共享單車面臨的治理困境與對策

摘 要 共享單車近些年在我國發(fā)展迅速，但由于其是新興行業(yè)，仍存在許多不足。共享單車的發(fā)展采取由企業(yè)經(jīng)營，政府監(jiān)管的模式，不斷探索建立行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)政府的監(jiān)督和管理，加強(qiáng)企業(yè)自身的完善使共享單車行業(yè)朝著更為健康持續(xù)的方向發(fā)展。

關(guān)鍵詞 共享單車 政府監(jiān)管 治理

作者簡介：王穎，河北大學(xué)政法學(xué)院，碩士研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

中圖分類號：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.073

近些年，“共享經(jīng)濟(jì)”一詞在我國掀起了一股熱潮，伴隨著共享經(jīng)濟(jì)觀念的深入人心，各種共享經(jīng)濟(jì)之下衍生出的共享產(chǎn)品也是層出不窮。共享單車、共享充電寶等共享產(chǎn)品均深入到老百姓生活的方方面面，不但促進(jìn)了資源的整合，而且也使人們的生活更加便捷。2017年10月18日習(xí)主席在十九大報告中提出，“推進(jìn)綠色發(fā)展，加快建立綠色生產(chǎn)和消費的法律制度和政策導(dǎo)向，建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系。倡導(dǎo)簡約適度、綠色低碳的生活方式，開展綠色出行等行動?！惫蚕韱诬囎鳛楣蚕斫?jīng)濟(jì)中的重要組成部分，已經(jīng)成為共享經(jīng)濟(jì)便利人們出行的重要力量，共享單車在生活中的廣泛應(yīng)用更是符合黨中央提出的“綠色發(fā)展”的概念。然而隨著共享單車的不斷發(fā)展壯大，新的問題也應(yīng)運而生?；诖?，筆者從共享單車在我國的發(fā)展及現(xiàn)存問題、共享單車企業(yè)及其他主體間的法律關(guān)系、提出改進(jìn)建議等方面進(jìn)行闡述，以望能夠不斷推進(jìn)共享單車治理的完善。

一、我國共享單車之發(fā)展及筮待解決的問題

（一）我國共享單車的發(fā)展

我國共享單車市場迄今為止已經(jīng)歷了三個發(fā)展階段。2007年-2010年為第一階段，由國外興起的公共單車模式開始引進(jìn)國內(nèi)，由政府主導(dǎo)分城市管理，單車多為有樁單車。2010年-2014年為第二階段，專門經(jīng)營單車市場的企業(yè)開始出現(xiàn)，以永安行為代表的承包市場單車模式的企業(yè)開始出現(xiàn)，彼時公共單車仍以有樁單車為主。2014年至今為第三階段，隨著移動互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展普及為共享經(jīng)濟(jì)提供了有利條件，以O(shè)FO為首的互聯(lián)網(wǎng)共享單車應(yīng)運而生，更加便捷方便的無樁單車開始取代有樁單車。

（二）我國共享單車發(fā)展中存在的問題

1.共享單車的停放與城市規(guī)劃管理的矛盾

我國現(xiàn)階段普及的單車均為無樁單車，且屬于“隨處歸還型”單車。人們只要掃碼就能用車，用畢后無需還到指定地點停車。人們騎車到目的地之后，并不一定還會騎車原路返回，這就導(dǎo)致我國的地鐵口、公交車站牌旁、公園路邊、寫字樓下停滿了大量的單車，亂停亂放現(xiàn)象十分嚴(yán)重。這也打破了單車投放地點均衡性的初衷，在同一城市中，出現(xiàn)有些地區(qū)單車數(shù)量過多，但有些地區(qū)卻出現(xiàn)無單車可用的局面。單車停放尚無章法可言，這不但影響了城市的形象，對于那些停放在盲道、機(jī)動車道的單車來說，更是給人們的出行帶來了不便。這無疑是給城市的管理提出了新的挑戰(zhàn)。

2.對共享單車的法律規(guī)范不夠完備

對于共享單車的法律規(guī)范，國務(wù)院在2017年8月由國務(wù)院交通運輸部等10部門制定了《關(guān)于鼓勵和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）。但遺憾的是，這部《指導(dǎo)意見》僅僅在宏觀層面對共享單車進(jìn)行了規(guī)定，卻并無更多細(xì)節(jié)的可供執(zhí)行的規(guī)定。鑒于此種情況，以及共享單車迅速發(fā)展給各地方政府均帶來了不同程度的管理壓力，有些地方政府制定了本市關(guān)于規(guī)范共享單車使用的若干規(guī)定。比如，石家莊市政府辦公廳發(fā)布了《關(guān)于鼓勵和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車健康發(fā)展的若干意見》，旨在引導(dǎo)互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車規(guī)范有序發(fā)展。成都市、上海市均發(fā)布了相應(yīng)的文件來規(guī)范共享單車的使用。共享單車在我國的推廣雖未普及全國各地，卻也在我國許多城市中均有設(shè)置，但全國有些地市規(guī)定了關(guān)于共享單車的若干規(guī)定，有些地市并無相應(yīng)的規(guī)定。這不僅使我們思考，究竟關(guān)于共享單車的規(guī)范由國家統(tǒng)一制定，各地政府分別執(zhí)行較為合適還是由各地政府根據(jù)當(dāng)?shù)貑诬囃斗攀褂们闆r的不同而分別制定更為合適。

二、共享單車企業(yè)與其他主體法律關(guān)系的分析

隨著我國互聯(lián)網(wǎng)的迅速發(fā)展，共享單車也借助互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)模式的優(yōu)勢發(fā)展到第三個階段，大量的共享單車企業(yè)開始出現(xiàn)。有的學(xué)者指出，“共享經(jīng)濟(jì)作為一種新的消費模式，其法律機(jī)制發(fā)生了嬗變，需要建立新的法律機(jī)制，有利于共享經(jīng)濟(jì)的合法化與規(guī)范化”。 如今共享單車的發(fā)展充分利用了互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的特點，使社會成員可以借助互聯(lián)網(wǎng)的平臺隨時隨地享受單車服務(wù)。而傳統(tǒng)的自行車行業(yè)無共享之概念，在自行車交易的法律關(guān)系上只是買賣合同或者租賃合同的關(guān)系。無需借助互聯(lián)網(wǎng)，直接進(jìn)行線下的實體交易即可。較之于傳統(tǒng)自行車交易而言，共享單車屬于互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展下的新興自行車交易模式，正因如此，也需要進(jìn)一步明確法律的規(guī)范。而關(guān)于共享單車的法律關(guān)系，可以從“橫向”法律關(guān)系和“縱向”法律關(guān)系兩方面分析。

（一） “橫向”法律關(guān)系

共享單車法律關(guān)系之“橫向”法律關(guān)系，主要為消費者和共享單車公司之間的民事合同關(guān)系。二者雖未簽訂紙質(zhì)租賃合同，但其實在消費者注冊時就已經(jīng)同意了單車公司的若干條款，形成了電子合同的關(guān)系。消費者通過網(wǎng)絡(luò)平臺租賃單車公司的單車進(jìn)行使用便是在履行二者間的合同。雖為合同關(guān)系，但二者并非處于完全平等的地位。用戶在使用單車前需注冊，而在注冊時又必須同意單車企業(yè)所提供的條款，否則便無法使用。用戶對于企業(yè)所提供的條款并無自由選擇之權(quán)利。

（二） “縱向”法律關(guān)系

“縱向”法律關(guān)系主要表現(xiàn)為政府與單車企業(yè)之間的行政監(jiān)管關(guān)系。湛中樂教授曾在文章中指出，“行政監(jiān)管是監(jiān)管主體為了公共利益，依法獨立對公民、法人或其他組織的經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行監(jiān)督與管理。” 首先，行政監(jiān)管的目的是為了維護(hù)公共利益。而政府對于單車企業(yè)的監(jiān)管也正是出于這一目的。對共享單車的倡導(dǎo)本身也符合公共服務(wù)的理念。除此之外，“行政監(jiān)管的存在主要是為了彌補(bǔ)市場自身能力的不足，保障經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)公共福祉?！?從這個角度講，政府的監(jiān)管有利于防止出現(xiàn)市場壟斷的現(xiàn)象。 其次，監(jiān)管對象限于公民、法人或其他組織。單車企業(yè)是依法成立的企業(yè)，多為有限責(zé)任公司。其受《公司法》調(diào)整，也受政府的監(jiān)督。最后，政府對企業(yè)的行政監(jiān)管有多種方式，如制定規(guī)章，實施行政許可，行政處罰，行政指導(dǎo)等。

三、推進(jìn)共享單車發(fā)展之建議

（一）建立相應(yīng)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)

1.建立相應(yīng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的必要性

我國《公司法》第二十六條規(guī)定：“有限責(zé)任公司的注冊資本為在公司登記機(jī)關(guān)登記的全體股東認(rèn)繳的出資額?！边@意味著在我國成立公司的條件由實繳出資轉(zhuǎn)變?yōu)檎J(rèn)繳出資，取消了最低注冊資本的限制。在這條法律條款修改后，成立公司的門檻變低，導(dǎo)致注冊公司的數(shù)量急速增長。共享單車企業(yè)數(shù)量的增長也在其列。但我國卻并未建立關(guān)于共享單車企業(yè)的市場準(zhǔn)入機(jī)制，未確定符合何種單車的標(biāo)準(zhǔn)才可投放。如果對于單車市場的進(jìn)入和退出門檻太低，不但不利于市場的良性競爭，而且更不利于對消費者的保護(hù)。

我國關(guān)于共享單車的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不明確?！吨腥A人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》第十二條規(guī)定：“對沒有推薦性國家標(biāo)準(zhǔn)、需要在全國某個行業(yè)范圍內(nèi)同意的技術(shù)要求，可以制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院有關(guān)行政主管部門制定，報國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門備案?！庇纱丝梢?，關(guān)于行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定主體主要是國務(wù)院各部。但我國國務(wù)院各部尚未制定出任何關(guān)于共享單車的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

2.建立行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)之個人建議

筆者認(rèn)為，對于共享單車行業(yè)應(yīng)當(dāng)建立一定的市場準(zhǔn)入機(jī)制和相關(guān)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。單車的相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)可由自行車行業(yè)協(xié)會來制定。應(yīng)當(dāng)明確達(dá)到何種標(biāo)準(zhǔn)的單車才可以進(jìn)行市場的投放，對于那些未達(dá)到共享單車投放標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)應(yīng)當(dāng)予以一定的處罰。自2017年9月開始，北京、上海、廣州、深圳等各地陸續(xù)停止共享單車的新投放，目的是為加強(qiáng)共享單車總量調(diào)控和秩序管理。若能制定行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定符合某種標(biāo)準(zhǔn)的單車才可以進(jìn)行市場的投放，有助于緩解單車數(shù)量巨大對于城市帶來的管理壓力。比如，可以規(guī)定新投放市場中的單車零件必須齊全且合乎普通自行車的標(biāo)準(zhǔn)，車身設(shè)計禁止張貼其他廣告，車身必須標(biāo)明12歲以下兒童禁止騎行。對于已經(jīng)投放到市場中的單車，不符合標(biāo)準(zhǔn)的單車應(yīng)當(dāng)禁止其投放市場，可以責(zé)令企業(yè)召回不符合標(biāo)準(zhǔn)的單車。對于那些遭到破壞無法使用的單車也應(yīng)當(dāng)由單車企業(yè)召回進(jìn)行維修。

（二）共享單車管理之模式

我國現(xiàn)在共享單車的發(fā)展主要以企業(yè)自主經(jīng)營為主。企業(yè)主要采取用戶注冊的方式，收取一定的押金，每次使用單車完畢之后從早先支付的押金中扣除相應(yīng)的單車使用費。剩余押金使用者可放在賬戶中便于下次繼續(xù)使用，也可以把剩余押金退回使用者賬戶。此種模式?jīng)]有政府的介入，企業(yè)使用用戶的押金來擴(kuò)大生產(chǎn)，企業(yè)利用盈利的資金來對單車進(jìn)行維護(hù)。但此種模式也有其固有的缺陷。每個單車企業(yè)的單車在使用時均需先交付一定的押金，但在使用完畢后退還押金時卻出現(xiàn)了許多問題。比如眾多消費者向消協(xié)反映小鳴單車的押金很難退還給用戶，引發(fā)了用戶退押金事件的爆發(fā)。完全由企業(yè)自主經(jīng)營管理，政府不加以干涉無法使共享單車朝著健康的方向發(fā)展。

筆者認(rèn)為，對于共享單車的管理應(yīng)當(dāng)采取企業(yè)經(jīng)營+政府扶持、監(jiān)督與管理的模式。首先，企業(yè)的經(jīng)營有利于形成競爭的氛圍，市場的調(diào)節(jié)有利于提高效率。其次，政府應(yīng)對共享單車企業(yè)進(jìn)行相應(yīng)的扶持。姜明安教授認(rèn)為，“對民間從事的公共服務(wù)，政府應(yīng)加以規(guī)制、監(jiān)管，包括制定標(biāo)準(zhǔn)和進(jìn)行檢查監(jiān)督；對于某些公共事業(yè)，政府還應(yīng)予以財政資助，以防止公共事業(yè)舉辦者向相對人收費過高?！?共享單車行業(yè)的發(fā)展也屬于公共事業(yè)的一部分，而企業(yè)是以營利為目的的營利法人，二者之間固然存在一定的矛盾沖突。公務(wù)服務(wù)本是政府為市民提供的便民服務(wù)，但如若收取的單車使用費用過低，會使企業(yè)缺少營利的空間，那么企業(yè)為了繼續(xù)存續(xù)發(fā)展，必然會向單車使用者收取更高的費用，費用一旦過于高昂，必然與公共服務(wù)的目的相悖。日本的共享單車就是由政府導(dǎo)入的，其實到今天，政府財政仍然在支撐著一些地區(qū)的共享單車企業(yè)。 日本共享單車行業(yè)發(fā)展至今已有四十余年，即便歷經(jīng)這么多年的發(fā)展，政府依舊在支撐著一些共享單車企業(yè)。而我國共享單車行業(yè)還并不成熟，也需要借鑒其他國家對于單車發(fā)展管理的經(jīng)驗。最后，單車市場的健康穩(wěn)定發(fā)展更加需要政府的監(jiān)督與管理。共享單車作為新興行業(yè)，在便利社會成員出行之外也產(chǎn)生了相應(yīng)的問題。政府的監(jiān)督與管理會使共享單車行業(yè)更加健康有序的發(fā)展。

（三）政府監(jiān)管措施

1.政府應(yīng)積極宣傳共享單車的合理使用

目前我國共享單車雖然發(fā)展很快，技術(shù)不斷革新，但是其發(fā)展仍存在著固有的問題。問題之一即為政府只是大力的鼓勵與支持單車的使用，但對于單車正確的使用方式、使用限制等問題并未進(jìn)行適當(dāng)?shù)男麄?。在單車使用過程中，出現(xiàn)了許多不文明的現(xiàn)象，損毀和丟失的單車有很多。政府可以在公交車站，地鐵站等公共場合樹立倡導(dǎo)合理使用單車的立牌，可以在公共區(qū)域的電視中進(jìn)行相應(yīng)的宣傳。雖然人與人的素質(zhì)不相同，政府積極倡導(dǎo)之后不能完全杜絕此類現(xiàn)象，但是政府對于合理使用單車的大力倡導(dǎo)，可以使之形成一種良好風(fēng)氣，這必定有利于市民更加合理的使用單車。

2.在單車投放之前對投放地區(qū)做深度的調(diào)研

由于我國許多城市均出現(xiàn)了單車投放量過多導(dǎo)致影響城市交通的問題。北京等城市目前為止已經(jīng)叫停了共享單車的新投放。各單車企業(yè)為了市場的占有率，出于商業(yè)的考量不斷增加新單車的投放，但城市的區(qū)域與人口都是有限的，無法承載過量的單車。若各地政府能夠在當(dāng)?shù)刈錾疃鹊恼{(diào)研，對于當(dāng)?shù)氐娜丝?、主要出行方式、單車可承載量等各方面做深度的調(diào)查，控制單車的新投放量，將會改善單車投放量過大的現(xiàn)象。同時，這還有利于防止企業(yè)間為了市場占有率的惡性競爭。

3.防止行業(yè)壟斷

雖然目前的市場上出現(xiàn)了各種不同企業(yè)的共享單車，但是市場占有率和投放量最多的還是OFO和摩拜單車。OFO單車的市場投放量達(dá)80萬臺，市場占有率最高為51.2%，排名第一；摩拜單車投放量達(dá)50萬臺，市場占有率為40.1%，排名第二。雖然我國共享單車的投放量大，但共享單車企業(yè)至今并未找到一個健康持久的營利模式，維持單車企業(yè)發(fā)展的更多是融資，不斷地通過注資補(bǔ)貼等方式去繼續(xù)擴(kuò)大市場份額和排擠對手。市場占有率最高的OFO單車企業(yè)和摩拜單車企業(yè)均是同過先后融資不斷發(fā)展的。兩企業(yè)均經(jīng)歷了數(shù)輪的資本注入。OFO單車在2016年10月融資D輪1.3億美元。摩拜單車在2017年1月D輪2.15億美元。 兩企業(yè)通過不斷融資的模式占領(lǐng)了絕大多數(shù)的單車市場。這其實也易產(chǎn)生市場壟斷的問題。有學(xué)者認(rèn)為，“當(dāng)同行競爭者都被排擠出去，或者某個平臺公司聚集了最多的供需雙方后，可能會產(chǎn)生市場壟斷，這將阻礙其他競爭者進(jìn)入，不利于技術(shù)進(jìn)步和保護(hù)消費者。競爭導(dǎo)致同類競爭者之間對資本的重視超過對技術(shù)的重視，迫使平臺公司把融資放在第一位，沒有強(qiáng)大資金支持的企業(yè)，技術(shù)再先進(jìn)也會失敗，這必然造成巨大的社會財富浪費，并可能出現(xiàn)“劣幣淘汰良幣”的市場競爭。” 良性的市場競爭有利于技術(shù)、服務(wù)的革新，從而促進(jìn)某一行業(yè)的發(fā)展。但是惡性競爭往往最后則變成了資本的競爭，這本身對于行業(yè)的發(fā)展和提高用戶的體驗并無意義。當(dāng)市場出現(xiàn)這種惡性競爭的時候，勢必需要政府的控制與監(jiān)管。政府可以出臺相應(yīng)的法規(guī)規(guī)章來對規(guī)范企業(yè)的市場競爭秩序，為企業(yè)的行為提供行為規(guī)范。

4.合理規(guī)劃出若干單車停放區(qū)域

單車的亂停亂放問題的解決從政府的角度來看需要政府合理規(guī)劃單車的停放區(qū)域，我國公民素質(zhì)較從前有了很大的提高，有時單車隨意停是因為找不到合適的單車停放位置。政府應(yīng)該在人流量較大的區(qū)域，如地鐵口、公交車站旁，商業(yè)區(qū)等地方規(guī)劃出相應(yīng)的單車停放區(qū)域。除此之外，城市的很多區(qū)域停放著許多年久無人用的“僵尸”自行車，政府應(yīng)該組織城管等部門清理“僵尸”自行車，可清理出更多空間以便可供共享單車停放。

政府規(guī)劃出的停車區(qū)域可告知單車企業(yè)。在用戶使用單車APP時，APP上會自動定位用戶的位置，若在APP上增加顯示用戶周圍可停放單車的區(qū)域的功能，有利于用戶更快找到單車停放區(qū)域，也有利于解決城市共享單車亂停亂放的現(xiàn)象。

（四）企業(yè)完善措施

1.增加反饋機(jī)制

我國各類借助網(wǎng)絡(luò)平臺運行的產(chǎn)品大都有反饋機(jī)制，諸如手機(jī)中網(wǎng)購、外賣等各類APP中均有反饋的機(jī)制，用戶針對于產(chǎn)品或者服務(wù)滿意的可以給好評，對于不滿意可以給差評，還可以給出各類的使用體驗以供之后的用戶參考。共享單車也是以APP的形式出現(xiàn)供用戶使用，但是其在使用之后并無相應(yīng)的反饋機(jī)制。不同的單車企業(yè)的單車質(zhì)量也不相同。那么對于消費者在使用之后如何把自己的使用體驗與之后的用戶分享，出現(xiàn)問題如何進(jìn)行保護(hù)，如何增加用戶的溝通機(jī)制，這些問題可能還沒有一個良好的解決途徑。如若增加反饋機(jī)制，將會有利于用戶的體驗，同樣也有利于單車企業(yè)的發(fā)展與進(jìn)步。

用戶在使用單車前須先在APP上注冊，提供相應(yīng)的信息。有些單車企業(yè)在高校推行免費騎行模式，還需提供學(xué)生的學(xué)生證以及真實照片等材料。那么對于用戶的個人信息，企業(yè)如何做到有效的保護(hù)，不隨意泄露可能也是一個問題。若增加相應(yīng)的反饋機(jī)制，當(dāng)用戶的信息遭到泄露之后可以反饋給企業(yè)，也可以提醒其他的用戶注意。

2.組成行業(yè)協(xié)會對單車企業(yè)規(guī)范運行進(jìn)行監(jiān)督與管理

共享單車企業(yè)以及共享單車行業(yè)的健康發(fā)展不僅需要企業(yè)內(nèi)部自我完善，更需要外部監(jiān)督。除了政府監(jiān)督之外，行業(yè)協(xié)會也是一個很好的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。我國的許多行業(yè)都有各自的行業(yè)協(xié)會，而作為新興的共享單車行業(yè)也可以由行業(yè)協(xié)會來進(jìn)行監(jiān)督與管理。行業(yè)協(xié)會可組織企業(yè)進(jìn)行交流的活動，互相交流經(jīng)驗。還可以定期組織一些培訓(xùn)學(xué)習(xí)的活動。

四、結(jié)語

共享單車在我國迎來了發(fā)展的黃金時期，雖然這種出行方式十分符合“低碳生活”的要求，但不可忽略其在帶來環(huán)保與便利的同時對政府的城市管理也提出了新的挑戰(zhàn)。作為互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展下的新興產(chǎn)業(yè)，其發(fā)展若只依靠市場的調(diào)解無法規(guī)避固有風(fēng)險，不利于這個行業(yè)持續(xù)的發(fā)展；若政府管控過于嚴(yán)苛也會限制行業(yè)的發(fā)展。政府應(yīng)在共享單車行業(yè)的發(fā)展中成為一個有效的監(jiān)管者，發(fā)揮其最大的作用，處理好市場資源配置和政府宏觀調(diào)控的關(guān)系，使這個新興行業(yè)更為健康的發(fā)展。

注釋：

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