后TPP時期我國應(yīng)對策略之海關(guān)職能研究

錢 錦，張慧敏，代洪興

(上海海關(guān)學院，上海 201204)

1 TPP的產(chǎn)生及其困境

1.1 TPP的產(chǎn)生

TPP(Trans-Pacific Partnership Agreement)曾是美國主導(dǎo)的由“跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)議”演變而來的旨在促進亞太地區(qū)貿(mào)易自由化的一組多邊自由貿(mào)易協(xié)定。也被稱作為“經(jīng)濟北約”。

2002年，新西蘭、智利和新加坡首次在墨西哥APEC峰會上提出設(shè)立FTA。2005年，文萊加入FTA談判，四國成功簽署了“跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)議”(“P4協(xié)議”),彼此承諾在貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、知識產(chǎn)權(quán)以及投資等領(lǐng)域相互給予優(yōu)惠和加強合作,并以開放的態(tài)度歡迎各國家和地區(qū)的參與。2008年金融危機席卷全球，世界經(jīng)濟發(fā)展停滯，貿(mào)易保護主義抬頭，WTO多哈回合談判進展不順，規(guī)則缺位，APEC在促進亞太經(jīng)濟一體化的進程中步履維艱。而中國發(fā)展卻逆勢而上，日新月異，美國看在眼里，急在心里。在此背景下，2009年美國最終正式宣布加入并著手主導(dǎo)TPP，制定貿(mào)易新規(guī)則，規(guī)劃貿(mào)易投資新體制，寄望借此推行遏制中國的貿(mào)易議題，以期實現(xiàn)其“亞太再平衡”的戰(zhàn)略目標。自此，跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)議進入發(fā)展壯大階段，并更名為跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議。繼美國加入之后，澳大利亞、秘魯、馬來西亞、越南、日本、墨西哥、加拿大相繼加入，最終形成“P12協(xié)議”。

1.2 TPP的困境

自“P12協(xié)議”形成以來，一直面臨各種困境，相關(guān)談判進程嚴重滯后于預(yù)期。還未正式生效實施，特朗普總統(tǒng)上臺。第二天他即宣布退出TPP協(xié)議。自此進入后TPP時期。

(1)TPP標準高，領(lǐng)域?qū)?，全覆蓋的特性致使談判面臨眾多困難與挑戰(zhàn)。TPP既包含經(jīng)濟領(lǐng)域也涉及政治領(lǐng)域。涵蓋了關(guān)稅、技術(shù)貿(mào)易壁壘、綠色增長、政府采購、知識產(chǎn)權(quán)、勞工保護等多方面內(nèi)容。在國有企業(yè)、監(jiān)管一致性、反腐敗等方面都設(shè)置了極高的條款標準。在知識產(chǎn)權(quán)保護、醫(yī)藥專利保護期限以及投資者與國家爭端解決模式等問題上，都不同程度地沖擊了成員國的主權(quán)與法律。即使后來進行了調(diào)整，但最終還是未能避免使部分成員利益受損。

(2)成員國之間經(jīng)濟實力差異巨大，且各懷心思，協(xié)調(diào)難。TPP成員國在經(jīng)濟、政治、文化、社會發(fā)展水平、綜合國力、國際影響力等方面存在很大差異。這就沖淡了該協(xié)議內(nèi)各成員國之間的共同利益，致使協(xié)議整體認同感和適用性大為下降。以地域面積差不多的日本和越南為例，一方面日本是發(fā)達國家，越南是發(fā)展中國家，日本發(fā)展大幅度領(lǐng)先越南,2016年GDP總量是越南的近二十倍，進出口總量是越南的近四倍。另外，TPP成員國之間還簽訂了11個雙邊貿(mào)易協(xié)議，且各成員國各懷心思，要整合這些協(xié)議實現(xiàn)各個國家之間的利益再平衡，談何容易。

(3)貿(mào)易保護主義浪潮抬頭，最終難成正果。近年來，世界明顯出現(xiàn)逆全球化趨勢。2008年國際金融危機爆發(fā)以來，世界貿(mào)易保護主義明顯抬頭，許多國家以保護國內(nèi)市場，擴大國內(nèi)就業(yè)為由，大量采用關(guān)稅、綠色、技術(shù)等壁壘措施，限制外國商品進入本國，貿(mào)易保護行動此起彼伏。各國之間許多旨在促進貿(mào)易自由化的協(xié)議基本上都遭到了國內(nèi)保守勢力的強力阻擊。如此混亂狀況，TPP談判難成正果也就不足為奇了。

(4)美國的最終退出，使TPP前途更趨渺茫。美國作為世界第一大經(jīng)濟體，經(jīng)濟總量約占世界的23%，在TPP 12國中比重也達60.4%，比其他11個成員加起來的總量都還要大，這無疑決定了其在該協(xié)定中的領(lǐng)袖地位。美國自加入TPP談判以來，一直主導(dǎo)各種規(guī)則的構(gòu)建。美國退出，失去了世界龍頭的參與，猶如羊群失去了頭羊，該協(xié)議正式進入后TPP時期，其國際影響力將大打折扣就成為不爭的事實。

但由于該協(xié)定的核心成員大多在亞洲，后時期的TPP也確實值得我們研究。

2 TPP對世界海關(guān)監(jiān)管的影響

TPP作為下一代貿(mào)易新體制，在倡導(dǎo)貿(mào)易完全自由化、全面開放服務(wù)市場等方面對各國經(jīng)濟發(fā)展及世界各國海關(guān)的監(jiān)管等方面具有不可忽視的影響。

2.1 對監(jiān)管理念方面的影響

一國海關(guān)的傳統(tǒng)管理理念就是盡可能體現(xiàn)國家的對外貿(mào)易意志。而在TPP協(xié)定下，要求海關(guān)更強調(diào)的是服務(wù)意識，規(guī)范、高效意識。以美國海關(guān)為例，美國海關(guān)提出了將以“人員-程序-合作”為核心的海關(guān)主題，修訂為以“為顧客服務(wù)”為宗旨。強調(diào)要為實現(xiàn)海關(guān)組織目標和為顧客滿意做努力，體現(xiàn)了“海關(guān)業(yè)務(wù)流程再造”“一站式”服務(wù)等海關(guān)管理新理念。這種新理念降低了企業(yè)時間成本，提高了通關(guān)效率。

2.2 對監(jiān)管模式方面的影響

優(yōu)化海關(guān)監(jiān)管模式，簡化通關(guān)程序，為進出境活動相關(guān)行為人提供便捷服務(wù)，這是傳統(tǒng)的海關(guān)監(jiān)管模式。而隨著各種“自由貿(mào)易協(xié)定”的簽署，深化風險管理，實現(xiàn)物流的高效流動、監(jiān)管方式的簡便便利，使進出境活動便利化與規(guī)范化就成為世界各國海關(guān)監(jiān)管的共同理想模式。荷蘭海關(guān)就將保稅倉庫和全國運輸系統(tǒng)連接成一個整體網(wǎng)絡(luò)，對企業(yè)實現(xiàn)了A-F型分級監(jiān)管模式。

2.3 對監(jiān)管技術(shù)方面的影響

傳統(tǒng)的海關(guān)監(jiān)管技術(shù)一般是隨著海關(guān)監(jiān)管業(yè)務(wù)發(fā)展的需要而不斷跟進創(chuàng)新的。而TPP協(xié)定的產(chǎn)生，對海關(guān)監(jiān)管技術(shù)提出了更高要求。它逼迫各國海關(guān)積極研發(fā)和應(yīng)用新興科技，以助力海關(guān)監(jiān)管業(yè)務(wù)順利開展。日本海關(guān)就采用了NACCS和CIS兩大系統(tǒng)，讓企業(yè)可以自行進行風險管理，自動報關(guān)，簡化海關(guān)現(xiàn)場操作。

2.4 對海關(guān)在績效考核方面的影響

傳統(tǒng)的海關(guān)績效考核注重統(tǒng)一考核標準，兼以量化標準考核海關(guān)關(guān)員的工作績效。為適應(yīng)TPP所帶來的海關(guān)監(jiān)管及其考核標準，一些國家做了嘗試。澳大利亞海關(guān)成立了“質(zhì)量管理小組”,以量化各項管理指標為基礎(chǔ)，設(shè)以 “質(zhì)量獎”指標進行海關(guān)監(jiān)管評估與考核，力求促進海關(guān)監(jiān)管整體效能的提高。

3 TPP與我國海關(guān)監(jiān)管的職能困局

按照TPP設(shè)想，該協(xié)定的實施將更加優(yōu)化全球貿(mào)易的便利化趨勢，但同時對實現(xiàn)貿(mào)易安全也提出了更高要求，即增加了海關(guān)在尋求貿(mào)易安全與便利平衡點的難度，我國海關(guān)職能的有效行使必將面臨新的困局。

3.1 我國海關(guān)相關(guān)政策調(diào)整相對滯后，適應(yīng)TPP條款面臨挑戰(zhàn)

海關(guān)作為執(zhí)法部門，作業(yè)時通常會涉及進出口許可制度、外匯管理制度、進出口商品檢驗檢疫制度、文物管理制度等許多政策制度。政策制度對規(guī)范海關(guān)業(yè)務(wù)、統(tǒng)一海關(guān)執(zhí)法、指導(dǎo)海關(guān)作業(yè)具有重要意義，當出現(xiàn)滯后于客觀現(xiàn)實發(fā)展狀況或制度設(shè)計缺陷暴露之時，特別是針對TPP新條款，我們需及時調(diào)整。但是從現(xiàn)場海關(guān)執(zhí)法發(fā)現(xiàn)問題，到專家研究解決問題，整個過程耗時長，政策處于滯留狀態(tài)，從而影響我國海關(guān)的國際競爭力。

3.2 目前我國海關(guān)監(jiān)管手段相對落后，應(yīng)對TPP手段亟須創(chuàng)新

長期以來，我國海關(guān)在海關(guān)監(jiān)管方面存在許多薄弱環(huán)節(jié)。如風險管理粗放，信息來源源頭少、渠道窄、完整性差；面對新的貿(mào)易方式、運輸方式、生產(chǎn)經(jīng)營方式以及“全球化采購”“門到門服務(wù)”“零庫存經(jīng)營”“短周期生產(chǎn)”等海關(guān)監(jiān)管現(xiàn)實需求應(yīng)變能力較弱等。事實證明，傳統(tǒng)的海關(guān)監(jiān)管手段已無法充分滿足現(xiàn)代海關(guān)的管理要求，面對TPP對海關(guān)監(jiān)管的新挑戰(zhàn)，監(jiān)管手段亟須創(chuàng)新。

3.3 我國地域東西南北差異巨大，為應(yīng)對TPP，我國海關(guān)的監(jiān)管政策亟須整合

我國幅員遼闊，各地區(qū)因地理、人文差異等因素造成發(fā)展狀況差異很大，隨之也帶來了海關(guān)監(jiān)管及其相關(guān)各項資源配置迥異。東部地區(qū)經(jīng)濟繁榮，對外貿(mào)易規(guī)模巨大，海關(guān)業(yè)務(wù)量也大，而海關(guān)人員相對有限，存在通關(guān)時間長、企業(yè)支付成本高等情況；而在經(jīng)濟欠發(fā)達的內(nèi)陸特別是西部地區(qū)，對外經(jīng)貿(mào)規(guī)模小、海關(guān)業(yè)務(wù)量也少，難免出現(xiàn)人浮于事的局面。如果要適應(yīng)TPP，監(jiān)管政策必須及時創(chuàng)新與整合。

3.4 近年來我國海關(guān)人才流失嚴重，與TPP要求的海關(guān)監(jiān)管效能相對降低

對外貿(mào)易的繁榮發(fā)展，對海關(guān)通關(guān)效率提出了更高要求，對海關(guān)人才也提出了更高要求。然而近年來，海關(guān)高素質(zhì)人才不斷流失，有的地方甚至出現(xiàn)了海關(guān)人員聯(lián)名上書、工作懈怠、辭職等情況，這大大影響了中國海關(guān)的形象和集體戰(zhàn)斗力。面對TPP的壓力，中國海關(guān)必須加大海關(guān)監(jiān)管業(yè)務(wù)改革的實踐和后續(xù)跟進力度，以取得新的海關(guān)監(jiān)管效能。

4 后TPP時期我國海關(guān)監(jiān)管的職能改革

面對后TPP時期的新挑戰(zhàn)，也從海關(guān)現(xiàn)代化建設(shè)需要出發(fā)，中國海關(guān)別無選擇，必須進行海關(guān)監(jiān)管的職能改革。

4.1 成立海關(guān)戰(zhàn)略研究團隊，適時研究TPP發(fā)展趨勢

智庫建設(shè)有利于海關(guān)科學決策，有助于海關(guān)全面了解、掌控海關(guān)業(yè)務(wù)發(fā)展趨勢及其規(guī)律性，盡快實現(xiàn)我國現(xiàn)代海關(guān)制度的構(gòu)建。幾十年我國海關(guān)監(jiān)管的事實充分證明，無論處于何種時期的海關(guān)，其發(fā)展都離不開智庫支持。特別是在當今，國際社會風云變幻，中國海關(guān)如果不及時組建TPP研究專家團隊研究世界各國海關(guān)的做法，把握世界外貿(mào)舞臺傳遞的內(nèi)涵信息，就很容易陷入被動應(yīng)變的不利局面。為此我們建議，針對TPP的未來，我們應(yīng)以中國海關(guān)為主體，盡快成立TPP戰(zhàn)略研究團隊，把握其戰(zhàn)略定位，規(guī)劃其發(fā)展愿景，制定其行為準則，明確其實現(xiàn)目標，配以適當?shù)难芯抠Y源，給予優(yōu)惠政策，以SMART原則為依托，健全團隊績效評估機制，發(fā)揮專家型人才隊伍優(yōu)勢，早日建成一支思想前沿、科研有素、成果豐厚、協(xié)調(diào)高效的海關(guān)戰(zhàn)略研究團隊，以適時應(yīng)對TPP，謀求新發(fā)展，贏得新機遇。

4.2 改變傳統(tǒng)海關(guān)監(jiān)管手段，主動適應(yīng)TPP要求

當今世界正處于全球治理的大變革時期，國家對海關(guān)的為國把關(guān)要求越來越高。幾十年來，我國海關(guān)一直沿襲的是蘇聯(lián)的監(jiān)管模式，于是，改革我國海關(guān)傳統(tǒng)監(jiān)管手段刻不容緩。為了應(yīng)對后TPP時期的我國海關(guān)監(jiān)管困局，必須從完善“互聯(lián)網(wǎng)+海關(guān)”入手，扎實推進“e通關(guān)”監(jiān)管模式，盡快落實通關(guān)無紙化，擴大電子口岸建設(shè)的地域覆蓋范圍，調(diào)整內(nèi)部服務(wù)結(jié)構(gòu)，進一步優(yōu)化分類通關(guān)模式。明確事前、事中、事后的海關(guān)監(jiān)管工作重點，注重監(jiān)管與服務(wù)的前推后移。做好各類監(jiān)管的風險布控，提高監(jiān)管效能。豐富監(jiān)管手段，強化監(jiān)管技能，配合全面深化以企業(yè)為單位的加工貿(mào)易監(jiān)管模式改革，整合優(yōu)化海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域和保稅監(jiān)管場所，促進海關(guān)資源的有效利用。廣泛應(yīng)用科技，充分發(fā)揮科技的作用，盡可能地完善監(jiān)管設(shè)備、提高監(jiān)管技能，使得科技與海關(guān)監(jiān)管職能相輔相成，共同致力于海關(guān)監(jiān)管手段的不斷更新。支持中國海關(guān)的國際形象建設(shè)，發(fā)展非傳統(tǒng)海關(guān)職能，加快適應(yīng)包括TPP在內(nèi)的國際海關(guān)監(jiān)管新形勢。

4.3 以TPP對海關(guān)監(jiān)管要求為導(dǎo)向，加速實現(xiàn)“關(guān)通全國”

“全國是一關(guān)”是新時期我國海關(guān)監(jiān)管改革的核心目標。為此，海關(guān)要簡政放權(quán)，破除體制障礙，改革現(xiàn)有的滯后體制，暢通“關(guān)通全國”的發(fā)展道路；進一步推進AEO制度，落實“三互”政策，建成國際貿(mào)易單一窗口標準版；始終堅持“守法便利、失信懲戒”原則，繼續(xù)健全進出口信用體系；以“兩個中心、三個制度”為依托，將“串聯(lián)式”通關(guān)向“并聯(lián)式”轉(zhuǎn)變，在全國這一統(tǒng)一大關(guān)區(qū)內(nèi)實施統(tǒng)一風險防控、統(tǒng)一改革稅收征管方式，充分實現(xiàn)“一次申報、分步處置”；暢通國內(nèi)外物流運輸，構(gòu)建現(xiàn)代物流體系；持續(xù)強化部門合作，開展部門聯(lián)動式活動，實現(xiàn)合作共贏。在這一通關(guān)模式下，企業(yè)縮短了通關(guān)時間，減少了貨物中轉(zhuǎn)的環(huán)節(jié)，降低了通關(guān)成本，是適應(yīng)TPP的有效方法之一。

4.4 大力培養(yǎng)人才，建立TPP研究專業(yè)人才儲備庫

美國的退出,TPP看似群龍無首，但不能輕視日本不遺余力的大力推進。更不能小視其中的很多規(guī)則是構(gòu)建未來世界貿(mào)易條款的趨勢。于是，未雨綢繆尤為重要。其中，人才梯隊的培養(yǎng)與建設(shè)必須走在前面。人才培養(yǎng)工作要努力攻克復(fù)合型、特色型、應(yīng)用型培養(yǎng)難點，同時也要多維化開展。既要注重海關(guān)業(yè)務(wù)實操、技術(shù)應(yīng)用等多領(lǐng)域技能的綜合培養(yǎng)，也要有針對性地組織海關(guān)各領(lǐng)域骨干進行專門項目的培訓，培育技術(shù)過硬、能力卓越的特色型人才，從而為TPP研究專業(yè)人才儲備庫提供堅實基礎(chǔ)。引入新的培養(yǎng)機制，激活人才培養(yǎng)活力因子，融匯專家型與學術(shù)型人才培養(yǎng)特色，樹立人才培養(yǎng)新理念。創(chuàng)造良好的人才培養(yǎng)環(huán)境，打造優(yōu)良海關(guān)文化，為TPP研究提供濃厚氛圍。革新以往理論知識海量灌輸、思維簡單式啟迪的培養(yǎng)方式，要將AR、AI等現(xiàn)代科技融入海關(guān)現(xiàn)實模擬培訓中，避免人才培養(yǎng)與海關(guān)監(jiān)管現(xiàn)實脫離，力求符合實際工作與TPP研究的需要。

[1] 袁志麗.《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》正式簽署 商務(wù)部稱正在評估[N].中國經(jīng)濟日報，2016-02-04.

[2]張勝滿，張繼棟.重解TPP——制度背景與現(xiàn)實困境[J].現(xiàn)代管理科學，2015(5).

[3]章勇.新形勢下海關(guān)大監(jiān)管體系構(gòu)建路徑研究[D].上海：復(fù)旦大學，2010(4).