同時(shí)也不能忽視分散式檔案管理體制國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)、做法，應(yīng)借鑒其好的經(jīng)驗(yàn)、做法，取其之長(zhǎng)補(bǔ)已之短，不斷探索和改進(jìn)適合我國(guó)國(guó)情和發(fā)展的檔案事業(yè)管理體制，推進(jìn)檔案事業(yè)的蓬勃發(fā)展。借鑒國(guó)外集中式和分散式兩種檔案管理制體經(jīng)驗(yàn)、做法，我國(guó)在堅(jiān)持集中式管理體制不變的情況下，可以按如下方式進(jìn)行：1.管理體制多樣化。我國(guó)除了各級(jí)國(guó)家綜合檔案館以外，還存在各種專業(yè)檔案館、部門檔案館、企事業(yè)檔案館，以及機(jī)關(guān)事業(yè)單位檔案室和企業(yè)檔案室。對(duì)于各種非國(guó)有企業(yè)、外商、私人檔案的管理，應(yīng)鼓勵(lì)其探索適合自身發(fā)展的管理體制，而不是一味照搬國(guó)有檔案管理模式。應(yīng)當(dāng)具體問(wèn)題具體分析，允許其在遵守國(guó)家相關(guān)法律、法規(guī)和制度的前提下，對(duì)其檔案的管理享有充分的自主權(quán)，選擇合適的管理方式和制度。2.放寬對(duì)地方機(jī)構(gòu)的管制。在堅(jiān)持國(guó)家宏觀調(diào)控的情況下，應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)政放權(quán)，具體檔案工作可由地方檔案機(jī)構(gòu)以及政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的檔案部門自主協(xié)調(diào)、靈活安排。充分發(fā)揮地方檔案機(jī)構(gòu)的自主能動(dòng)性，發(fā)揮檔案人才的主觀能動(dòng)性，改變故步自封、僵化保守的工作模式，杜絕職責(zé)不清、互相推諉的現(xiàn)象，從而實(shí)現(xiàn)各種檔案資源完整收集、安全保管、有效利用，真正成為有能力為當(dāng)?shù)攸h委政府決策、為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、為民生提供服務(wù)的檔案機(jī)構(gòu)。3.完善檔案法規(guī)體系。很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)都是依靠行政手段對(duì)檔案工作進(jìn)行管理，造成人們的檔案法制觀念比較淡薄。1988年《檔案法》頒布實(shí)施后，國(guó)家及各省出臺(tái)了一系列配套性檔案法規(guī)和規(guī)范性文件，但由于檔案法規(guī)原則性條款較多，可操作性條款較少，檔案管理仍存在無(wú)法可依、執(zhí)法不嚴(yán)和監(jiān)督乏力的現(xiàn)象。另外，國(guó)家檔案法律、法規(guī)主要是在宏觀上規(guī)范檔案事業(yè)發(fā)展和監(jiān)督、指導(dǎo)檔案工作，全國(guó)性的檔案規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)，也難以適合各地情況，存在眾多“一刀切”的局面。所以，應(yīng)完善檔案法規(guī)體系，充分發(fā)揮地方的自主能動(dòng)性，在國(guó)家檔案法律法規(guī)框架內(nèi)，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，“量身定做”適合本地檔案事業(yè)發(fā)展的法規(guī)，制定針對(duì)性、實(shí)用性、指導(dǎo)性強(qiáng)的檔案規(guī)范性、標(biāo)準(zhǔn)性文件，使各地檔案事業(yè)發(fā)展、檔案業(yè)務(wù)開展做到真正的有法可依、有章可循，促進(jìn)全國(guó)檔案事業(yè)健康、有序發(fā)展。4.優(yōu)化整合檔案資源。在堅(jiān)持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理的基礎(chǔ)上，應(yīng)提倡打破檔案接收和利用中的時(shí)間、區(qū)域、全宗界限，科學(xué)整合國(guó)家綜合檔案館、專業(yè)檔案館、部門檔案館和機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位檔案室的資源。整合檔案資源可以有效實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，適應(yīng)檔案資源社會(huì)共享的需求。特別是在當(dāng)前電子政務(wù)逐步發(fā)展完善的情況下，檔案資源的整合可以依托各地政府電子政務(wù)的建設(shè)，統(tǒng)一信息化標(biāo)準(zhǔn)，加快數(shù)字檔案館和虛擬檔案室的建設(shè)和推廣使用，逐步整合各類檔案資源，更方便快捷地提供利用，發(fā)揮檔案信息的功能。

【基金項(xiàng)目：福建省教育廳中青年一般項(xiàng)目，編號(hào)： JASI60538】

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