京津冀協(xié)同發(fā)展的法制保障建設研究

孫悅

（首都經(jīng)濟貿(mào)易大學，北京 100070）

一、引言

京津冀三地關系最早開始與20世紀八十年代開始的區(qū)域合作，隨后又在21世紀初提出了所謂的“廊坊共識”，但鑒于各方面的原因，一直并未取得實質(zhì)性地進展。黨的十八屆三中全會開辟了京津冀協(xié)同發(fā)展的新時代。

2014年2月26日，習近平總書記在京津冀協(xié)同發(fā)展工作報告會上，指出京津冀協(xié)同發(fā)展是一個重大國家戰(zhàn)略，要堅持優(yōu)勢互補、互利共贏、扎實推進，按照科學持續(xù)的協(xié)同發(fā)展路子來開展各項工作。2015年4月30日，中共中央政治局審議通過了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，標志著京津冀協(xié)同發(fā)展這一重大的國家戰(zhàn)略的頂層設計基本完成，該戰(zhàn)略的實施的總體方針已經(jīng)明確。

區(qū)域協(xié)同發(fā)展，指的是區(qū)域在發(fā)展過程中優(yōu)勢互補、關聯(lián)互動，在資源環(huán)境可承載的范圍內(nèi)，構(gòu)建長效機制，進而實現(xiàn)各區(qū)域經(jīng)濟、社會可持續(xù)健康發(fā)展，形成共贏格局。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的重心是優(yōu)化提高北京的首都功能，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)，堅持內(nèi)涵集約式的發(fā)展道路，譜寫京津冀目標一致、功能互補、互利共贏的新篇章。

從上個世紀90年代，我國開始建立市場經(jīng)濟體制，地區(qū)逐步發(fā)展成為了具有較大經(jīng)濟自主權的利益主體，各地區(qū)之間的異質(zhì)性明顯在增強，同時地方與地方之間也開展了激烈的經(jīng)濟角逐。然而，各地方在利益的驅(qū)使下，地方保護形象以各種不同的模式蔓延到了包括法律在內(nèi)的眾多區(qū)域，成為阻礙市場統(tǒng)一和法制發(fā)展的重要問題。區(qū)域協(xié)作的目的在于破除省際壁壘，降低交易成本。區(qū)域協(xié)作中政府扮演著十分重要的角色，尤其是要做好頂層設計工作，例如，法律法規(guī)制度設計。根據(jù)世界大都市圈的成功發(fā)展經(jīng)驗，可知在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的過程中，法律保障是不可或缺的。實踐表明，京津冀協(xié)同發(fā)展也需要強有力的法律支撐，但其法律環(huán)境欠佳。

二、京津冀協(xié)同發(fā)展的法制保障現(xiàn)狀

（一）立法層面

1.環(huán)境協(xié)同治理方面

北京、天津和河北三地的合作發(fā)展有著悠久的歷史，然而在環(huán)境治理方面的合作卻是很少的。隨著近些年來京津冀區(qū)域的環(huán)境污染狀況越來越嚴重，霧霾天氣的高頻發(fā)生成為了環(huán)境治理亟需解決的問題，但是京津冀協(xié)同發(fā)展過程中生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法層面存在著許多問題。

首先，環(huán)境治理協(xié)同立法上存在著嚴重的差異或沖突。如下表：

表一 京津冀三地現(xiàn)行（省級）環(huán)境資源地方性法規(guī)、規(guī)章數(shù)量

由上表可知，雖然三地出臺的地方性法規(guī)、規(guī)章的總數(shù)相差無幾，立法的事項也大體上保持一致，然而在立法形式上，三地對于同一環(huán)境立法事項所采取的立法形式卻存在著較大的差異，其中，地方政府出臺的規(guī)章的總數(shù)要明顯多于地方人大所制定的環(huán)境法規(guī)的數(shù)量的是河北、北京，但天津恰恰與其相反，環(huán)境法規(guī)主要是由地方人大所制定。

在立法內(nèi)容上，同一立法事項在三個地方的具體規(guī)定存在一定差異，包括：（1）大氣污染物總量控制標準不一致。北京和天津的法規(guī)規(guī)定可以根據(jù)當?shù)貥藴实木唧w情況，制定出嚴于國家標準的地方標準，但河北省的草案中并有進行相關的聲明。當前，北京、天津和河北三地中，北京所執(zhí)行的大氣污染物排放標準是最為嚴苛的。（2）大氣污染防治立法中的某些關鍵性概念缺乏一致的共識。例如，對于高污染燃料的內(nèi)容，北京和河北的規(guī)定是“煤炭、重油、渣油和其他高污染燃料”，而天津則定義為“煤和重油、渣油、石油焦和其他高污染燃料”。（3）企業(yè)對在生產(chǎn)發(fā)展過程所帶來的大氣污染所要承擔的法律責任和排污成本存在著很大的不同。例如，排污收費的標準不一、差距明顯，京津冀三地的征收標準比例大致為9：7：1。（4）京津冀區(qū)域在水資源保護領域上的立法上，從各自利益出發(fā)，單獨立法，關于本區(qū)域水污染防治所作出的全面性、系統(tǒng)性程度不同，水污染排放標準以及所要承擔的法律責任和生產(chǎn)成本也存在著很大的差異，這樣一來，三地的分別立法不利于為京津冀三地地區(qū)整體范圍內(nèi)重點水污染排污權交易制度和流域水環(huán)境資源區(qū)域補償機制的建立提供強有力的法律支撐等。

其次，環(huán)境治理協(xié)同立法缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)機制。北京、天津和河北地方立法主體的多樣性，缺乏有效的環(huán)境立法合作機制，缺乏地方立法機構(gòu)之間的交流合作機制和信息共享機制的規(guī)范化，此外，尚未建立有效的環(huán)境立法合作平臺，導致了環(huán)境立法的三個信息不對稱，以及北京、天津和河北地方環(huán)境規(guī)制的頻繁沖突。缺乏公平的利益表達機制制約了信息在傳播渠道中的代表性，在16名會員組成的京津冀協(xié)同發(fā)展專家咨詢委員會里，僅存在以為天津的專家人士，河北省更是無人入選專家委員會，在這樣的情況下，盡管有溝通協(xié)調(diào)機制，仍然很難保證其的有效性，因為信息傳遞的非全面性、公平性。

2015年12月底，國家發(fā)改委發(fā)布《京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》，限制了北京、天津和河北地區(qū)的PM2.5數(shù)值。總而言之，京津冀環(huán)境協(xié)同治理方面的法律制度不健全，環(huán)境治理、保護、污染等方面的法律法規(guī)相對滯后，有的甚至是缺乏與之相匹配的法律規(guī)章，出現(xiàn)了立法空白，進而妨礙著京津冀環(huán)境治理一體化進程，也無法滿足經(jīng)濟發(fā)展的需求。

2.財稅方面

財稅是國家治理的基礎，法治不該缺席。財政法和稅法的第一原則是財政法定原則，財政法原則并不意味著建立專門的財政法律，而只是要求財政行為必須具有法律依據(jù)，必須擁有法律的明確許可或立法機關的專門授權。財政權力（利）法定的原因在于要明確財政關系中利益分配的法律界限。政府間稅收利益關系法治化的實現(xiàn)可以從兩個方面入手：一是中央和地方政府之間的稅權合理配置；二是立法和行政在各自范圍內(nèi)分別充分地發(fā)揮著各自的作用。然而我國現(xiàn)行法律法規(guī)對政府間財稅關系的調(diào)整沒有直接和明確的規(guī)定，政策性比較強。

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略中的重要組成部分，對稅收收入分配有著顯著的影響。2015年6月3日，財政部、國家稅務總局發(fā)布了《京津冀協(xié)同發(fā)展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對接企業(yè)稅收收入分享辦法》，指出企業(yè)遷入地和遷出地在主要稅種（企業(yè)所得稅、增值稅）上實行稅收收入“五五分成”方案，其目的在于協(xié)調(diào)京津冀協(xié)同發(fā)展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中三地的稅收利益關系。但是，從法治的角度出發(fā)，《分享辦法》的發(fā)展背景問題不明確，地位不明確，缺乏必要的程序透明性，這些稅收利益可能導致地方政府之間的失衡和沖突，甚至背離了財稅法治的基本要求。

京津冀協(xié)同發(fā)展過程中各種經(jīng)濟利益關系錯綜復雜，地方經(jīng)濟訴求利益的差異明顯，為保證其戰(zhàn)略能夠順利進行，實現(xiàn)財稅法治，就必須有與之相匹配的財稅法規(guī)相伴市場經(jīng)濟發(fā)展而行。然而，結(jié)合現(xiàn)實發(fā)現(xiàn)，京津冀協(xié)同發(fā)展進程中統(tǒng)一的財稅法律法規(guī)嚴重缺乏，地方政府間的稅收利益關系相互不協(xié)調(diào)，財稅領域法律法規(guī)保障環(huán)境欠佳，財稅頂層設計準備不充分，京津冀協(xié)同發(fā)展遭遇制度瓶頸。

（二）執(zhí)法層面

首先，依法治國的基本要求是“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”，前提是“有法可依”?？墒牵┙蚣絽^(qū)域協(xié)同立法進程緩慢，法律法規(guī)成果甚少，許多領域甚至存在著立法空白，從而使得在具體實踐過程中缺乏明晰的、可供依據(jù)的法律條文，難以做到“有法可依”。

其次，在對現(xiàn)行的法律法規(guī)的具體執(zhí)行上，缺乏與之相對應的有效的執(zhí)法監(jiān)督機制，進而難以達到預期效果。例如，有報道稱，河北的某縣曾采取公務員聯(lián)合承包形式，全天候督促區(qū)域內(nèi)污染企業(yè)，然而這種看起來比較嚴格的監(jiān)督仍然不能保證企業(yè)治污設備的正常運行，因為只有在監(jiān)督人員在場時企業(yè)才會打開治污設備，等到其離開后，又會關掉設備，這樣一來治污效果就不會很明顯。在此，我們需要的注意的是，有效的執(zhí)法監(jiān)督機制應包含兩個方面，一個是對執(zhí)法機關的執(zhí)法監(jiān)督，另一個則是對被執(zhí)法對象的守法行為的監(jiān)督。顯然，京津冀協(xié)同發(fā)展缺乏這一有效的監(jiān)督機制和監(jiān)督機構(gòu)。

（三）司法方面

2015年3月11日，京津冀三地的高級人民法院簽訂了執(zhí)行工作聯(lián)動協(xié)作協(xié)議書，希望建立工作落實機制，密切司法合作，努力破解難題。然而，鑒于當前北京、天津和河北地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的較大差異，區(qū)域法制不平衡，缺乏統(tǒng)一的執(zhí)法標準，跨省案件的處理難度大，些許領域內(nèi)地方法規(guī)間的差異或沖突，三地司法協(xié)作常設機構(gòu)的缺乏，多元化糾紛解決機制的不完善等都使得京津冀協(xié)同發(fā)展司法協(xié)同進程緩慢。

三、構(gòu)建京津冀協(xié)同發(fā)展的法律保障的相關建議

現(xiàn)如今，京津冀協(xié)同發(fā)展的法律環(huán)境欠佳，無論是環(huán)境協(xié)同治理還是財稅領域內(nèi)，均缺乏完善的法律法規(guī)保障。不難發(fā)現(xiàn)，京津冀協(xié)同發(fā)展過程中既缺乏全面推進合作發(fā)展的綜合法律條文，又存在著較嚴重的地方性法規(guī)沖突的問題。針對京津冀協(xié)同發(fā)展如今不盡完善的法制保障現(xiàn)狀，我們可以作出以下幾點努力：

第一，構(gòu)建京津冀區(qū)域性立法合作機制，尤其是北京、天津和河北三地環(huán)境治理的協(xié)同立法保障機制和協(xié)同立法工作機制。具體措施主要有，一是設立區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會，其工作職能主要是組織落實國務院有關京津冀協(xié)同發(fā)展的各項方針、政策，幫助指導、協(xié)調(diào)和督促京津冀區(qū)域的協(xié)同立法工作，并不擁有實體立法權，只是一個受中央部委托來解決區(qū)域發(fā)展各項事務的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，不占用行政編制，也無需單獨財政來支撐。二是建立區(qū)域聯(lián)合立法機制。我國《立法法》雖然只承認國務院部門之間的聯(lián)和立法，但未規(guī)定省際、市際之間的聯(lián)合立法模式。對此，北京、天津和河北三地的地方政府可以選擇通過平等協(xié)商、行政協(xié)議的方式來確定法律草案的內(nèi)容，再由所在地區(qū)的各方予以審議，并以地方法規(guī)的形式來頒布。

第二，制定并頒布《京津冀協(xié)同發(fā)展促進法》。雖然《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》是指導北京、天津和河北三地協(xié)同發(fā)展的綱領性文件，但完善的法制保障環(huán)境構(gòu)建，還應擬定《京津冀協(xié)同發(fā)展促進法》，以明晰的法律條文來保障綱領性文件的順利落實，做到“有法可依”。該法應涉及到產(chǎn)業(yè)布局、自然資源的開發(fā)、人力資源的利用、環(huán)保、就業(yè)、戶籍、醫(yī)療、教育等各個方面。

第三，搭建一個京津冀區(qū)域立法信息交流共享平臺。良好的地方立法信息交流共享平臺是開展區(qū)域協(xié)同立法的前提和基礎，為此可以采取以下幾種形式：京津冀協(xié)同立法信息互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)絡平臺、協(xié)同立法工作例會、協(xié)同立法動態(tài)通報等等。

第四，創(chuàng)建區(qū)域法規(guī)沖突清理常態(tài)機制，北京、天津和河北區(qū)域上現(xiàn)行的地方性立法上存在著較大的沖突，而這些分歧或沖突又會隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展呈現(xiàn)出不同的新形式，構(gòu)成了三地協(xié)同發(fā)展規(guī)范層面的制約。對此，從京津冀三地的實際出發(fā)，明確規(guī)定區(qū)域法規(guī)沖突清理的具體標準和操作程序，將地方性法規(guī)沖突的條款作定期的溝通和清理，并將處理結(jié)果相互發(fā)送，互相監(jiān)督，動態(tài)追蹤，及時解決出現(xiàn)的新的沖突問題。

第五，為了保證執(zhí)法監(jiān)督尤其是環(huán)保執(zhí)法監(jiān)督的有效性，首先，要創(chuàng)新監(jiān)督的方式，不定時、不聲張地直奔現(xiàn)場督察，直接通過媒體揭發(fā)問題企業(yè)，或者運用無人機、衛(wèi)星遙感等現(xiàn)代技術手段來對重點污染企業(yè)進行實時監(jiān)測。其次，加大公檢法與環(huán)保部門之間的密切配合力度，打擊數(shù)據(jù)造假，確保監(jiān)控數(shù)據(jù)的完整性、一致性和有效性。最后，公眾參與實施多元監(jiān)督，確保公眾知情權、參與權、監(jiān)督權和舉報權。將污染源排放標準公之于眾，使得每個人都可以對污染企業(yè)進行監(jiān)督，努力做到對環(huán)境污染的零容忍。

第六，努力做好京津冀三地司法協(xié)助工作。構(gòu)建三地法院協(xié)助執(zhí)行機制，積極解決信息分散、跨區(qū)域執(zhí)行困難等一系列的問題，提高執(zhí)行效率，有效利用三地司法資源。此外，京津冀三地還應當著重增強食品、藥品和生態(tài)保護方面的協(xié)同檢查，完善區(qū)域間沖突糾紛化解機制和調(diào)和機制，增強協(xié)同執(zhí)法力度，做好區(qū)域間基層法院之間、法院與司法部門之間的疏通協(xié)調(diào)工作。最后，設置三地司法協(xié)助常設機構(gòu)，共同研究地區(qū)司法協(xié)助之間的有關問題。

四、總結(jié)

總而言之，京津冀協(xié)同發(fā)展的法制保障建設是一項系統(tǒng)工程。立法層面上，需要建立高層建瓴的區(qū)域立法合作機制，制定《京津冀協(xié)同發(fā)展促進法》；執(zhí)法層面上，需要設立獨立的監(jiān)督機構(gòu)，建立有效的監(jiān)督機制，運用現(xiàn)代先進的科學技術手段來創(chuàng)新監(jiān)督方式，鼓勵公眾參與實現(xiàn)多元監(jiān)督；司法層面上，加強三地司法協(xié)助，設立三地司法協(xié)助常設機構(gòu)，有效利用三地司法資源，提高執(zhí)法力度，加強基層法院之間、法院與司法部門之間的溝通與協(xié)調(diào)。因此，可以運用法律的手段協(xié)調(diào)好各地的各種利益關系，真正實現(xiàn)北京、天津和河北地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。