應(yīng)對氣候變化立法研究

■文/ 田丹宇

作者單位：國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心

氣候變化的不利影響事關(guān)全人類福祉，事關(guān)中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局和人民群眾切身利益。積極應(yīng)對氣候變化是加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型和能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化，推進(jìn)國家低碳發(fā)展的重要著力點(diǎn)。從當(dāng)前國際經(jīng)驗(yàn)看，國際社會從一紙框架性公約到各國開展履約行動并落實(shí)國家自主貢獻(xiàn)承諾，氣候立法對推進(jìn)全球氣候治理起到了決定性作用。

中國作為《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約方，具有積極應(yīng)對氣候變化的國家義務(wù)。開展應(yīng)對氣候變化立法有利于展示積極應(yīng)對氣候變化的負(fù)責(zé)任大國形象。同時(shí)，應(yīng)對氣候變化的實(shí)踐工作表明，應(yīng)對氣候變化涉及多個(gè)部門，是個(gè)系統(tǒng)工程，需要加強(qiáng)頂層統(tǒng)籌和整體布局，必須依靠法律制度建設(shè)。

目前，中國在“綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展”中的前兩個(gè)領(lǐng)域都已經(jīng)立法，只有“低碳發(fā)展”領(lǐng)域還沒有一部全國性的法律或條例。開展應(yīng)對氣候變化立法，可以法律的強(qiáng)制力保障中國溫室氣體控排目標(biāo)和峰值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，保障中國碳排放權(quán)交易市場的有序推進(jìn)，為政府管理部門分解落實(shí)溫控目標(biāo)、開展目標(biāo)責(zé)任考核提供法律依據(jù)，為夯實(shí)應(yīng)對氣候變化基礎(chǔ)能力提供法律激勵(lì)，順應(yīng)依法治國的新形勢、新要求。

一、制定《應(yīng)對氣候變化法》的緊迫性和必要性

積極應(yīng)對氣候變化是生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，是保障國家生態(tài)環(huán)境安全、推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求，也是中國深度參與全球治理、打造人類命運(yùn)共同體的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。黨的十九大報(bào)告指出，中國在過去的五年引導(dǎo)應(yīng)對氣候變化國際合作，成為全球生態(tài)文明建設(shè)的重要參與者、貢獻(xiàn)者、引領(lǐng)者，提出對內(nèi)要建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系、構(gòu)建清潔低碳的能源體系、倡導(dǎo)綠色低碳的生活方式、落實(shí)減排承諾，對外要與各方合作應(yīng)對氣候變化，保護(hù)好人類賴以生存的地球家園等明確要求。在應(yīng)對氣候變化工作的新起點(diǎn)、新形勢和新要求下，通過開展研究推進(jìn)應(yīng)對氣候變化立法進(jìn)程，為應(yīng)對氣候變化工作提供法律依據(jù)和保障十分必要和緊迫。

（一）需賦予碳排放峰值目標(biāo)、總量和強(qiáng)度控制目標(biāo)以法律地位，繼續(xù)強(qiáng)化低碳目標(biāo)引領(lǐng)。2009年中國提出，到2020年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降40%－45%等控制溫室氣體排放行動目標(biāo)，“十二五”“十三五”規(guī)劃均將碳強(qiáng)度下降目標(biāo)作為約束性指標(biāo)納入，并分解到地方加以認(rèn)真落實(shí)。2015年中國又進(jìn)一步提出，到2030年左右碳排放達(dá)峰并爭取早日達(dá)峰等應(yīng)對氣候變化行動目標(biāo)，目前正在抓緊制定落實(shí)2030年目標(biāo)的實(shí)施方案，并研究提出2050年中國低碳發(fā)展戰(zhàn)略和目標(biāo)。這些控制溫室氣體排放的系列目標(biāo)應(yīng)及時(shí)納入立法范疇，以法律的強(qiáng)制力保障實(shí)施。

（二）需明確溫室氣體排放權(quán)的法律屬性及確權(quán)機(jī)制，為順利推進(jìn)全國碳排放權(quán)交易市場打好基礎(chǔ)。全國碳排放權(quán)交易市場于2017年在法律法規(guī)缺失、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)有限、司法檢驗(yàn)空白、監(jiān)管體系不健全的情況下啟動，啟動過程中的未決問題不容忽視。應(yīng)通過推進(jìn)應(yīng)對氣候變化法制建設(shè)進(jìn)程，明確碳排放權(quán)作為一種行政規(guī)制權(quán)的法律屬性，發(fā)揮好碳市場作為一種獎(jiǎng)懲性政策工具在促進(jìn)減排中的作用。

（三）需分解落實(shí)溫控目標(biāo)、開展目標(biāo)責(zé)任考核提供行政執(zhí)法依據(jù)。國務(wù)院印發(fā)的“十二五”和“十三五”控制溫室氣體排放工作方案建立了中國溫室氣體排放目標(biāo)分解落實(shí)考核機(jī)制。中國從“十二五”中后期開始，每年開展了省級碳強(qiáng)度下降目標(biāo)考核工作。應(yīng)將應(yīng)對氣候變化行政管理過程中行之有效的措施通過立法固化下來，建立長期穩(wěn)定、有法可依的工作機(jī)制。

（四）需通過立法激勵(lì)，提高應(yīng)對氣候變化基礎(chǔ)能力。黨中央、國務(wù)院高度重視氣候變化問題，把應(yīng)對氣候變化作為中國經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的重大戰(zhàn)略和加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重大機(jī)遇。在投資低碳經(jīng)濟(jì)和低碳行政的要求下，為應(yīng)對氣候變化工作提供法律依據(jù)和保障的任務(wù)十分緊迫。同時(shí)中國是受氣候變化影響最嚴(yán)重的國家之一，提高適應(yīng)氣候變化的能力，減輕氣候變化帶來的風(fēng)險(xiǎn)和損害也是一項(xiàng)非常重要的長期性、全局性工作。需通過開展立法建立應(yīng)對氣候變化的激勵(lì)機(jī)制，全面提升國家應(yīng)對氣候變化能力。

（五）需以氣候立法作為統(tǒng)籌國際國內(nèi)兩個(gè)大局，積極參與全球氣候治理的重要途徑。2016年9月全國人大常委會批準(zhǔn)中國加入《巴黎協(xié)定》，習(xí)近平主席在二十國集團(tuán)杭州峰會前親自向聯(lián)合國秘書長交存中國氣候變化《巴黎協(xié)定》批準(zhǔn)文書。中國溫室氣體排放總量大，全球占比高的現(xiàn)狀短期內(nèi)難以改變，國際壓力居高不下且將長期持續(xù)?！稇?yīng)對氣候變化法》對于提高中國作為《巴黎協(xié)定》締約方的履約能力，切實(shí)維護(hù)核心利益，樹立負(fù)責(zé)任的大國形象，緩解國際壓力，營造國家發(fā)展的良好外部環(huán)境具有重大作用。

二、制定《應(yīng)對氣候變化法》的可行性

中國國家領(lǐng)導(dǎo)人在國際上多次強(qiáng)調(diào)要百分之百遵守《巴黎協(xié)定》，國內(nèi)以生態(tài)文明入憲為代表，生態(tài)文明法治建設(shè)進(jìn)入了前所未有的快車道。通過立法對減緩和適應(yīng)氣候變化工作建章立制符合實(shí)踐發(fā)展方向，符合人心所向，出臺《應(yīng)對氣候變化法》的時(shí)機(jī)成熟。

（一）立法基礎(chǔ)扎實(shí)。中國在應(yīng)對氣候變化的法制建設(shè)領(lǐng)域已經(jīng)取得了一定的進(jìn)展，已制定和實(shí)施《清潔發(fā)展機(jī)制管理暫行辦法》《中國清潔發(fā)展機(jī)制基金管理辦法》《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》《節(jié)能低碳產(chǎn)品認(rèn)證管理辦法》《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》，《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》已提請國務(wù)院審議。近年來，應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域的政策標(biāo)準(zhǔn)體系和環(huán)境司法制度不斷健全，開展應(yīng)對氣候變化立法具有一定的下位法基礎(chǔ)和政策制度支撐。

（二）地方先行先試。地方在應(yīng)對氣候變化和低碳發(fā)展的法規(guī)規(guī)章建設(shè)方面有所突破。青海、山西省已經(jīng)出臺了省級《應(yīng)對氣候變化管理辦法》；四川、湖北及江蘇省的地方應(yīng)對氣候變化立法進(jìn)程正在穩(wěn)步推進(jìn)；南昌、石家莊出臺了市級《低碳發(fā)展促進(jìn)條例》；上海、深圳等地針對應(yīng)對氣候變化工作出臺了專項(xiàng)地方法規(guī)。這些制度建設(shè)起到了促進(jìn)中國應(yīng)對氣候變化工作的作用，也為其在國家層面出臺《應(yīng)對氣候變化法》積累了經(jīng)驗(yàn)。

（三）國際經(jīng)驗(yàn)豐富。目前，英國、日本、墨西哥、歐盟、韓國、菲律賓、美國加州等國家（國家聯(lián)盟）和地區(qū)已經(jīng)通過了應(yīng)對氣候變化的專項(xiàng)法律，為其在法律體系下開展應(yīng)對氣候變化工作起到了根本保障作用。立法已經(jīng)成為主要國家應(yīng)對氣候變化的重要抓手。然而中國目前尚沒有專門應(yīng)對氣候變化的法律，國內(nèi)圍繞氣候變化開展的相關(guān)工作只能依據(jù)本領(lǐng)域的政府規(guī)章和規(guī)范性文件、地方性法規(guī)等下位立法，以及環(huán)境保護(hù)、節(jié)約能源和循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)等領(lǐng)域的法律法規(guī)，難以滿足應(yīng)對氣候變化工作的實(shí)踐要求，對如何實(shí)現(xiàn)溫室氣體排放峰值目標(biāo)、溫控目標(biāo)及適應(yīng)氣候變化工作無法提供強(qiáng)有力的法律支撐。

(四)立法共識形成。隨著社會各界對氣候變化問題的了解不斷加深，開展應(yīng)對氣候變化專門立法的呼聲高漲。近年來社會各界包括專家學(xué)者、工商企業(yè)代表、“兩會”代表不斷呼吁應(yīng)該將《應(yīng)對氣候變化法》盡早列入立法規(guī)劃。公眾不斷增強(qiáng)的低碳意識為開展應(yīng)對氣候變化立法打下了良好的民意基礎(chǔ)。低碳發(fā)展理念深入人心，各領(lǐng)域?qū)夂蛄⒎ǖ男枨髽O為強(qiáng)烈。

(五)立法空間充足。近年來，中國生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的立法、修法突飛猛進(jìn)。但在減緩氣候變化方面，《應(yīng)對氣候變化法》因?yàn)榫哂小皽厥覛怏w”這一獨(dú)特的調(diào)整對象，與其他法律存在沖突的可能性較??；在適應(yīng)氣候變化方面，現(xiàn)有的農(nóng)林、海洋、草原等相關(guān)領(lǐng)域立法成果關(guān)于氣候變化預(yù)測預(yù)警機(jī)制、氣候影響評估機(jī)制、氣候?yàn)?zāi)害保險(xiǎn)制度、防災(zāi)減災(zāi)等適應(yīng)氣候變化的核心制度缺失。因此，在中國國內(nèi)法律體系中，《應(yīng)對氣候變化法》具有獨(dú)立的法律主體和法律客體，調(diào)整獨(dú)立的法律關(guān)系，充足的立法空間和獨(dú)特的法律調(diào)整對象，具有單獨(dú)立法的法理基礎(chǔ)。

三、《應(yīng)對氣候變化法》的主要立法任務(wù)

2009年8月全國人大常委會《關(guān)于積極應(yīng)對氣候變化的決議》提出“要把加強(qiáng)應(yīng)對氣候變化的相關(guān)立法作為形成和完善中國特色社會主義法律體系的一項(xiàng)重要任務(wù)，納入立法工作議程”。2015年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》中進(jìn)一步明確要“研究制定應(yīng)對氣候變化等方面的法律法規(guī)”。2016年《應(yīng)對氣候變化法》被列入了《國務(wù)院2016年度立法計(jì)劃》中的“研究項(xiàng)目”。開展應(yīng)對氣候變化立法的過程既是將不斷發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)?zāi)裏挒榉梢?guī)則的過程，又是將各方面的不同立法意見凝煉為立法共識的過程。開展應(yīng)對氣候變化立法，應(yīng)系統(tǒng)梳理總結(jié)國內(nèi)應(yīng)對氣候變化實(shí)踐進(jìn)展，對實(shí)施效果好的制度予以引入，將滯后于實(shí)際的制度予以修正，將未完善的制度予以調(diào)整。

（一）明確國家應(yīng)對氣候變化管理監(jiān)督體制

應(yīng)對氣候變化工作需要各級政府按照中央統(tǒng)一部署，不斷加大依法推進(jìn)工作的力度。應(yīng)通過開展應(yīng)對氣候變化立法，構(gòu)建國家統(tǒng)一管理和分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的應(yīng)對氣候變化管理體制和工作機(jī)制，逐步健全溫室氣體排放控制監(jiān)管體系，強(qiáng)化應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作的協(xié)同作用。同時(shí)，立法中應(yīng)明確由國務(wù)院應(yīng)對氣候變化主管部門對全國應(yīng)對氣候變化工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，國務(wù)院其他有關(guān)部門和縣級以上地方人民政府應(yīng)對氣候變化主管部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)氣候變化監(jiān)督管理職責(zé)，為各級政府機(jī)關(guān)開展應(yīng)對氣候變化工作提供依法行政的依據(jù)。

（二）建立國家應(yīng)對氣候變化管理制度

在開展應(yīng)對氣候變化立法過程中，建議總結(jié)吸收中國應(yīng)對氣候變化實(shí)踐和制度建設(shè)成果，參考國際立法及制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，將溫室氣體管理的“評價(jià)考核制度”“統(tǒng)計(jì)核算制度”“標(biāo)準(zhǔn)化制度”“信息公開制度”“總量控制制度”“核算報(bào)告制度”“排放權(quán)交易制度”“預(yù)測預(yù)警制度”“保險(xiǎn)制度”等核心制度納入立法視野。在立法技巧上，建議從應(yīng)對氣候變化工作本身出發(fā)，不涉及其他領(lǐng)域內(nèi)部事項(xiàng)，對暫時(shí)不宜細(xì)化的內(nèi)容只做原則性規(guī)定預(yù)留了立法空間，充分體現(xiàn)“綜合型”“前瞻性”“導(dǎo)向性”“宣誓性”和“操作性”的立法特點(diǎn)。同時(shí)，建議《應(yīng)對氣候變化法》所涉內(nèi)容除強(qiáng)制性措施外，還包括鼓勵(lì)性、自愿性內(nèi)容，力爭通過立法建立起國內(nèi)應(yīng)對氣候變化的基本制度體系，為相關(guān)工作提供法律依據(jù)和保障。

（三）強(qiáng)化應(yīng)對氣候變化的法律責(zé)任

應(yīng)通過開展應(yīng)對氣候變化立法，為中國政府和行政相對人分別設(shè)定應(yīng)對氣候變化的法律責(zé)任。建議立法中規(guī)定縣級及以上人民政府應(yīng)當(dāng)對轄區(qū)內(nèi)的控制溫室氣體排放和適應(yīng)氣候變化工作負(fù)責(zé)，將應(yīng)對氣候變化目標(biāo)完成和任務(wù)措施落實(shí)情況納入生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系和干部政績考核體系，作為考核政府及其負(fù)責(zé)人工作業(yè)績的內(nèi)容。同時(shí)還應(yīng)設(shè)定行政機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)管失職責(zé)任。針對行政相對人，建議在立法過程中為重點(diǎn)溫室氣體排放單位設(shè)定報(bào)告溫室氣體排放情況、采取有效措施控制溫室氣體排放、按照規(guī)定清繳排放配額等法律義務(wù)，為核查機(jī)構(gòu)規(guī)定真實(shí)、準(zhǔn)確、完整開展溫室氣體排放核查的法律義務(wù)，也應(yīng)設(shè)定“超額排放溫室氣體、排放報(bào)告數(shù)據(jù)不實(shí)”等行為的罰則。

根據(jù)中國現(xiàn)行立法程序，在開展應(yīng)對氣候變化立法過程中，需要對立法所涉重點(diǎn)問題予以說明，就涉及新增行政許可、影響重大公眾利益的相關(guān)問題召開聽證會，系統(tǒng)說明法律出臺過程中對相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)、權(quán)利主體意見征求情況以及意見采納情況。因此，建議緊扣中國應(yīng)對氣候變化工作實(shí)踐，深化立法研究和調(diào)研，借鑒國內(nèi)外相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)國家應(yīng)對氣候變化立法進(jìn)程。