開創(chuàng)以人民為中心的綜合治理新時(shí)代

【摘要】“楓橋經(jīng)驗(yàn)”是以人民為中心的社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)，是中國傳統(tǒng)智慧與我們黨政治智慧共振的結(jié)晶，具有化解當(dāng)前社會(huì)治安矛盾的功效，并在新時(shí)代浙江的實(shí)踐中顯示了卓越的生命力，因而是解決新時(shí)代中國社會(huì)治安問題的傳家寶。應(yīng)從組織體系、治理機(jī)制、智能平臺(tái)三個(gè)方面同時(shí)發(fā)力，開創(chuàng)以人民為中心的社會(huì)治安綜合治理新時(shí)代。

【關(guān)鍵詞】新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)” 綜合治理 以人民為中心 【中圖分類號(hào)】C916 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

黨的十九大作出了“中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”的論斷。經(jīng)過長(zhǎng)期的發(fā)展與變革，中國社會(huì)治安基礎(chǔ)和矛盾已發(fā)生了根本性變化，傳統(tǒng)的一元化社會(huì)治安綜治模式已不能適應(yīng)多樣化的新時(shí)代。傳承“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，開創(chuàng)以人民為中心的社會(huì)治安綜合治理新模式，是破解社會(huì)治安供需矛盾的時(shí)代選擇。

新時(shí)代中國社會(huì)治安的主要矛盾是供需不平衡

新時(shí)代社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化是全局性的，決定著新時(shí)代治安工作主要矛盾為人民日益增長(zhǎng)的安全需要和治安工作不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?？陀^上講，目前我們的社會(huì)治安的綜合治理，還主要是綜合了政府部門，民間力量嚴(yán)重缺位，從而陷于政府一元化綜治的局面，導(dǎo)致了三大問題：

單一性治安產(chǎn)品與多元化治安需求的矛盾。我們給社會(huì)進(jìn)行治安管理和服務(wù)，本質(zhì)上是為社會(huì)提供治安產(chǎn)品，可分為公共、準(zhǔn)公共（又稱俱樂部）、私人三大類。它們是互補(bǔ)品，而不是替代品：政府應(yīng)負(fù)責(zé)公共安全，滿足社會(huì)公眾的治安需求；社會(huì)組織應(yīng)負(fù)責(zé)準(zhǔn)公共安全，滿足群體內(nèi)部的治安需求；公民個(gè)人則負(fù)責(zé)私人安全，滿足個(gè)性化的安全需求，從而形成一個(gè)多元化連續(xù)性的治安產(chǎn)品供給體系，以滿足多元化的治安需求。改革開放以來，盡管政府推行基層群眾自治，以社區(qū)警務(wù)和110延伸服務(wù)來補(bǔ)充，但由于重服務(wù)輕動(dòng)員，社會(huì)和群眾的治安積極性沒有充分調(diào)動(dòng)，加之社會(huì)的“碎片化”和“空心化”加劇，有限的社會(huì)組織沒有能力保障自己的群體安全，孤立的個(gè)體特別是弱勢(shì)群體多數(shù)難以承擔(dān)完全的自我保護(hù)，整個(gè)社會(huì)仍然陷于靠政府提供一元化公共治安產(chǎn)品來大包大攬的僵局。治安產(chǎn)品的供需矛盾直接導(dǎo)致了在治安上的兩難局面：政府已經(jīng)很努力了，而群眾的治安需求卻總不能滿足。

單一性治安治理機(jī)制與多元化社會(huì)結(jié)構(gòu)的矛盾。多元化社會(huì)必然需要多元化治理機(jī)制的協(xié)同治理：一是基于單邊治理的道德機(jī)制，靠行為人自律；二是基于雙邊治理的信譽(yù)機(jī)制，靠當(dāng)事人互動(dòng)；三是基于第三方私人治理的他律機(jī)制，靠社會(huì)組織的自治；四是基于第三方公共治理的法律機(jī)制，靠國家機(jī)器強(qiáng)制。前兩種機(jī)制主要使用社會(huì)規(guī)則，核心是禮俗文化，作用于熟人社會(huì)，產(chǎn)生的是社會(huì)自發(fā)的內(nèi)生秩序；后兩種主要使用國家法律，核心是國家強(qiáng)制力，見效于生人社會(huì)，產(chǎn)生的是人為建構(gòu)的外生秩序。四種機(jī)制各有作用中軸，良好的治安秩序必須是以內(nèi)生秩序?yàn)楦鶕?jù)，以外生秩序?yàn)闂l件的共生秩序。改革開放帶來的人口大流動(dòng)，使得基于儒家文化和熟人社會(huì)的傳統(tǒng)禮治規(guī)則難以發(fā)揮作用，內(nèi)生秩序嚴(yán)重缺乏；社會(huì)組織發(fā)育較弱，第三方私人治理也嚴(yán)重缺位；現(xiàn)行的立體化治安防控體系，本質(zhì)上仍然是國家資源主導(dǎo)的第三方公共治理的法律機(jī)制。缺乏內(nèi)生秩序的支撐，國家的法律機(jī)制和治安防控體系等措施就難以扎根，來自社會(huì)肌體的治安問題必然防不勝防。

單一性治安主體與多樣化治安客體的矛盾。治安工作的主體有三類：一是政府（含警察），使用政府的公權(quán)力；二是市場(chǎng)（安保企業(yè)），使用市場(chǎng)看不見的手；三是社會(huì)（民間治安），靠的是社會(huì)道德自律。由于我國的市場(chǎng)力量起步較晚，社會(huì)力量也剛剛開始釋放，我國的治安還主要是靠政府力量在支撐。相對(duì)于治安工作主體，我國的治安客體則復(fù)雜多樣，可以分為七類：即積極守法護(hù)法的依靠對(duì)象、共享治安利益的合作對(duì)象、弱勢(shì)群體的保護(hù)對(duì)象、高端群體的服務(wù)對(duì)象、潛在危害性的防范對(duì)象、有前科的控制對(duì)象和違法犯罪的打擊懲治對(duì)象。社會(huì)治安的人身依附性決定了其應(yīng)是主客同體，即任何人都應(yīng)該既是治安的主體（供方）又是客體（受眾），任何人不僅僅要負(fù)責(zé)自己私人治安，同時(shí)也必須參與公共治安，這才是完整意義的公民。但由于我們的綜合治理還未能完全激發(fā)起社會(huì)力量，沒能足夠地喚起群眾的治安主體責(zé)任感，造成了治安主客體脫節(jié)和警民“兩張皮”的治安窘境。

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”是解決新時(shí)代中國社會(huì)治安問題的傳家寶

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”是傳統(tǒng)中國智慧與我黨政治智慧共振的結(jié)晶。50多年前，浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)干部群眾創(chuàng)造了“發(fā)動(dòng)和依靠群眾，堅(jiān)持矛盾不上交，就地解決，實(shí)現(xiàn)少捕人、治安好”的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”。習(xí)近平同志主政浙江期間，2003年親自到諸暨考察了“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，同年在紀(jì)念“楓橋經(jīng)驗(yàn)”40周年大會(huì)上作出“充分珍借‘楓橋經(jīng)驗(yàn)、大力推廣‘楓橋經(jīng)驗(yàn)、不斷創(chuàng)新‘楓橋經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定”的指示。他直接組織實(shí)施了“平安浙江”、“法治浙江”建設(shè)，開啟了“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在新時(shí)代浙江的全面實(shí)踐。2013年，習(xí)近平同志再次為紀(jì)念“楓橋經(jīng)驗(yàn)”50周年大會(huì)批示“把‘楓橋經(jīng)驗(yàn)堅(jiān)持好、發(fā)展好”。浙江省委站在新時(shí)代的高度，布局“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的發(fā)展和創(chuàng)新。

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”是以人民為中心的社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)。在楓橋，群眾敢于自治、善于自治，上級(jí)組織相信群眾、支持自治。群眾在說理斗爭(zhēng)中不但教育改造了消極份子，還更激發(fā)了自己的主人翁精神。關(guān)于“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，毛澤東同志特別提到的兩個(gè)問題：一個(gè)是發(fā)展群眾自治，一個(gè)是支持群眾自治?，F(xiàn)在楓橋鎮(zhèn)有紅楓義警等1600個(gè)群眾志愿治安員和110名調(diào)解員，2017年刑事強(qiáng)制人數(shù)98人，占總?cè)丝冢?萬）比0.12%；而治安志愿者人數(shù)1770，占比2.21%。正如習(xí)近平同志的總結(jié)，“楓橋經(jīng)驗(yàn)的精髓就是最大限度地化解消極因素，調(diào)動(dòng)積極因素”。

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”是法治和德治相結(jié)合的中國特色法治社會(huì)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。楓橋鎮(zhèn)曾是越國古都，大家輩出，底蘊(yùn)深厚，有濃郁的禮教傳統(tǒng)和很強(qiáng)的自我教化能力。他們一反當(dāng)時(shí)的武斗之風(fēng)，認(rèn)為“武斗斗皮肉，外焦里不熟，文斗擺事實(shí)講道理，以理服人，才能斗倒敵人，擦亮社員的眼睛”。工作組和公安機(jī)關(guān)積極為群眾的說理斗爭(zhēng)站臺(tái)，以國家法治的高壓態(tài)勢(shì)助力群眾禮治的道德威力，形成了內(nèi)生秩序與外生秩序有機(jī)統(tǒng)一、國家法治與社會(huì)德治完美結(jié)合的低成本的社會(huì)法治化?，F(xiàn)在浙江省大力建設(shè)自治、德治和法治三治融合的新型社會(huì)，就是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治安標(biāo)本兼治的有效途徑。

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”是共建共治共享的治安共同體的鑄造經(jīng)驗(yàn)?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”是當(dāng)時(shí)僅有的政府和社會(huì)二元主體優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、整體聯(lián)動(dòng)的結(jié)果?，F(xiàn)在的楓橋早已是市場(chǎng)發(fā)達(dá)、社會(huì)組織健全的多元化市民社會(huì)，從諸暨市到楓橋鎮(zhèn)都建立有社會(huì)組織孵化中心和社會(huì)組織黨建中心，全鎮(zhèn)共有社會(huì)組織220家，每萬人擁有27.5家社會(huì)組織。鎮(zhèn)政府建設(shè)了智能化的綜治“四個(gè)平臺(tái)”（綜治工作、市場(chǎng)監(jiān)管、綜合執(zhí)法、便民服務(wù)）以整合社會(huì)資源，提供綜合服務(wù)。企業(yè)和村組織也積極參與治安，建有村級(jí)綜治中心29個(gè)、企業(yè)綜治中心32個(gè)，全鎮(zhèn)形成了一個(gè)治安共同體，最大限度地調(diào)動(dòng)了治安積極因素。

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”告訴我們，只有以人民為中心的綜合治理才能真正實(shí)現(xiàn)“多數(shù)人對(duì)少數(shù)人的治理”，從而有效地化解當(dāng)前我國社會(huì)治安面臨的三大問題。因此，諸暨市2016年、2017年連續(xù)兩年奪得全省平安縣市第一名，成為“全國文明城市”。去年楓橋鎮(zhèn)的群眾安全感滿意度達(dá)到98.5%，第三次獲得全國綜治最高榮譽(yù)“長(zhǎng)安杯”。

開創(chuàng)以人民為中心的社會(huì)治安綜合治理新時(shí)代

繼承和發(fā)揚(yáng)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，開創(chuàng)以人民為中心的綜合治理新模式，實(shí)現(xiàn)政府和人民在社會(huì)治安上的深度整合，既是對(duì)十九大提出的“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制”和“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”要求的最好落實(shí)，又是開展治安產(chǎn)品的供給側(cè)改革，破解社會(huì)治安的供需矛盾的最佳途徑。

首先，建立以人民為中心的綜治組織體系。第一，建立以人民為中心綜治議事組織。人民治安人民治，人民只有在治安中說話算數(shù)，才會(huì)認(rèn)同和參與治安工作。建立起制度化的地、縣、鄉(xiāng)級(jí)群眾評(píng)議社會(huì)治安綜合治理工作的組織和機(jī)制，由包括民間代表在內(nèi)的各方代表組成，定期評(píng)價(jià)轄區(qū)的治安工作，議決重大的治安事項(xiàng)，其決定意見上能報(bào)黨委政府，作為上級(jí)決策的剛性依據(jù)，下又對(duì)外公開公布，接受社會(huì)監(jiān)督。第二，發(fā)展以人民為主體的群眾治安組織。綜治部門要大力支持和推動(dòng)民間志愿治安聯(lián)防組織、安防企業(yè)的發(fā)展，當(dāng)好他們的發(fā)動(dòng)者、支持者和保護(hù)者；要推動(dòng)社區(qū)、村組和企業(yè)的治安自治組織建設(shè)，還要組織多種多樣的志愿治安活動(dòng)，盡可能地通過購買服務(wù)、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、醫(yī)療保險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)援助等方式，為群眾自主活動(dòng)提供支持。第三，建設(shè)更具人民性的警察隊(duì)伍。過度的警察規(guī)范化和專業(yè)化，會(huì)使群眾產(chǎn)生距離感，望“警”興嘆。應(yīng)建立平民化的警務(wù)模式，創(chuàng)建能吸收公眾參與的非制服文職警察、輔助警察和非薪酬的義務(wù)警察、兼職警察、假日警察，設(shè)計(jì)有別于警察的制服、銜級(jí)和稱號(hào)，并通過立法完善保障和激勵(lì)機(jī)制，形成“人民+警察”的大家庭。

其次，建設(shè)多元共治的綜合治理機(jī)制。第一，建立分享機(jī)制，推動(dòng)多元治理。讓不同主體分享治安投入的不同紅利，才能調(diào)動(dòng)多元共治的積極性。應(yīng)組織群眾對(duì)治安參與部門進(jìn)行績(jī)效考評(píng)，讓政府部門分享政治效益；應(yīng)推動(dòng)更多政府和社會(huì)購買服務(wù)，讓企業(yè)分享經(jīng)濟(jì)效益；應(yīng)開展多種多樣的激勵(lì)評(píng)比活動(dòng)，讓群眾分享社會(huì)效益，形成既群策群力又各顯神通的良性治安格局。第二，建立協(xié)作機(jī)制，調(diào)動(dòng)各方參與。建立服務(wù)群眾治安的綜合服務(wù)中心，為各類從事社會(huì)治安的政府部門、社會(huì)組織、民間志愿者提供組織保障、政策咨詢、法律支持、信息交流、工作協(xié)調(diào)等各項(xiàng)一攬子服務(wù)。引導(dǎo)各類組織從“人、社會(huì)、環(huán)境”4"維度綜合治理，如青少年預(yù)防、社區(qū)矯正、違法幫教，社會(huì)結(jié)構(gòu)、人際關(guān)系、文化教育，物防、技防、人防等。第三，建立共生機(jī)制，重構(gòu)社區(qū)警務(wù)。社區(qū)是社會(huì)治安的基礎(chǔ)。社區(qū)民警不能作超人，而應(yīng)作治安帶頭人，“舞好龍頭”，不能以捕人等打擊處理數(shù)作為考核指標(biāo)。要大力發(fā)展社會(huì)組織，開展社區(qū)活動(dòng)，表彰守法模范，重建新的熟人社會(huì)；組織鄰里守望，建立治安聯(lián)防，支持群眾調(diào)解，推動(dòng)社區(qū)自防和互防；排查治安負(fù)面清單，消除各類危險(xiǎn)因素和不良苗頭，以零容忍的姿態(tài)打擊違法犯罪，建立起“扶正祛邪”的大氣候。

最后，建構(gòu)官民共享的綜合治安信息平臺(tái)?；ヂ?lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算為我們新時(shí)代的公共治安提供了強(qiáng)大的社會(huì)整合工具，但現(xiàn)有的專網(wǎng)架構(gòu)專注于內(nèi)部事務(wù)，利于縱向管理，不利于公眾的參與。從專網(wǎng)走向外網(wǎng)，是現(xiàn)代治安從獨(dú)舞邁向共舞的必經(jīng)之路。第一，建立基于公眾網(wǎng)的公共治安平臺(tái)。建設(shè)基于公眾外網(wǎng)的“互聯(lián)網(wǎng)+治安”的綜合治安信息平臺(tái)，政府提供系統(tǒng)支撐和保障服務(wù)，請(qǐng)各類熱心治安的組織和個(gè)人當(dāng)主角，為他們提供網(wǎng)上治安作業(yè)空間、作業(yè)條件，降低參與成本，打造一個(gè)治安公益性的網(wǎng)上共同體。同時(shí)，打造網(wǎng)上綜治中心，推行“楓橋模式”的網(wǎng)上綜合治理。第二，建立基于無線網(wǎng)的治安聯(lián)動(dòng)平臺(tái)。要?jiǎng)訂T最廣大的社會(huì)力量，就必須建立起基于手機(jī)等無線網(wǎng)絡(luò)的治安聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，隨時(shí)聯(lián)通聯(lián)動(dòng)所有治安力量。建議開發(fā)一種以治安聯(lián)動(dòng)為主要目標(biāo)的手機(jī)移動(dòng)終端，以最大限度聚人氣、聚資源，打造群眾版的網(wǎng)上治安家園。第三，建立基于微信息的百姓平安平臺(tái)。應(yīng)盡快開發(fā)以平安社區(qū)為主題的微社區(qū)平臺(tái)，使社區(qū)民警和社區(qū)綜治組織能方便快捷地建立起社區(qū)治安骨干群，打通讓群眾走進(jìn)治安的最后一公里，共同建構(gòu)平安微社區(qū)。

（作者為公安部公安戰(zhàn)略發(fā)展研究所副所長(zhǎng)、學(xué)術(shù)委員會(huì)副主任、研究員）

【注：本文系2018年中國法學(xué)會(huì)《“楓橋經(jīng)驗(yàn)”理論總結(jié)和經(jīng)驗(yàn)提升》重大專項(xiàng)課題“楓橋經(jīng)驗(yàn)與中國社會(huì)治安綜合治理模式及國際化”（課題編號(hào)：CLS（2018）FOJYZX15）的階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，新華網(wǎng)，2017年10月27日。

②楊昌軍：《推進(jìn)公共警務(wù)，打造共建共治共享治安格局》，《人民公安報(bào)》，2018年2月18日。

③劉力偉：《堅(jiān)持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”堅(jiān)定不移走人民治安道路》，《公安研究》，2013年第10期。

責(zé)編/溫祖俊