論我國通航建筑物行業(yè)管理法律制度設(shè)計(jì)思路

何平 汪煒

摘 要：通航建筑物行業(yè)管理法律制度是我國內(nèi)涵速運(yùn)快速發(fā)展的重要支撐，但由于多重因素的影響目前該制度較為滯后，對(duì)此從指導(dǎo)思想、基本原則、基本框架幾方面進(jìn)行理性客觀的法律制度設(shè)計(jì)與規(guī)劃，以對(duì)現(xiàn)實(shí)需要進(jìn)行回應(yīng)。

關(guān)鍵詞：通航建筑物 行業(yè)管理 《航道法》

交通運(yùn)輸是國民經(jīng)濟(jì)中基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，是重要的服務(wù)性行業(yè)。習(xí)近平總書記指出，“十三五”是交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展、服務(wù)水平提高和轉(zhuǎn)型發(fā)展的黃金時(shí)期，要抓住這一時(shí)期，加快發(fā)展，不辱使命，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)發(fā)揮更大的作用。通航建筑物作為公共通道和重要的交通基礎(chǔ)設(shè)施，是連接所在流域的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，承擔(dān)著社會(huì)公益服務(wù)職能。所謂“船閘通則流域暢”，沒有通航建筑物的安全暢通就不可能有內(nèi)河水運(yùn)的快速發(fā)展。

1989年，原交通部頒布實(shí)施了《船閘管理辦法》，對(duì)船閘運(yùn)行管理進(jìn)行規(guī)范，產(chǎn)生了積極的作用，但該辦法的部分規(guī)定已經(jīng)與現(xiàn)實(shí)需求發(fā)生脫節(jié)，無法滿足行業(yè)的發(fā)展、形勢(shì)的變化、理念的更新、戰(zhàn)略的實(shí)施、政策的指引、法治的追求對(duì)制度供給的期待，無法滿足建設(shè)現(xiàn)代化服務(wù)型通航建筑物的要求。對(duì)此有必要對(duì)通航建筑物行業(yè)管理制度進(jìn)行法制化的思考，在法律制度上進(jìn)行理性客觀的設(shè)計(jì)與規(guī)劃，是對(duì)現(xiàn)實(shí)需求的一種主動(dòng)回應(yīng)。

1.通航建筑物行業(yè)管理法律制度構(gòu)建的必要性

1.1《航道法》實(shí)施需要配套法規(guī)體系

2015年3月1日實(shí)施的《航道法》作為航道管理的基本法，規(guī)定了航道管理的基本原則和重要制度，為航道法規(guī)體系的完善奠定了基礎(chǔ)、指明了方向。《航道法》明確了通航建筑物是航道的組成部分，對(duì)通航建筑物建設(shè)、運(yùn)行與管理做出了制度安排，然而這種制度安排的操作性需要通過配套立法予以加強(qiáng)。同時(shí)，《水法》、《安全生產(chǎn)法》、《反恐怖主義法》等相關(guān)法律中的一些新制度也適用于通航建筑物的管理，需要進(jìn)一步的細(xì)化予以落實(shí)。從國家層面而言，配套立法可以采取行政法規(guī)和部門規(guī)章兩種方式，而基于《航道管理?xiàng)l例》、《航標(biāo)條例》的存在以及《船閘管理辦法》的基礎(chǔ)，采取部門規(guī)章《通航建筑物管理辦法》是一種可行性更強(qiáng)的選擇。

1.2政策落地需要法律制度保障

2014年12月，交通運(yùn)輸部發(fā)布了《關(guān)于全面深化交通運(yùn)輸改革的意見》，明確提出推進(jìn)交通運(yùn)輸治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)，要求運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)改革，理順通航建筑物管理體制，形成更加成熟規(guī)范、運(yùn)行有效的交通運(yùn)輸制度體系。2016年5月，交通運(yùn)輸部發(fā)布《水運(yùn)“十三五”發(fā)展規(guī)劃》，要求完善《航道法》有關(guān)配套法規(guī)體系，建立健全運(yùn)轉(zhuǎn)高效的通航建筑物管理體制，建立上下游船閘聯(lián)合調(diào)度機(jī)制，完善水運(yùn)與水利水電樞紐協(xié)調(diào)共建機(jī)制，加強(qiáng)通航建筑物等航道設(shè)施的專業(yè)化管養(yǎng)，確保航道暢通。2017年2月，國務(wù)院印發(fā)《“十三五”現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展規(guī)劃》，要求統(tǒng)籌推進(jìn)干線航道系統(tǒng)化治理和支線航道建設(shè)，統(tǒng)籌內(nèi)河航電樞紐建設(shè)和航運(yùn)發(fā)展，增強(qiáng)長(zhǎng)江干線航運(yùn)能力，推進(jìn)西江航運(yùn)干線和京杭運(yùn)河高等級(jí)航道擴(kuò)能升級(jí)改造。此外，“一帶一路”、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、珠江-西江黃金水道建設(shè)等國家戰(zhàn)略的推進(jìn)，對(duì)長(zhǎng)江、珠江-西江、京杭運(yùn)河、淮河、黑龍江等內(nèi)河主要通航水域有重要影響。國家戰(zhàn)略的推進(jìn)，對(duì)通航建筑物管理提出了更高的要求，只有通過法律制度才能更好地保障政策的實(shí)施。

1.3行業(yè)管理需要法律制度契合

2015年，我國內(nèi)河水運(yùn)量達(dá)到52.5億噸，三峽樞紐船閘年過閘運(yùn)量已連續(xù)四年突破億噸。然而，航運(yùn)業(yè)的發(fā)展與通航建筑物通過能力不能滿足船舶過閘需要的矛盾十分突出，長(zhǎng)江、京杭運(yùn)河、西江等流域主要通航建筑物高強(qiáng)度滿負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，而挖潛空間極為有限；部分流域的樞紐建設(shè)與通航建筑物不同步，導(dǎo)致礙斷航現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；管理主體多元、管理協(xié)調(diào)困難、信息化水平差異，嚴(yán)重影響了通航效率。此外，從通航管理向通航服務(wù)的轉(zhuǎn)變，法治政府、法治部門的現(xiàn)實(shí)要求，“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，各地成功的創(chuàng)新實(shí)踐和立法探索，都要求國家層面的立法能夠積極跟進(jìn)，與現(xiàn)實(shí)需求有效契合。

整體而言，完善通航建筑物管理制度體系，保證相關(guān)的政策要求實(shí)現(xiàn)，解決現(xiàn)實(shí)中的管理問題，全面提升通航建筑物安全運(yùn)行能力、社會(huì)服務(wù)能力和通航保障能力，實(shí)現(xiàn)向現(xiàn)代化服務(wù)型通航建筑物轉(zhuǎn)型構(gòu)成本研究的現(xiàn)實(shí)背景。

2.通航建筑物行業(yè)法律制度設(shè)計(jì)指導(dǎo)思想

對(duì)通航建筑物管理進(jìn)行專門立法，既有完善法律體系的整體價(jià)值，也有體現(xiàn)自身目標(biāo)的個(gè)體價(jià)值。因而，與上位法不沖突、與同位法相協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)“加強(qiáng)管理→保障暢通→促進(jìn)發(fā)展”層層遞進(jìn)的立法目的就成為制度設(shè)計(jì)的追求。對(duì)此，本文認(rèn)為，通航建筑物管理法律制度應(yīng)該特別關(guān)注以下指導(dǎo)思想：

2.1行業(yè)管理思想

通航建筑物“依水而生”，其存在的價(jià)值就是保證和改善特定水域的通航能力；通航建筑物“相伴而生”，相互間的運(yùn)行協(xié)調(diào)是保證流域通航能力的基本要求。國外通航建筑物運(yùn)行行政管理主體單一性的成功經(jīng)驗(yàn)，我國多頭管理所帶來的現(xiàn)實(shí)困擾，均表明采取行業(yè)管理的模式是一種優(yōu)化的選擇。

行業(yè)管理意味著統(tǒng)一管理。我國由交通運(yùn)輸部門進(jìn)行行業(yè)管理具有充足的理由：（1）通航建筑物是航道的組成部分。《航道法》規(guī)定，航道是供船舶通航的通道，包括通航建筑物，交通運(yùn)輸部門主管航道的管理工作，當(dāng)然包括對(duì)通航建筑物的管理；如果交通運(yùn)輸部門僅管理部分通航建筑物，從法律角度而言是未履行法定職責(zé)；特別是在同一河流上，存在管理與不管理的通航建筑物，更會(huì)造成管理標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，甚至混亂。（2）通航功能是水域的基本功能。水資源綜合利用不得減損、只能增強(qiáng)水域的通航能力被法律所確認(rèn)，《航道法》規(guī)定了在通航河流上建設(shè)永久性攔河閘壩，通航建筑物與主體工程的“五同步”制度；在不通航河流上建設(shè)閘壩后可以通航的，需同步建設(shè)或者預(yù)留通航建筑物位置。（3）通航建筑物運(yùn)行具有關(guān)聯(lián)性。數(shù)座樞紐的發(fā)電與航運(yùn)功能實(shí)現(xiàn)的方式存在不同，每座樞紐可以獨(dú)立的實(shí)現(xiàn)發(fā)電功能，但無法獨(dú)立的實(shí)現(xiàn)航運(yùn)功能。在同一流域，如果數(shù)座通航建筑物運(yùn)行不同步，就會(huì)直接造成特定河段、甚至整個(gè)流域的斷航，對(duì)航運(yùn)造成嚴(yán)重的影響。只有在交通運(yùn)輸部門的統(tǒng)一管理下，才能減少、杜絕此類情況的出現(xiàn)。

2.2運(yùn)行管理思想

對(duì)通航建筑物的行政管理包括規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行各個(gè)階段，從目前立法情況看，通航建筑物的規(guī)劃只能作為航道規(guī)劃的組成部分，沒有單獨(dú)規(guī)劃的必要性，相關(guān)的法律供給可以保證規(guī)劃的操作；通航建筑物的建設(shè)屬于基礎(chǔ)建設(shè)的一部分，相關(guān)的法律制度與規(guī)定也較為成熟。因而，通航建筑物制度設(shè)計(jì)中應(yīng)遵守運(yùn)行管理的指導(dǎo)思想，以運(yùn)行管理為立法的主要內(nèi)容，兼顧運(yùn)行管理有關(guān)聯(lián)的其他內(nèi)容。從時(shí)間上看，立法主要規(guī)制通航建筑物竣工交付以后運(yùn)行、養(yǎng)護(hù)、保護(hù)等行為。

2.3創(chuàng)新管理思想

隨著社會(huì)的發(fā)展，行政管理理念也相應(yīng)的發(fā)生了許多變化?！皠?chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，“放管服”改革，法治國家、政府、部門建設(shè)，反恐要求等等，都需要在行政管理中體現(xiàn)，都需要通過法律的形式固化。因而，制度設(shè)計(jì)中應(yīng)該遵循創(chuàng)新管理的理念，把行政管理的新要求、新理念、新變化融入到制度設(shè)計(jì)之中。

2.4重點(diǎn)管理思想

“法律從實(shí)施之日起就面臨著修改的任務(wù)” ，表明法律制度的完善是一個(gè)有始無終的不間斷過程，不能期望一部部門立法解決通航建筑物管理中存在的所有問題。必須在對(duì)現(xiàn)實(shí)有充分、準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，明確目前通航建筑物管理中急需解決的重點(diǎn)問題，而不能“眉毛胡子一把抓”。因而，需要堅(jiān)持重點(diǎn)管理的思想，保證制度設(shè)計(jì)能夠產(chǎn)生積極的效果。

3.通航建筑物行業(yè)法律制度設(shè)計(jì)基本原則

制度設(shè)計(jì)的指導(dǎo)思想解決的是方向性問題，制度設(shè)計(jì)的基本原則是實(shí)現(xiàn)方向性的準(zhǔn)繩，是指導(dǎo)思想在制度設(shè)計(jì)中的體現(xiàn)和具體化。通航建筑物專門立法中應(yīng)堅(jiān)持以下基本原則：

3.1統(tǒng)籌兼顧原則

通航建筑物管理涉及交通運(yùn)輸、水利等數(shù)個(gè)管理部門，關(guān)聯(lián)建設(shè)者、運(yùn)行者、使用者多類主體，聯(lián)系航運(yùn)、發(fā)電、防洪等多項(xiàng)功能，在制度設(shè)計(jì)中必須立足全局，以利益最大化為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行利益選擇、協(xié)調(diào)和平衡，統(tǒng)籌兼顧各方訴求，綜合利用和保護(hù)水資源，克服部門立法的狹隘意識(shí)，發(fā)揮行政管理的整體效益。

3.2法制統(tǒng)一原則

法制統(tǒng)一原則要求法律之間的相互協(xié)調(diào)與銜接。立法過程中，應(yīng)考慮既有立法現(xiàn)狀和層級(jí)關(guān)系，既要防止與上位法沖突導(dǎo)致無效力，也要防止與同位法沖突導(dǎo)致負(fù)效率。作為部門規(guī)章層級(jí)的通航建筑物管理立法應(yīng)該以《航道法》為基本依據(jù)，以相關(guān)的法律、行政法規(guī)為重要依據(jù)，并積極參考其他立法，避免立法沖突、減少立法重疊。

3.3適度靈活原則

適度靈活是堅(jiān)持原則性前提下有條件的靈活。這種靈活性表現(xiàn)在：（1）對(duì)于現(xiàn)實(shí)中不宜做出全國一體規(guī)定的事項(xiàng)，允許各地根據(jù)實(shí)際情況做出具體的規(guī)定，如船舶過閘收費(fèi)；（2）對(duì)于現(xiàn)實(shí)中無法通過強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)的事項(xiàng)，暫時(shí)不做強(qiáng)制性、只作倡導(dǎo)性規(guī)定，如全流域的聯(lián)合調(diào)度；（3）對(duì)于管理相對(duì)人內(nèi)部的管理事項(xiàng)，一般不做強(qiáng)制性規(guī)定，如信用管理事項(xiàng)。

3.4實(shí)事求是原則

立法者“不是在發(fā)明法律，僅是在表述法律”，通航建筑物管理立法中必須從客觀實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是地認(rèn)識(shí)管理現(xiàn)狀、立法需求的基礎(chǔ)上，制定出與社會(huì)要求相契合，具有操作性和實(shí)效性的規(guī)范。因而要處理好理論與實(shí)際的關(guān)系，本國立法與外國立法的關(guān)系，要進(jìn)行廣泛的調(diào)研。

3.5科學(xué)預(yù)見原則

總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)是制度設(shè)計(jì)的主要方式和內(nèi)容，但社會(huì)關(guān)系的不斷變化、管理理念的不斷創(chuàng)新，要求制度設(shè)計(jì)有一定的前瞻性。這種前瞻性不是一種想當(dāng)然，而是在總結(jié)、分析實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，根據(jù)科學(xué)的方法，揭示和把握未來發(fā)展趨勢(shì)，以法律形式作出的科學(xué)的預(yù)測(cè)。在科學(xué)預(yù)見基礎(chǔ)上進(jìn)行適度超前立法可以提高制度的穩(wěn)定性。

4.通航建筑物行業(yè)法律制度設(shè)計(jì)框架

制度設(shè)計(jì)框架雖然與制度內(nèi)容并無當(dāng)然的聯(lián)系，但有助于制度內(nèi)容的體系化、制度使用的便利化，同樣是制度實(shí)際好壞的一個(gè)考量指標(biāo)。

從立法的架構(gòu)安排上看，有兩種基本模式：章節(jié)式和條款式；從結(jié)構(gòu)安排看，除《航道法》外，均未涉及規(guī)劃管理；總則、法律責(zé)任、附則為通用安排。從標(biāo)題用語看，《航道法》最為簡(jiǎn)潔、規(guī)范、清楚；其他立法則存在用語不準(zhǔn)、表述不統(tǒng)一的情況。從立法內(nèi)容看，存在一定的差異。

《通航建筑物管理辦法》制度設(shè)計(jì)的架構(gòu)應(yīng)滿足下列要求：（1）采取章節(jié)式模式；（2）各章保持平行關(guān)系；（3）各章標(biāo)題簡(jiǎn)潔；（4）各章內(nèi)容較為平衡；（5）整體內(nèi)容較為全面。

本文認(rèn)為可以采用的《通航建筑物管理辦法》架構(gòu)設(shè)計(jì)方案見表1。

本文建議采用方案二。理由在于《航道法》作為通航建筑物管理方面的基本法，其使用的用語具有最高的權(quán)威性和特定的涵義，如“養(yǎng)護(hù)”已然包括了原有立法中的“保養(yǎng)和修理”，而“維護(hù)修理”既不同于原有立法，也可能與技術(shù)規(guī)范的表述不同；“運(yùn)行保護(hù)”的外延比“安全保護(hù)”更大。《通航建筑物管理辦法》以運(yùn)行管理為其核心內(nèi)容，突出“運(yùn)行”與立法內(nèi)容更為契合。

【受中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：2016VI023）重點(diǎn)項(xiàng)目《長(zhǎng)江流域立法問題研究》】

參考文獻(xiàn)：

[1]信春鷹主編：《中華人民共和國航道法解讀》北京，中國法制出版2015年版.

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[3]何平：《從管理到共治：航道法的理念躍升與制度完善》，《武漢理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》對(duì)8年第1期.

[4]何平，汪煒：《論《航道法》在長(zhǎng)江航道保護(hù)中的應(yīng)用》，《珠江水運(yùn)》2017年第15期.