中國(guó)土壤環(huán)評(píng)技術(shù)導(dǎo)則標(biāo)準(zhǔn)制定必要性分析

■文/ 張文博周俊

作者單位：1.北京中環(huán)博宏環(huán)境資源科技有限公司；2.環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評(píng)估中心

背景情況

2016年5月28日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，要求以改善土壤環(huán)境質(zhì)量為核心，以保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全為出發(fā)點(diǎn)，堅(jiān)持預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、風(fēng)險(xiǎn)管控，突出重點(diǎn)區(qū)域、行業(yè)和污染物，實(shí)施分類別、分用途、分階段治理，嚴(yán)控新增污染、逐步減少存量，形成政府主導(dǎo)、企業(yè)擔(dān)責(zé)、公眾參與、社會(huì)監(jiān)督的土壤污染防治體系，促進(jìn)土壤資源永續(xù)利用。

《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》中明確指出，要在2017年底前完成土壤環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則制訂工作；2016年12月8日印發(fā)的《國(guó)家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)“十三五”發(fā)展規(guī)劃（征求意見稿）》中，將《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 土壤環(huán)境》列為“綠色通道”項(xiàng)目。2017年6月29日，《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法（草案）》面向全國(guó)公開征求意見，其中第十七條明確指出可能造成土壤污染的建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)該開展土壤環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作，為土壤導(dǎo)則制定提供了上位法支撐。

為確保環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則體系的完整性，有效落實(shí)《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》中堅(jiān)持預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、風(fēng)險(xiǎn)管控，突出重點(diǎn)區(qū)域、行業(yè)和污染物，實(shí)施分類別、分用途管控的總體要求，實(shí)現(xiàn)“嚴(yán)控新增污染”的重要目標(biāo)，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境影響評(píng)價(jià)司委托相關(guān)單位開展土壤環(huán)評(píng)導(dǎo)則編制相關(guān)研究工作。

國(guó)內(nèi)外相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)情況

（一）國(guó)際相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)研究的發(fā)展現(xiàn)狀

通過對(duì)國(guó)際土壤環(huán)境影響評(píng)價(jià)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的梳理，發(fā)現(xiàn)國(guó)際土壤環(huán)境影響評(píng)價(jià)很少針對(duì)新建項(xiàng)目，土壤環(huán)境影響評(píng)價(jià)主要與污染場(chǎng)地修復(fù)相關(guān)。就當(dāng)前查閱相關(guān)環(huán)評(píng)導(dǎo)則（指南）來看，美國(guó)環(huán)保局針對(duì)國(guó)際開發(fā)項(xiàng)目的幾個(gè)導(dǎo)則與新建項(xiàng)目直接相關(guān)，歐盟藥品影響管理涉及新建項(xiàng)目的土壤調(diào)查內(nèi)容，其余均源自土壤污染修復(fù)相關(guān)內(nèi)容。

美國(guó)環(huán)保局的技術(shù)審查導(dǎo)則依據(jù)行業(yè)特征的不同進(jìn)行管理，主要涉及的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)審查導(dǎo)則 金屬和非礦山開采》（2011）、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)審查導(dǎo)則 旅游相關(guān)》（2011）和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)審查導(dǎo)則 能源開發(fā)》（2011）均從土壤環(huán)境的背景調(diào)查、土壤損失和土壤污染等方面提出了相關(guān)要求，重點(diǎn)對(duì)水土流失提出了影響預(yù)測(cè)要求，同時(shí)在該系列導(dǎo)則的生態(tài)章節(jié)給出了土壤類別、土壤質(zhì)地等調(diào)查要求。由于該系列導(dǎo)則以行業(yè)導(dǎo)則的形式出現(xiàn)，對(duì)各環(huán)境要素之間銜接的要求較高，土壤環(huán)境通常不以單要素的技術(shù)條款出現(xiàn)，一般與地質(zhì)、地下水和生態(tài)等同時(shí)要求，特別是與地質(zhì)的關(guān)聯(lián)，在上述幾個(gè)導(dǎo)則中十分常見。英國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)導(dǎo)則體系中的土壤與地下水通常以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估形式出現(xiàn)，其重點(diǎn)也是土壤污染修復(fù)過程中的土壤環(huán)境及對(duì)周邊環(huán)境的影響。

出現(xiàn)上述現(xiàn)象的主要原因是國(guó)際環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)體系與中國(guó)稍有不同，對(duì)新建建設(shè)項(xiàng)目的土壤環(huán)境采用“秋后算賬”的管理模式，而中國(guó)主要采用事前審批制，即國(guó)際通常采用法律約束條款和環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)“雙約束”進(jìn)行管理，在梳理歐美土壤污染防治法體系過程不難發(fā)現(xiàn)上述規(guī)律。如美國(guó)于1935年4月通過了《土壤環(huán)保法》，之后又相繼頒布了《聯(lián)邦危險(xiǎn)物質(zhì)法》《固體廢物處理法》和《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法案》，并對(duì)土壤環(huán)境嚴(yán)格執(zhí)行相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，土壤環(huán)境影響通常是在進(jìn)行場(chǎng)地退出或置換時(shí)才開展。同樣，加拿大、澳大利亞、日本、韓國(guó)等國(guó)家均采用上述模式，英國(guó)雖有不同，但其實(shí)質(zhì)基本相同。除其國(guó)家土地私有制性質(zhì)決定之外，更重要的原因在于這些發(fā)達(dá)國(guó)家通過數(shù)十年的發(fā)展與積累，通過城市規(guī)劃與建設(shè)，已很少具有新擴(kuò)展用于建設(shè)用地的土地空間，其建設(shè)項(xiàng)目需在原退出場(chǎng)地上進(jìn)行建設(shè)，其面臨的環(huán)境問題與中國(guó)當(dāng)前的發(fā)展階段不盡相同。當(dāng)然，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市規(guī)劃的日趨完善，“退二進(jìn)三”等用地情形的轉(zhuǎn)變，也將面臨上述問題。

（二）國(guó)內(nèi)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)研究的發(fā)展現(xiàn)狀

中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，目前其面臨的環(huán)境問題與上述發(fā)達(dá)國(guó)家相似，其相關(guān)導(dǎo)則要求則將土壤與地下水進(jìn)行協(xié)同管理。自2013年起，臺(tái)灣開展了土壤基礎(chǔ)品質(zhì)特性調(diào)查，調(diào)查臺(tái)灣地區(qū)主要土壤類別的基本特性背景資料，建立污染傳輸及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估所需土壤特征參數(shù)。截至2015年完成了26個(gè)代表性土系共128組土壤樣品的物理、化學(xué)、生物性質(zhì)的調(diào)查分析工作，分析項(xiàng)目的參數(shù)與其應(yīng)用情況。臺(tái)灣出臺(tái)了《因自然環(huán)境產(chǎn)生場(chǎng)址之環(huán)境影響與健康風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)及經(jīng)濟(jì)效益評(píng)估方法及撰寫指引》，要求對(duì)于污染場(chǎng)地對(duì)環(huán)境可能產(chǎn)生的影響需進(jìn)行技術(shù)評(píng)估；出臺(tái)了《土壤污染管制標(biāo)準(zhǔn)》，標(biāo)準(zhǔn)中包括8種重金屬管制項(xiàng)目、21種有機(jī)化合物管制項(xiàng)目、9種農(nóng)業(yè)管制項(xiàng)目和6種其他有機(jī)化合物管制項(xiàng)目，與歐美土壤環(huán)境管理和環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系高度一致。

就涉及土壤環(huán)境影響評(píng)價(jià)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)而言，國(guó)外尚無可直接適用于中國(guó)土壤環(huán)境影響評(píng)價(jià)的專項(xiàng)技術(shù)規(guī)范，僅美國(guó)、加拿大和英國(guó)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)中的部分條款可結(jié)合我國(guó)基本國(guó)情適當(dāng)借鑒。

中國(guó)大陸環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度建立已30余年，對(duì)于土壤環(huán)境的影響評(píng)價(jià)要求在1993年第一版《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 總綱》中就提出了要求，但一直未制訂專門的要素導(dǎo)則。從文獻(xiàn)調(diào)研情況來看，20世紀(jì)80年代中后期，在水庫建設(shè)的論證過程中，學(xué)者們就開始關(guān)注人類建設(shè)活動(dòng)對(duì)土壤鹽漬化的影響。1995年，隨著《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》的頒布實(shí)施，社會(huì)各界對(duì)土壤環(huán)境的關(guān)注度有所提高，但重心主要在灌溉等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)對(duì)土壤環(huán)境的影響上。進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著土壤污染問題的日漸暴露，人們對(duì)土壤環(huán)境污染問題的關(guān)注度持續(xù)上升，從文獻(xiàn)檢索情況來看，2003–2004年出現(xiàn)拐點(diǎn)，這以后土壤環(huán)境影響的研究熱點(diǎn)主要集中在土壤環(huán)境污染上，并一直持續(xù)至今。

從環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件來看，土壤環(huán)境影響評(píng)價(jià)尚未形成完善的體系，主要集中在電力、石化化工、煤炭、公路等行業(yè)，且以監(jiān)測(cè)現(xiàn)狀背景值為主，鮮有對(duì)后期預(yù)測(cè)的評(píng)價(jià)，這主要取決于中國(guó)對(duì)土壤環(huán)境管理的重視程度和工作重心。中國(guó)對(duì)土壤環(huán)境管理的日趨完善主要發(fā)生在最近10年，從土壤環(huán)境管理文件的發(fā)布年限可以清晰體現(xiàn)。

2007年原環(huán)境保護(hù)部頒布了《展覽會(huì)用地土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)(暫行)》（HJ/T 350-2007），算是拉開了根據(jù)用地性質(zhì)不同采用不同土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)序幕。第二年，《全國(guó)土壤污染狀況評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)定》（環(huán)發(fā)[2008]39號(hào)）發(fā)布，正式開啟了土壤污染狀況調(diào)查評(píng)估的時(shí)代，2014年《場(chǎng)地環(huán)境調(diào)查技術(shù)導(dǎo)則》等HJ25.1-25.4系列的四個(gè)導(dǎo)則頒布，進(jìn)一步完善土壤環(huán)境污染的管理內(nèi)容。2016年《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》發(fā)布，該計(jì)劃成為土壤污染防治的行動(dòng)綱領(lǐng)，之后的一年時(shí)間內(nèi)，32個(gè)省、自治區(qū)、直轄市相繼頒布了土壤污染防治行動(dòng)方案。另外，2016年11月7日《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》修訂，多方位配合實(shí)現(xiàn)了土壤環(huán)境污染防治的管理。

但是，在土壤污染防治工作蓬勃發(fā)展的同時(shí)，土壤生態(tài)功能的保護(hù)顯得相對(duì)滯緩。一方面是適用于農(nóng)用地的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)自1995年頒布以來，至今尚未完成修訂；二是關(guān)于土壤鹽漬化、土壤沙漠化、土壤鹽堿化等次生土壤功能退化的標(biāo)準(zhǔn)遲遲未能制訂，僅水土流失方面由水利部門在2008年頒布了《土壤侵蝕分類分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》（SL190-2008）。

可見，無論是土壤環(huán)境污染，還是土壤功能退化，中國(guó)相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)尚不健全，仍處于發(fā)展的初級(jí)階段。環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為技術(shù)咨詢，對(duì)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)具有很高的依賴程度，土壤環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)處于空白階段。

標(biāo)準(zhǔn)制訂必要性分析

（一）土壤環(huán)境問題日益凸顯

土壤是構(gòu)成生態(tài)系統(tǒng)的基本環(huán)境要素，是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不可或缺的重要資源。當(dāng)前，中國(guó)土壤環(huán)境總體狀況堪憂，面臨的土壤環(huán)境問題主要包括兩個(gè)方面：

一是土壤環(huán)境污染問題較為嚴(yán)重。2014年4月17日原環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合國(guó)土資源部發(fā)布的《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》顯示，中國(guó)土壤環(huán)境狀況不容樂觀，總的點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點(diǎn)位比例分別為11.2%、2.3%、1.5%和1.1%；從土地利用類型看，耕地、林地、草地土壤點(diǎn)位超標(biāo)率分別為19.4%、10.0%、10.4%，約兩成耕地污染超標(biāo)；從污染分布情況看，南方土壤污染重于北方，長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲、東北老工業(yè)基地等部分區(qū)域土壤污染問題較為突出，西南、中南地區(qū)土壤重金屬超標(biāo)范圍較大，鎘、汞、砷、鉛四種無機(jī)污染物含量分布呈現(xiàn)從西北到東南、從東北到西南方向逐漸升高的態(tài)勢(shì)。

二是土壤生態(tài)環(huán)境遭人為破壞現(xiàn)象頻發(fā)。人類生產(chǎn)、生活等人為活動(dòng)改變了土壤發(fā)育的生態(tài)環(huán)境，使土壤本身或土壤與其他環(huán)境要素之間的正常自然物質(zhì)、能量循環(huán)過程受到影響或破壞，引起如土壤次生鹽堿化、水土流失、土壤侵蝕、土地沙化和貧瘠、土壤酸化等一系列生態(tài)環(huán)境問題。各類工程建設(shè)和生產(chǎn)活動(dòng)改變了當(dāng)?shù)厮牡刭|(zhì)條件或改變水鹽平衡，使原本非鹽漬化土壤積鹽或堿化，演化成鹽漬化土壤，或者加重了原有的土壤鹽漬化程度。較為常見的誘發(fā)原因主要有：水庫或大面積水體構(gòu)建工程、大型養(yǎng)殖場(chǎng)建設(shè)、大中型水產(chǎn)養(yǎng)殖企業(yè)建設(shè)、沿海地下水體開采工程、各類鹽堿物質(zhì)排放工礦企業(yè)建設(shè)、劣質(zhì)水灌溉、灌溉擴(kuò)展、節(jié)水灌溉、設(shè)施農(nóng)業(yè)栽培、農(nóng)業(yè)種植制度改變等。

（二）土壤環(huán)境保護(hù)與管理迫切需求

中國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第五條要求“環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則”，《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》也同樣提出了堅(jiān)持“預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、風(fēng)險(xiǎn)管控”的總體要求?？梢?，土壤環(huán)境保護(hù)將以預(yù)防為主，作為污染預(yù)防的直接制度和手段，環(huán)境影響評(píng)價(jià)無疑需肩負(fù)起此重任。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是中國(guó)環(huán)境保護(hù)的基本制度之一，在源頭預(yù)防上發(fā)揮著關(guān)鍵作用。土壤環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則將是土壤環(huán)境科學(xué)化、規(guī)范化、系統(tǒng)化管理的重要基礎(chǔ)。

（三）填補(bǔ)現(xiàn)有環(huán)評(píng)導(dǎo)則體系空缺

環(huán)評(píng)導(dǎo)則體系重構(gòu)啟動(dòng)以來，原環(huán)保部對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則體系進(jìn)行了重新梳理，明確了“要素+專題+行業(yè)”的導(dǎo)則體系架構(gòu)。目前，大氣、地表水、地下水、生態(tài)等環(huán)境要素環(huán)評(píng)導(dǎo)則已陸續(xù)完成制修訂工作，土壤環(huán)評(píng)導(dǎo)則尚空缺。土壤環(huán)境與大氣、地表水、地下水、生態(tài)等要素之間均存在較強(qiáng)聯(lián)系，既是其他要素的污染源也是其受體，由于評(píng)價(jià)方法不完善、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)缺乏適用性，導(dǎo)致土壤環(huán)境影響評(píng)價(jià)在缺乏技術(shù)導(dǎo)則的基礎(chǔ)上已運(yùn)行近30年。2016年3月，土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)第三次征求意見，分為農(nóng)業(yè)用地和建設(shè)用地兩類分別制定土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并發(fā)布了土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，使土壤環(huán)評(píng)導(dǎo)則編制有據(jù)可依。環(huán)境保護(hù)部門應(yīng)借此環(huán)評(píng)導(dǎo)則體系重構(gòu)之際，制訂土壤要素導(dǎo)則以規(guī)范其評(píng)價(jià)工作，同時(shí)結(jié)合排污許可證制度建設(shè)的契機(jī)，為土壤環(huán)境許可做好技術(shù)支撐準(zhǔn)備。

（四）彌合地下水環(huán)評(píng)導(dǎo)則空窗

地下水環(huán)評(píng)導(dǎo)則于2016年1月完成修訂并發(fā)布，由于部門職能、評(píng)價(jià)方法、管理體系等原因?qū)⒃u(píng)價(jià)范圍確定為飽和重力含水層，對(duì)其上部非飽和帶水僅作包氣帶污染調(diào)查分析，便于地下水環(huán)境管理的同時(shí)，給地面至地下含水層之間留下了空窗。土壤導(dǎo)則的制訂將彌合該管理空位，實(shí)現(xiàn)地面以下土壤和地下水的空間立體式環(huán)境管理，為進(jìn)一步的整個(gè)“地下環(huán)境”管理提供了可能。

綜上所述，一方面，從目前國(guó)內(nèi)外土壤環(huán)境保護(hù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)狀來看，中國(guó)土壤環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)基本處于空白階段，需要制定相關(guān)的法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)來填補(bǔ)。另一方面，從當(dāng)前中國(guó)土壤污染問題的嚴(yán)重性、土壤環(huán)境保護(hù)與管理需求、現(xiàn)有環(huán)評(píng)導(dǎo)則體系的缺失及地下水導(dǎo)則的空窗這幾個(gè)方面來看，中國(guó)亟待制訂土壤環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則，從而彌補(bǔ)當(dāng)前中國(guó)土壤環(huán)境管理與環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理體系的不足。