高速公路收費(fèi)差異化的法學(xué)思考

陶含笑　郭維陽

摘 要 本文旨在基于我國高速公路車輛收費(fèi)管理現(xiàn)狀，探討出高速公路收費(fèi)差異化試點(diǎn)過程中存在的問題及改進(jìn)建議。運(yùn)用法學(xué)思維，從政策依據(jù)、理論及實(shí)踐方面給出提高高速公路利用率的合理建議，實(shí)現(xiàn)以法治路，高效管理。在隨著高速公路收費(fèi)差異化改革的推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)車輛差異化區(qū)別收費(fèi)的同時(shí)，促進(jìn)高速公路及交通運(yùn)輸行業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞 高速公路 收費(fèi) 差異化

作者簡(jiǎn)介：陶含笑、郭維陽，長(zhǎng)安大學(xué)政治與行政學(xué)院。

中圖分類號(hào)：D922.29 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.040

我國高速公路從無到有，再到里程數(shù)世界第一，都表明了近些年我國交通運(yùn)輸能力和基礎(chǔ)設(shè)施便利化水平的穩(wěn)步提升。目前，我國高速公路在促進(jìn)物流業(yè)及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，籌資建設(shè)、收支平衡等方面仍然存在較重壓力。高速公路收費(fèi)管理中存在的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)問題已經(jīng)嚴(yán)重影響了高速公路運(yùn)營(yíng)管理部門的工作效率和質(zhì)量，制約了我國物流運(yùn)輸及其他行業(yè)的發(fā)展。一方面，全國收費(fèi)公路累計(jì)債務(wù)余額數(shù)目巨大，收支缺口仍然亟待縮小。另一方面，我國高速公路在“十三五”發(fā)展規(guī)劃的關(guān)鍵時(shí)期，建設(shè)任務(wù)重，資金需求量大。如何科學(xué)合理地在國家財(cái)政資金緊張的情況下，堅(jiān)持以收費(fèi)保障公路建設(shè)發(fā)展的政策，仍是當(dāng)下值得討論的問題。

早在2016年8月，交通運(yùn)輸部就在推進(jìn)供給側(cè)改革，促進(jìn)物流業(yè)“降本增效”的發(fā)展意見中提到，在完善公路收費(fèi)管理要求的同時(shí)，著手開展高速公路差異化收費(fèi)的初次探索。2017年，高速公路收費(fèi)差異化改革在部分省份進(jìn)行試點(diǎn)，2017年末，交通運(yùn)輸部召開全國交通運(yùn)輸工作會(huì)議，部署2018年重點(diǎn)工作，并將穩(wěn)步擴(kuò)大高速公路分時(shí)段差異化收費(fèi)試點(diǎn)提上日程。

一、高速公路收費(fèi)的現(xiàn)狀分析

（一）政策依據(jù)

在社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展中，高速公路收費(fèi)模式亟待改革。法律層面上，《公路法》中設(shè)有專章規(guī)范收費(fèi)公路的相關(guān)行為。法規(guī)及規(guī)章層面上，近年來國家公路局會(huì)同有關(guān)部門，結(jié)合國家關(guān)于投融資體制改革和政府債務(wù)平臺(tái)監(jiān)管等新的要求，積極研究修訂《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，著力完善收費(fèi)公路管理政策。同時(shí)，逐漸取消部分二級(jí)公路收費(fèi)，并鼓勵(lì)各地政府積極回購以取消其它類型普通公路收費(fèi)，擴(kuò)大免費(fèi)公路范圍，健全完善全面公路體系建設(shè)，滿足不同群眾的出行服務(wù)需求。

2017年8月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)物流降本增效促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意見，得到了各個(gè)部門的積極響應(yīng)，意見指出物流業(yè)在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中作用重大，其貫穿一二三產(chǎn)業(yè)，銜接生產(chǎn)與消費(fèi)，涉及領(lǐng)域廣、發(fā)展?jié)摿Υ?、具有?qiáng)大的經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)作用。因此，推動(dòng)物流業(yè)降本增效，對(duì)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力、提高國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率具有顯著作用。

（二）收費(fèi)目的

根據(jù)高速公路通行費(fèi)的定義，即一種通過對(duì)公路使用者直接收取車輛通行費(fèi)來補(bǔ)償公路建設(shè)及維護(hù)投資的一種公路基礎(chǔ)設(shè)施成本回收方式。不難知道高速公路收費(fèi)的主要目的在于償還建設(shè)時(shí)期的資金投入，這項(xiàng)政策促進(jìn)了公路建設(shè)的加快發(fā)展，緩解了我國公路建設(shè)資金短缺與經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件下不斷增長(zhǎng)的通行需求之間的矛盾。

此外，對(duì)現(xiàn)有路面進(jìn)行日常維護(hù)保養(yǎng)、收費(fèi)站設(shè)施的建設(shè)與維護(hù)以及人員工資等也需要通過收費(fèi)的方式來實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，收費(fèi)還用于積累資金，以期實(shí)現(xiàn)對(duì)高速公路進(jìn)行再建設(shè)。

（三）現(xiàn)行收費(fèi)方法

我國當(dāng)前的高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)各地均有所差別，基本劃分標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)車型劃分車輛通行費(fèi)分類標(biāo)準(zhǔn)為，即以車輛行駛證記載的座位數(shù)和噸位數(shù)為依據(jù)，收費(fèi)公路車輛通行費(fèi)車型劃分為五類：第一類：2噸（含2噸）以下貨車，7座（含7座）以下客車；第二類：2噸～5噸（含5噸）貨車，8座～19座客車；第三類：5噸～10噸（含10噸）貨車，20座～39座客車；第四類：10噸～15噸（含15噸）貨車，20英尺集裝箱車，40座（含40座）以上客車；第五類：15噸以上貨車，40英尺集裝箱車。

相對(duì)應(yīng)的高速公路車輛通行費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)：第一類：7座（含7座）以下客車，0.4元/公里；2噸（含2噸）以下貨車，0.4元/公里；第二類：8座～19座客車，0.5元/公里；2噸～5噸（含5噸）貨車，0.72元/公里；第三類：20座～39座客車，0.6元/公里；5噸～10噸（含10噸）貨車，1元/公里；第四類：40座（含40座）以上客車，0.75元/公里；10噸～15噸（含15噸）貨車、20英尺集裝箱車，1.2元/公里；第五類：15噸以上貨車，40英尺集裝箱車，1.4元/公里。

二、高速公路收費(fèi)差異化改革存在的問題及原因

政策方面，回顧我國高速公路發(fā)展的進(jìn)程，改革開放初期，為了改變公路建設(shè)投資僅依靠財(cái)政單一來源，發(fā)展受阻的局面。政府活躍市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)資本投資于公共事業(yè)，后經(jīng)研究在收費(fèi)公路投融資建設(shè)方面逐漸形成了“國家投資、地方籌資、社會(huì)融資、利用外資”的模式。政策出臺(tái)后，高速公路建設(shè)得以迅速發(fā)展，各地區(qū)間的高速公路網(wǎng)不斷建成，極大地改變了中國的出行狀況，在行駛時(shí)間、距離和車輛運(yùn)行成本等方面節(jié)約了大量資源。但同時(shí)，高速通行費(fèi)用增加了人們的出行成本，削弱了部分潛在的出行需求，使得高速資源并未最高效率發(fā)揮其通行作用。故隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，2017年兩會(huì)上，有政協(xié)委員提出解決ETC在標(biāo)準(zhǔn)貨運(yùn)車型計(jì)重收費(fèi)上的應(yīng)用問題，并同時(shí)提出借物流業(yè)降本增效發(fā)展機(jī)會(huì)積極推進(jìn)高速公路差異化收費(fèi)改革。由此，這一問題日漸得到重視。

理論方面，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，可將高速公路通行視作一種服務(wù)提供給消費(fèi)者。因此，對(duì)消費(fèi)者而言，更傾向于高速公路行駛所帶來的收益高于其所繳納的車輛通行費(fèi)。對(duì)公路管理運(yùn)營(yíng)方來說，更傾向于其所收繳的通行費(fèi)高于車輛對(duì)路面的磨損和分?jǐn)偼顿Y成本及管理費(fèi)用。商品的價(jià)格與市場(chǎng)占有率之間是正相關(guān)的關(guān)系，同理，車輛通行費(fèi)率與車輛通過量也呈正相關(guān)關(guān)系。關(guān)于這兩組相對(duì)的經(jīng)濟(jì)因素，需要通過科學(xué)合理的收費(fèi)政策和標(biāo)準(zhǔn)，才能使消費(fèi)者方面樂于接受，公路營(yíng)運(yùn)方面有利可圖。如何在差異化收費(fèi)改革中尋求利益的平衡，在降低較少通行費(fèi)的同時(shí)又能較大程度增加車流量，通過制定一個(gè)合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，使二者均能最大程度上實(shí)現(xiàn)自身利益，還需要綜合考量多方面因素。

實(shí)踐方面，我國地域面積廣闊，高速公路里程在世界上首屈一指，從我國現(xiàn)有情況看，一刀切地降低高速公路收費(fèi)，條件尚不具備。目前，我國高速公路收支缺口較大，2016年度已達(dá)到4143.3億元。建設(shè)任務(wù)重、還本付息增速提高的同時(shí)進(jìn)入償債高峰期，當(dāng)即降低收費(fèi)將會(huì)進(jìn)一步減少收費(fèi)公路運(yùn)營(yíng)單位的收益不利于收支缺口的縮小。

此外，根據(jù)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的規(guī)定，由于全國各省地市經(jīng)濟(jì)貿(mào)易發(fā)展程度的不同，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一降低并不現(xiàn)實(shí)。其理由在于我國收費(fèi)公路分為政府還貸收費(fèi)公路和經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路。這樣的收費(fèi)公路類型結(jié)構(gòu)決定了公路主管部門抑或是政府，在公路的投資建設(shè)、養(yǎng)護(hù)管理和收費(fèi)等方面并非擁有完全的自主決定權(quán)，因此，全面降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或大幅縮短收費(fèi)期限的操作可行性方面存在較大難度。

三、高速公路收費(fèi)差異化改革的對(duì)策與建議

政策方面，高速公路收費(fèi)差異化改革試點(diǎn)的推進(jìn)，各試點(diǎn)在貨車通行上對(duì)區(qū)域、時(shí)段、路段、分型、支付方式、行駛里程加以區(qū)別實(shí)行差異化收費(fèi)優(yōu)惠政策，同時(shí)就客運(yùn)班車通行上輔以增加包繳優(yōu)惠政策力度，在優(yōu)惠范圍、幅度與政策的多樣性方面提供高速公路差異化收費(fèi)服務(wù)。深化高速公路差異化收費(fèi)改革，還需要輔之相關(guān)配套政策，交通運(yùn)輸部應(yīng)積極會(huì)同部分試點(diǎn)省份交通運(yùn)輸主管部門，堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，在總結(jié)高速公路差異化收費(fèi)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，指導(dǎo)各地科學(xué)有序推廣和實(shí)施；同時(shí)，也應(yīng)鼓勵(lì)各地結(jié)合實(shí)際情況，制定相關(guān)差異化收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)并對(duì)其可行性進(jìn)行科學(xué)驗(yàn)證。經(jīng)探討研究后，確實(shí)可行的應(yīng)加以積極推廣適用，加快全國范圍內(nèi)推行高速改革，降低消費(fèi)者出行成本，促進(jìn)高速公路資源的高效利用。

理論方面，高速公路較一般公路而言優(yōu)勢(shì)顯著，行車速度高，通行能力大。對(duì)消費(fèi)者而言，選擇高速公路能帶來較其他公路更好的出行體驗(yàn)，減少運(yùn)輸時(shí)間成本、提高運(yùn)輸效率的同時(shí)，行車的安全性和舒適性方面也能得到更好的服務(wù)，這些就是更為經(jīng)濟(jì)的級(jí)差效益。

交通運(yùn)輸部部長(zhǎng)李小鵬表示：“高速公路分時(shí)段差異化收費(fèi)，是將價(jià)格杠桿理論運(yùn)用于高速公路管理，即高峰時(shí)段收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高，低峰時(shí)段收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低?！背浞职l(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)價(jià)格杠桿作用，采用差別定價(jià)法，以行駛里程以及時(shí)間為依據(jù)，科學(xué)制定浮動(dòng)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)高速通行車流量進(jìn)行政策調(diào)控，增強(qiáng)車主錯(cuò)峰出行的意識(shí)。在車輛行駛的淡季或出行低峰期，實(shí)行較低的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也可以吸引車輛行駛，增大車流量，有利于提高高速公路利用率，增進(jìn)各地區(qū)之間物資流通，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及公路營(yíng)運(yùn)部門的總體收入的增加。

實(shí)踐方面，通過查閱有關(guān)資料發(fā)現(xiàn)，國外高速公路的投資回收期大部門設(shè)定為30年左右。而我國早在改革開放初期為了吸引投資、加快建設(shè)，通常把投資回收期限設(shè)置得較為短一些，一般為15-20年。

相應(yīng)地，高速公路在收費(fèi)年限內(nèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)交國外高速公路的收費(fèi)就顯得普遍偏高。參考國外高速公路發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，為解決收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏高的這一問題，我國各地市建設(shè)投資單位可以通過一定程度上適當(dāng)延長(zhǎng)還貸期限來適當(dāng)降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，這還需要各地政府與社會(huì)資本的共同努力，在積極發(fā)展經(jīng)濟(jì)與增加單位盈利的同時(shí)，為公共發(fā)展利益的需要權(quán)衡取舍。

四、總結(jié)與展望

高速公路是現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)的大動(dòng)脈之一。因此必須要用全局性全面化的視角統(tǒng)籌管理，最大程度上協(xié)調(diào)運(yùn)作，這樣才能最大限度的發(fā)揮高速公路的通行效能。積極推進(jìn)差異化收費(fèi)政策的實(shí)行，對(duì)深化供給側(cè)改革，促進(jìn)物流業(yè)降本增效，支持脫貧攻堅(jiān)等方面將發(fā)揮更加重大的推進(jìn)作用，同時(shí)，社會(huì)公眾也將會(huì)更多地享受到交通運(yùn)輸改革發(fā)展帶來的便利，增加出行幸福感?？偨Y(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合當(dāng)前發(fā)展現(xiàn)狀，深化差異化收費(fèi)改革，能夠最大限度地促進(jìn)文化、旅游、物流等各行各業(yè)的發(fā)展，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步，同時(shí)也從根本上確保了高速公路自身的收益性，以實(shí)現(xiàn)高速公路建設(shè)投資發(fā)展的良性循環(huán)。

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