從行政許可法看行政法中的高效便民原則

摘 要 隨著社會主義市場經濟的不斷發(fā)展，政府的職能不斷發(fā)生轉變，由萬能政府向著服務型政府發(fā)展，在維護社會公平正義的基礎上，以立法的形式為人民提供更加高效便捷的服務?；诖?，本文就從行政許可法看行政法中高效便民原則進行研究，第一部分闡述行政許可法的概況，主要內容包括行政許可的涵義、性質和原則；第二部分簡要介紹行政許可法中的高效便民原則，主要內容包括高效便民原則的內涵及理論依據；第三部分就高效便民原則在行政許可法中的具體體現進行概括和分析；第四部分總結行政許可法在高效便民原則中存在的不足，最后提出一些切實可行的解決策略。

關鍵詞 行政許可法 高效便民原則 行政許可權

作者簡介：王振華，上海政法學院法律學院，碩士研究生，研究方向：憲法學與行政法學。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.007

一、緒論

（一） 研究的目的和意義

我國長期以來實行計劃經濟體制，政府對市場采取全面干預，在行政審批工作中具有過渡管制的特點，導致審批權濫用的情況非常嚴重，滋生黨內的嚴重腐敗。在行政許可法的指導下，行政審批權得到有效的削減和規(guī)范，并且以高效便民原則為指導思想和基本精神，對行政許可進行規(guī)范和實施。從行政許可立法的內部環(huán)境和外部環(huán)境來看，國內審批制度進行不斷改革，行政審批的權利和范圍被有效削減，既規(guī)范市場行為，又避免黨內腐敗滋生；國外自由貿易往來要求國內市場具有可靠的法律救濟原則，因此行政許可法的出臺是大勢所趨。從當前行政許可法的實施情況來看，在高效便民原則的體現上還存在一些問題，因此針對這一課題的研究是非常必要的。

（二） 國內外研究現狀

國外對行政許可的研究領先于國內，當前已經取得豐碩的研究成果，但是并沒有根據理論制定具體的法律細則，因此對高效便民原則的體現集中于理論中。在市場經濟體制的改革下，國內對行政許可展開深入的研究，并且得到豐富的理論成果。在《行政許可法》出臺之前，學術界針對行政許可的研究主要停留在理論方面，研究內容包括行政許可的定義、性質、內容、弊端改革、實施優(yōu)勢等方面，但是涉及到具體實施的學術論文數量較少，研究方向也以立法預測為主；在《行政許可法》頒布以后，學術界針對行政許可的研究更加縱向化，針對具體實施的障礙和對策進行研究，同時將目光集中在行政許可法的原則體現方面。本文就高效便民原則進行深入淺出的分析，從而為研究行政許可法的相關人員提供積極借鑒。

（三）基本思路和研究方法

1. 基本思路

本文主要從行政許可法的角度對行政法中高效便民這一原則進行研究，第一部分簡要闡述行政許可法的概況，重點對行政許可的涵義、性質和原則進行解釋和說明，為研究高效便民原則奠定理論基礎；第二部分簡要介紹行政許可法中的高效便民原則，主要內容包括高效便民原則的內涵及立法的理論依據，從而對高效便民原則進行立體化認識；第三部分就高效便民原則在行政許可法中的具體體現進行概括和分析，結合行政許可法的具體實施現狀，闡述其現實意義；第四部分總結行政許可法在高效便民原則中存在的不足，結合行政許可法實施過程中遇到的阻礙和困境，提出一些切實可行的解決策略。

2. 研究方法

本文應用到的研究方法主要有兩種，分別是文獻參考法和理論與實際相結合法。文獻參考法指的是對研究行政許可的國內外相關文獻進行整理和分析，從而對國內外的研究現狀有詳細的了解，為本文研究提供參考和借鑒。本人主要以行政許可、高效便民原則和政府行政職能作為主題和關鍵詞進行查詢，查詢的對象為國內外的期刊、博碩論文和書籍，然后對查詢到的材料進行歸類整理，并將國內外研究的論點論據進行整理和分析；理論與實際相結合法指的是對行政許可法實施的具體情況進行詳細的調研，然后結合收集到的各項材料，對行政許可法高效便民原則在現階段存在的問題進行分析，最后提出針對性的立法建議。

二、行政許可法的概況

（一）行政許可的涵義及性質

1. 行政許可的涵義

行政許可是行政行為的重要內容，廣泛存在于社會行政管理的各項活動中，主要目的是維護社會秩序，保障公共利益，利用法律的手段對行政相對人的行為進行有效管理和控制。行政許可法是基于許可制度的一項重要立法，主要對社會經濟進行規(guī)范，雖然在社會上得到廣泛的應用，但是各界對行政許可的涵義并沒有形成統(tǒng)一的界定。就當前存在并流行的行政許可定義來看，主要有以下幾種，分別是賦權說、解禁說、綜合說、確認說、命令說和特權說，綜合上述所有定義來看，筆者認為行政許可的定義應該秉承兩種態(tài)度：

其一，對行政許可進行定義時應該尊重其基本含義，在定義中認可“許可”的基本含義，在此基礎上綜合社會經濟生活和政治生活中的各種現實問題，將社會現象與立法解釋相結合，從而給予行政許可一個明確的定義。

其二，在定義的過程中要突出“許可”的范圍。行政許可并不是一件無限制的權利，因此需要許可和控制的經濟活動和社會現象是有限的，不能出現入侵私權利領域的情況，因此要注重定義權利的有限。

綜合上述觀點，行政許可的定義為行政主體在接受行政相對人申請后，依據法定條件對相對人、相對人申報事項、行政行為等方面做出審查，然后判斷相對人是否具備從事某特定經濟活動的資格。

2. 行政許可的性質

從行政許可的定義來看，行政許可對行政相對人的資格審查以符合法定條件為前提和基礎，然后對相對人從事的經濟活動或特定領域進行一般限制。獲得資格審批的相對人是在從事的經濟活動或特定領域解除一般限制，但并不代表法定條件的解除。對行政許可性質的討論，筆者從以下幾方面進行：第一，行政許可的主體是被授予審批資格的機關組織；第二，行政主體在實施審批權是不具備主動權利，必須建立在相對任提出申請的基礎上；第三，行政主體對相對人的資格審查僅限于對從事的經濟活動或特定領域的一般權限接觸，必須符合法定資格；第四，行政許可的范圍具有特定性，為避免貪污腐敗現象發(fā)生，必須嚴格限制行政主體審批權的范圍。

（二）行政許可法的原則

行政許可的原則主要包括以下內容，分別是法定原則、公開原則、公正公平原則、誠信原則、無償原則和高效便民原則。

就法定原則而言，設計行政許可的所有因素和內容都必須符合法定的規(guī)范，在實施過程中的主體、標準、條件和程序都必須嚴格遵循法律的規(guī)范和要求，不能與法律產生矛盾和抵觸。

就公開原則而言，行政主體對申請事項的相對人進行審批的過程必須對外公開，接受社會大眾對權力來源、實施過程和審批結果的監(jiān)督，并且明確群眾在此過程中享有的知情權利，從而避免暗箱操作的現象發(fā)生。

就公正公平原則而言，行政許可事項涉及到自身利益的機關工作人員必須采取回避原則，在審批過程中應該客觀公正的聽取相對人的辯解，并且對具體事項進行全面的調查和了解，在行政許可實施的過程中要堅持權利義務平等，在合法的范圍內提供公正服務。

就誠信原則而言，要堅持行政許可法的連續(xù)性和穩(wěn)定性，切實保障法律的尊嚴和權威，在行使行政權力時充分表達真實的意圖，避免虛假的行政許可行為對公眾造成信任傷害，導致公眾對行政主體失去信賴。

就無償原則而言，行政主體在行使行政許可權利時不得以盈利作為目的，在審批過程中不收取任何性質的費用和補償，只有在法律規(guī)定的前提下才能財務收費。在無償原則的驅動下，許可人會極大程度上減少經濟負擔，而行政許可權力的行使也會更加公平公正。

就高效便民原則而言，行政主體在行使職能時要在合法的前提下以最快的效率和最低的成本實現辦事目標，不能以任何形式拖延審批事項，并且對審批的標準和條件進行設定，以降低成本的方式提升效益，保障社會公眾的權利不受損害。另外，行政主體要對責任進行細致劃分，對審批程序進行簡化，以人性化為辦事原則，盡可能滿足申請人合法要求，為申請人提供優(yōu)質而便捷的服務。

三、行政許可法中的高效便民原則

（一） 高效便民原則的內涵

行政許可法中對高效便民原則作出明確的規(guī)定，要求行政主體在行使職能時在合法的前提下不斷提高辦事的效率，不得對申請事項進行無故拖延，從人性化的角度出發(fā)，為申請人提供優(yōu)質便捷的服務。具體來看，行政許可堅持便民原則就是在合法的基礎上盡可能簡化審批事項的手續(xù)，降低審批事項的社會成本，提高辦事的效率，從而獲取更大的社會效益。

從高效便民原則來看，主要分為兩方面的內容，一方面是效率原則，另一方面是便民原則，這二者之間具有緊密的關系，同時也相互影響、相互促進，并且都是行政許可主體行使職能的目標。效率原則對于行政主體行使職能的質量高低具有重要作用，也是高效便民原則的核心，只有具備高程度的辦事效率，才能為人民帶來便捷的服務，而便民原則是行政主體行駛職能時必須遵循的限制，將服務人民、方便人民作為行動的準則，以此促進工作效率的不斷提升。因此在行政許可中要對高效便民原則進行辯證的看待，既不能脫離便民原則單純的追求工作效率的提升，也不能一味追求便民降低工作的效率，而是將二者協(xié)調看待、統(tǒng)籌規(guī)劃，從而在節(jié)約社會成本的基礎上為人民提供優(yōu)質便捷的服務。

（二）高效便民原則的理論依據

高效便民原則是行政許可主體行駛職能的重要導向，而先進理論是指導制度建立的關鍵基礎，能夠為法律制定和制度建立提供導向和指引的作用。毛澤東對共產黨的目標和任務進行明確的規(guī)定，指出共產黨與共產黨所領導的隊伍就是為了人民服務，為人民利益而開展一系列活動；鄧小平在改革開放中指出，共產黨及共產黨領導的隊伍在考慮一切問題時，都要將人民的利益作為一切工作的出發(fā)點和落腳點；在社會主體經濟建設蓬勃開展期間，江澤民提出三個代表重要思想，闡述一切為了人民，一切依靠人民；胡錦濤同志結合社會主義建設過程中產生的主要矛盾，從人民的利益和可持續(xù)發(fā)展出發(fā)提出科學發(fā)展觀；習近平提出“中國夢”思想，鼓勵并團結全國各族人民為實現小夢成就中國民族偉大復興的大夢。這一系列思想都成為行政法中高效便民原則成立的理論依據。而從西方公私權利之間關系的分析理論可知，只有維護和保障私權利才能實現公權力的可持續(xù)存在，因此我國以打造服務型政府為目標，從人民的利益出發(fā)進行管理職能的轉變，從而使行政許可制度更加符合社會主義市場經濟的需求 。

四、高效便民原則在行政許可法中的具體體現

行政主體在行駛行政許可的審批權力時，只有以高效便民原則為導向，才能真正實現政府由萬能政府向服務型政府轉變的目的，使行政主體的行為得到更加有效的規(guī)范，并且為人民提供更加優(yōu)質便捷的服務。高校便民原則作為一項法律原則，其本身具有高度的概括性特點，而只有在法律規(guī)范中得到具體的體現，才能夠真正實現其價值。具體來看，高效便民原則主要體現在以下方面：

（一）體現在國家根本大法中

憲法是我國的根本大法，是實現治國安邦的法律總章程。我國憲法對國家機關行使權全部能力和履行義務的原則具有明確的規(guī)定，指出所有國家機關在工作期間要嚴格遵循精簡的原則，在考核和培訓期間以工作效率和工作質量作為評價的標準，嚴厲杜絕官僚主義作風，堅持從群眾中來、到群眾中去的群眾路線，從維護和保障人民利益的角度出發(fā)開展各項工作，深刻結合人民群眾的意見和要求，在工作中依靠人民的支持、接受人民的監(jiān)督，為人民提供優(yōu)質便捷的服務。從國家性質的角度來看，我國是由人民當家做主的社會主義國家，因此人民享受國家的一切權利，而國家機關的目的就是為人民的服務，保障人民各項權益的實現，因此國家機關在工作中必須以實現和保障人民群眾的利益，為人民群眾提供高效率的人性化服務作為目標。

（二）相對集中的行政許可權制度

集中行使行政許可權在行政許可法中具有明確的規(guī)定，這也是高效便民原則的直接體現。行政許可法明確規(guī)定：“一個行政機關可以對多個行政機關的職能進行同時行駛”，這項規(guī)定的頒布使行政許可審批手續(xù)得到極大程度的簡化，由此為人民辦事到來極大的便利。以往行政許可機關會根據行政許可的種類劃分辦事機關，因此在辦理行政許可的過程中手續(xù)相當繁雜，一個簡單的申請事項要經過幾十個部門的審核，這不僅使行政機關辦事的效率極其低下，還對群眾辦事帶來極大的不便，為相對集中的行政許可權制度使行政許可的辦理程序和審批環(huán)節(jié)有效簡化，從而使行政機關在節(jié)省社會成本的基礎上實現更好的職能服務。

（三） 窗口式集中聯合辦公制度

行政許可法對行政機關辦理行政許可的聯合行政和集中辦理進行明確的規(guī)定，當由一個行政機關對多個行政機關的職能進行行使時，應該實行窗口式集中聯合辦公制度，也就是將以往需要經歷幾十個機關部門進行審批的工作方式轉變?yōu)榻y(tǒng)一申請和受理。影響行政機關內部辦事效率的一個關鍵因素在于責任制的不明確，由于機關權利分散，因此一件簡單的事情必須通過多個環(huán)節(jié)，在具體實施的各項環(huán)節(jié)中都有可能出現紕漏，而由于缺乏明確的責任制度，因此各部門之間都會相互推諉責任，嚴重影響工作的實效性。對于人民而言，優(yōu)質而高效的政府就是能夠方便人民的政府，而窗口式集中聯合辦公制度的實施基于提高行政機關辦事質量和辦事效率的基礎上提出，因此能夠有效簡便工作的環(huán)節(jié)，從而為人民提供便捷服務 。

（四） 相對人申請制度

行政許可法為了方便相對人申請行政許可，在行政許可審批中對相對人的行政許可申請形式并沒有進行明確的規(guī)范，而是明確規(guī)定相對人可以秉承方便的原則，采取多種形式進行行政許可申請，例如相對人在不方便的情況下可以委托他人進行代辦，從而提高審批的效率。相對人申請制度的規(guī)定無疑使相對人擁有更大的自由。

另外，行政許可審批是專業(yè)性較強的事項，為了提高審批的通過率，相對人必須對申報材料進行精心準備，而部分相對人的專業(yè)能力相對較弱，委托專業(yè)的申請代理人員能夠提高審批的效率，從而為相對人帶來便利。

（五） 相對人公示制度

相對人公示制度是行政許可制度中的重要內容，主要內容是在行政許可審批的過程中，所有文本材料都要在公共場所進行公示，接受公眾的監(jiān)督，保障公眾的知情權，從而促進機關單位能夠更加積極開展工作，提高行政許可審批工作的效率。

另外，隨著社會經濟的不斷發(fā)展，行政許可的種類也隨之越來越多，因此行政許可申請中關于專業(yè)性和技術性的內容也更加豐富，這無疑為行政許可的相對人帶來更大的申請難度，而相對人公式制度能夠將信息進行公開，使更多相對人能夠對不同行政申請種類有全面的了解，從而為申請人提供方便，實現高效便民這一原則。

（六） 申請?zhí)幚碇贫?/p>

我國行政許可法明確規(guī)定行政許可的申請?zhí)幚碇贫?，這一制度規(guī)定行政機關對申請人的相關材料要進行當場處理，在審核通過后應該當場作出書面決定，完成整個行政許可審批的流程 。行政許可法對申請材料審批的人數和形式也有明確的規(guī)定，制定由兩名工作人員當場對相關材料進行核實和審查，然后按照法定程序對通過審查的作書面許可，從而實現高效便民原則。從這一制度可以充分看到政府以人民利益為主、服務行政的職能理念。

（七） 電子政務制度

電子政務制度是對行政許可審批方式的明確規(guī)定，要求在行政許可的審批過程中積極推行電子政務，實現線上行政許可申請和審核，從而提高行政機關的辦事效率。具體來看，行政機關要以互聯網為平臺，將行政許可的相關實現公布在網絡上，申請人可以在網站上根據要求提供申請材料，并且以電文的形式提出申請。負責行政許可審批的行政機關應該與其他行政機關之間建立聯系，對各項許可信息進行共享，從而使服務效率大大提升。在信息技術不斷發(fā)展的時代背景下，線上與線下相結合的辦公模式已經成為時代發(fā)展的必然，人們通過網絡能夠更加便捷的獲取信息，因此以信息化平臺為基礎的電子政務更加符合人民的需求。

（八） 高效便民的許可審批期限

我國行政許可法付行政許可審批的期限進行明確的規(guī)定，不同種類的行政許可具有不同的審批期限，對審批期限的設立是對行政機關工作過程的監(jiān)督，有利于促進機關工作人員提高辦事效率。在明確規(guī)定行政許可審批期限以前，行政機關工作人員缺乏責任意識，常常會發(fā)生拖延工作的情況，但是在明確規(guī)定審批期限后，工作人員拖延時間就是失職的表現，會承擔相應的后果和責任，因此責任意識會有效增強，從而在服務標準提升的情況下提高自身的辦事效率和質量 。

五、行政許可法在高效便民原則中存在的不足

（一）存在過多原則性規(guī)定

目前行政許可法雖然為人民帶來極大的便利，但是仍然存在一些不足之處，尤其是存在過多的原則性規(guī)定。出于維護人民利益的目的，行政許可法會對行政機關的行為做出很多原則性的規(guī)定，但是這些原則并沒有從法律層面進行具體的行為規(guī)定，導致紙上談兵的理論多于實踐的經驗，因此可操作性不強。另外，行政許可法為簡化審批程序使一個行政機關擁有多個行政機關的職權，卻并沒有對權力的限制進行具體的規(guī)范。

（二）立法的理念存在偏差

在行政許可法中以規(guī)范法律的設置和實施進行規(guī)定和說明，這表示行政許可法的立法理念是對行政許可行為進行規(guī)范，而沒有體現出法律的限制作用，這導致一些不合乎高效便民原則的行政許可法在經過規(guī)范后仍然存在于現實中，對行政機關辦事能力的提升造成一定程度的制約，而隨著社會的不斷進步和發(fā)展，這一立法理念下的行政許可法必將出現更多的紕漏之處 。

（三） 具體實施有矛盾之處

從行政許可法的規(guī)定和實際實施情況來看，行政許可法中的部分內容存在矛盾之處。例如行政許可法中規(guī)定申請人正在合乎法律規(guī)定的情況下有平等取得許可資格的權利，但是在具體實施過程中卻這樣規(guī)定：由于部門行政許可的種類具有數量限制，因此行政單位要根據申請人的申請順序進行審批。由此來看，在立法理論的部分以平等為原則，但是在具體實施的過程中卻以優(yōu)先為原則。

另外，行政許可制法規(guī)定遵循無償原則，不得以任何形式向申請人收取任何的費用，但是法律規(guī)定行政許可收取費用需上繳國家，因此這也是矛盾的。

（四） 部分事項缺乏明文規(guī)定

行政許可法規(guī)定已審批成功的行政許可有權變更或撤回，因這種情況對相對人造成損失的，需要行政機關進行依法補償。但是在具體實施的過程中，并沒與補償部分的內容作出明確的規(guī)定，法律的空白導致具體的行為無所依據，因此導致社會矛盾發(fā)生，違背了高效便民這一根本原則 。

六、促進行政許可法更好體現高效便民原則的策略

（一）制定詳細的實施細則

在不對行政許可法進行大范圍修改的情況下，可以從立法技術的角度進行適當補充和修改，例如頒布行政許可法的實施細則，在實施細則中對行政許可法中不健全、不完善、有矛盾的部分進行修改和補充，并且對行政許可法中有違立法原則的部分進行消除。

另外，在實施細則中還應該加強行政許可法的可實施性和可操作性，對行政機關的自由裁量權進行明確的限定，從而解決實施過程中存在的矛盾。

（二） 裁剪行政許可執(zhí)法機構

行政許可法的設定以維護人民利益的角度出發(fā)，因此在形式上是完全合理合法的，而且在短時間內有利于為人民帶來高效便捷的服務，但是社會形勢千變萬化，一時的合理性并不能一勞永逸，隨著時代的變化，現行的行政許可法很有可能產生與社會公眾利益相悖的地方，從而損害人民的利益，因此有必要對現行的行政許可執(zhí)法機構進行適當的裁剪，轉變審批制度過多帶來的弊端，例如重點裁剪實用性不強的發(fā)照機構和收費機構，使行政許可審批的模式得到進一步的簡化 。

（三） 避免違法設立許可事項

由于行政許可法對于行政機關自由裁權量的規(guī)定比較模糊，因此部分省級人大代表可能會對上位法出現違反和曲解的情況，在違法的情況下設立具有地方性質的行政許可制度。造成這一問題的原因主要在于行政許可法對國家部委行政許可的設定權力進行剝奪，而將行政許可權以限制時限的方式賦予省級人大代表，省級人大代表在行使立法權時很有可能頒布與上位法相悖的法律制度，從而使行政許可申請人的負擔加重，由此違背行政法中的高效便民原則，因此必須避免這一現象的出現。

（四） 保障相對人尋求救濟權利

行政許可法中規(guī)定已審批成功的行政許可有權變更或撤回，而這勢必會對申請人帶來經濟損失，行政許可法雖然指明行政機關應該對產生損失的申請人給予補償，但是并沒有明確規(guī)定補償的具體內容，因此會使申請人降低對行政機關的信賴感。為了解決這一問題，行政許可法制定信賴保護制度，明確要求行政機關不得對依法生效的行政許可進行擅自改變，如果必須要對行政許可進行改變，必須在最大限度上提前告知行政許可相對人，并且制定具體的補償措施，給予行政相對人合法的補償，同時還要對相對人尋求救濟的權利進行保障 。

七、結論

綜上所述，針對從行政許可法看行政法中高效便民原則的研究是非常必要的。本文主要針對現階段行政許可法就高效便民原則中存在的問題，提出切實可行的立法策略。研究可得，制定詳細的實施細則、裁剪行政許可執(zhí)法機構、避免違法設立許可事項、保障相對人尋求救濟權利能夠有效提高行政許可法高效便民的實施水平。希望本文可以為研究這一課題的相關人員提供參考。

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