關(guān)于長興縣建設(shè)系統(tǒng)資金保障的調(diào)研報告

俞國潮

【摘 要】1994年分稅制改革，地方政府財、事責(zé)任不匹配，2008年“救市政策”給地方財政帶來較大壓力，兩者共同作用導(dǎo)致地方政府融資平臺快速發(fā)展，同時各平臺公司頁面臨諸多問題，本文在探討城市建設(shè)資金保障方式及未來發(fā)展方向。

【關(guān)鍵詞】稅制改革；融資平臺；城市建設(shè)；資金保障

1994年分稅制改革后，地方政府財權(quán)輕、事權(quán)重，兩者并不匹配；舊預(yù)算法也限制了地方各級政府不得以任何形式舉借任何債務(wù)，但地方政府卻需要每年投入大量的公益性項(xiàng)目建設(shè)資金，財政性資金已是漸顯疲態(tài)。尤其是2008年“4萬億”救市政策，地方政府需要籌集較多配套資金，就更是捉襟見肘。于是從2009年起，地方政府融資平臺作為代表地方政府開展重大項(xiàng)目建設(shè)的主要運(yùn)營實(shí)體進(jìn)入快速發(fā)展的狀態(tài)，一時間，銀行貸款、信托融資、城投債的規(guī)模均大幅增長。長興城市建設(shè)有限公司為主的融資平臺公司的成立為加大建設(shè)系統(tǒng)融資力度，拓展投融資渠道做出了巨大貢獻(xiàn)。

一、目前建設(shè)系統(tǒng)資金保障的現(xiàn)狀

（一）財政性資金保障。目前建設(shè)系統(tǒng)財政性資金只能保障機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)及初步的市政、園林等維護(hù)保養(yǎng)工作，以建設(shè)系統(tǒng)2017年預(yù)算為例： 2017年建設(shè)部門支出預(yù)算安排1.48億元，其中基本支出預(yù)算0.62億元，項(xiàng)目支出預(yù)算0.86億元，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)主要用于園林局、環(huán)衛(wèi)處、路燈處等日常維護(hù)養(yǎng)護(hù)及專用設(shè)備購置。所以，建設(shè)系統(tǒng)的財政保障資金只是基礎(chǔ)性的，大量的城市建設(shè)資金必須由融資平臺公司資金來保障。

（二）融資平臺公司資金保障。建設(shè)系統(tǒng)承擔(dān)的大量城市建設(shè)任務(wù)所需資金基本由融資平臺公司解決，以長興城市建設(shè)有限公司為主的融資平臺公司是城市開發(fā)建設(shè)的主力軍，自成立以來，已累計(jì)投入資金115億元，先后實(shí)施城市路網(wǎng)、市政公用、城市有機(jī)更新、住房保障等重點(diǎn)工程項(xiàng)目，形成較為完備的城市基礎(chǔ)設(shè)施體系和住房保障體系。

（三）平臺公司現(xiàn)面臨的主要問題

1.財務(wù)風(fēng)險較大，具體表現(xiàn)為：

（1）存在較大的現(xiàn)金流風(fēng)險；為操作融資業(yè)務(wù)，平臺公司另外包裝了一套融資用財務(wù)報表，其融資主營收入主要包括土地出讓收入、政府BT回購收入和財政補(bǔ)助，其中土地出讓收入為以已農(nóng)轉(zhuǎn)土地出讓給其他平臺公司，扣除稅費(fèi)后并全額返還土地出讓金的辦法來實(shí)現(xiàn)主營業(yè)務(wù)收入。

（2）存在資產(chǎn)縮水風(fēng)險；平臺公司資產(chǎn)組成部分中的土地資產(chǎn)全部為融資用土地證，面臨著被政府收回的巨大風(fēng)險；公益性工程不具備變現(xiàn)能力，在資產(chǎn)評估中無較大意義。

（3）償債保障機(jī)制有待完善；隨著城市建設(shè)的大力推進(jìn)及存量貸款的還本付息，平臺公司總體負(fù)債額度節(jié)節(jié)攀升，但總資產(chǎn)量在近幾年卻基本無增長，且資產(chǎn)多為虛的資產(chǎn)，如果將虛的資產(chǎn)剝離，以真實(shí)的資產(chǎn)來計(jì)算負(fù)債率，負(fù)債率將高的十分驚人，抵御債務(wù)風(fēng)險的能力很差。

2.造血功能嚴(yán)重不足，就現(xiàn)階段而言，長興城建公司幾大全資子公司均缺乏經(jīng)營性項(xiàng)目且資產(chǎn)收益結(jié)構(gòu)較為單一、收益項(xiàng)目較少、自身的造血功能不強(qiáng)；最大的資產(chǎn)在于回龍山土地，但是由于農(nóng)轉(zhuǎn)指標(biāo)不足，尚不具備掛牌交易的條件，且近幾年四五線城市的房地產(chǎn)市場均不景氣，因此土地資源目前的變現(xiàn)能力較差。

3.組織機(jī)制還需完善、組織運(yùn)行機(jī)制導(dǎo)向尚不完全清晰。長興城建公司的運(yùn)行機(jī)制，項(xiàng)目管理目標(biāo)、公司如何運(yùn)營以及運(yùn)營方向、業(yè)務(wù)管理目標(biāo)等很多目標(biāo)均不完全明確，相關(guān)具有導(dǎo)向目標(biāo)的機(jī)制發(fā)展尚不健全。

二、城市建設(shè)資金保障的探索研究

站在全國范圍內(nèi)來說，經(jīng)濟(jì)下行壓力非常大，同時也是政府投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的最好時機(jī)。然而地方政府基建投資的資金來源，仍然高度依賴于地方政府融資平臺的融資功能來解決。但此類公司大都不具備真正意義上的市場經(jīng)營主體地位，缺少自營收入和盈利來源，導(dǎo)致債務(wù)高企，背負(fù)著項(xiàng)目融資、工程建設(shè)和欠債還貸的三重壓力。

政府融資平臺公司必須積極應(yīng)對新形勢、新變化，實(shí)行政企分開，完善法人治理結(jié)構(gòu)，使公司成為獨(dú)立的市場經(jīng)營主體。要努力擴(kuò)大經(jīng)營性項(xiàng)目規(guī)模，增強(qiáng)企業(yè)盈利和償債能力；要積極構(gòu)建經(jīng)營性的政府融資平臺，創(chuàng)新市場化融資途徑，促進(jìn)企業(yè)從投融資平臺建設(shè)、項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營到內(nèi)部管理全面轉(zhuǎn)型，加快向城市運(yùn)營商的發(fā)展目標(biāo)邁進(jìn)。

三、建設(shè)系統(tǒng)資金保障的解決及未來發(fā)展方向

目前地方政府財權(quán)與事權(quán)不匹配的現(xiàn)狀未得到根本性改變，建設(shè)系統(tǒng)資金保障是不可能由財政統(tǒng)一解決的，在這樣的現(xiàn)實(shí)背景下，融資平臺公司必須持續(xù)加大融資，承擔(dān)起地方政府穩(wěn)增長、促投資和解決城鎮(zhèn)化資金短缺問題的重任。

在現(xiàn)行狀態(tài)下，融資平臺公司可立足以下幾個方面進(jìn)行著重發(fā)展：

（一）擴(kuò)大融資資產(chǎn)規(guī)模，不斷增強(qiáng)資本實(shí)力。依托政府在充實(shí)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)等方面的支持，利用土地開發(fā)、特許經(jīng)營、城建配套設(shè)施、市政道路等資源，以多種方式變資源為資產(chǎn)，不斷擴(kuò)大融資平臺凈資產(chǎn)規(guī)模，提高投融資能力，降低企業(yè)負(fù)債率。

第二可向上爭取土地農(nóng)轉(zhuǎn)指標(biāo)，盡快將城市西區(qū)的已征回龍山地塊以合規(guī)的方式注入長興城建，充實(shí)城建資產(chǎn)。中心廣場商業(yè)街地塊、文化館和藝術(shù)館資產(chǎn)也應(yīng)和國土部分充分協(xié)商，爭取以最小的代價使資產(chǎn)合規(guī)化，不留后遺癥。

第三可由縣政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)部門，對全縣土地、房產(chǎn)、股權(quán)等國有存量資產(chǎn)和項(xiàng)目資源進(jìn)行全面摸底排查，建立統(tǒng)一的臺賬，為國有存量資產(chǎn)資源的有效整合和充分利用提供依據(jù)。將已經(jīng)明確的經(jīng)營性資產(chǎn)和經(jīng)營性權(quán)限注入長興城建公司，進(jìn)一步把長興城建公司做實(shí)做大。如由縣國資辦牽頭，對全縣200余家國有企業(yè)股權(quán)關(guān)系進(jìn)行清理，剔除無經(jīng)營性現(xiàn)金流和股權(quán)已并入各大平臺公司的國有企業(yè)，挑選合適的企業(yè)，以合規(guī)的方式將股權(quán)劃轉(zhuǎn)給長興城建。包括全縣的停車場、停車位資源，民政部門所管轄的殯葬行業(yè)等。

（二）創(chuàng)新融資方式，拓寬市場融資渠道。改變以銀行資金為主的傳統(tǒng)融資模式，大力推進(jìn)市場化直接融資。建立城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)股權(quán)基金，發(fā)行企業(yè)債券，嘗試采用金融租賃、信托基金、上市等多種方式直接融資，加快金融創(chuàng)新步伐。如發(fā)行企業(yè)債、公司債等債券，不但具有數(shù)額大、期限長、利率低的特點(diǎn)，而且通過發(fā)行債券，不僅能夠解決資金缺口問題，也能夠改善企業(yè)資本結(jié)構(gòu)和優(yōu)化企業(yè)治理結(jié)構(gòu)。

（三）強(qiáng)化融資平臺公司的資本運(yùn)作和資產(chǎn)經(jīng)營。發(fā)揮國有企業(yè)在利用土地資源、政策資源、市場資源和企業(yè)資源、項(xiàng)目資源等方面的優(yōu)勢，盤活存量資產(chǎn)、搞活增量資產(chǎn)、整合優(yōu)良資產(chǎn)、激活無形資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)城市資產(chǎn)資源資本化。如中心廣場商業(yè)街項(xiàng)目和東魚坊街區(qū)項(xiàng)目，應(yīng)積極培育，完善商業(yè)業(yè)態(tài)，將資產(chǎn)最大化。

（四）加大新建項(xiàng)目自身資金平衡能力，力爭新增項(xiàng)目不增債。對新建項(xiàng)目在前期準(zhǔn)備階段重視資金平衡測算，對項(xiàng)目的收益進(jìn)行封閉運(yùn)作，力爭項(xiàng)目建設(shè)能夠自求平衡。并可以采用PPP（公私合營）模式，使用政府與社會資本合作模式，充分運(yùn)用社會資本與民間資本做項(xiàng)目融資。

（五）完善法人治理結(jié)構(gòu)，建設(shè)專業(yè)化城建團(tuán)隊(duì)。建立政企分開，產(chǎn)權(quán)明晰，管理規(guī)范，風(fēng)險可控的現(xiàn)代企業(yè)管理制度，同時根據(jù)不同項(xiàng)目組建專業(yè)化的下屬公司，形成集團(tuán)化的組織運(yùn)行體系。不斷健全完善公司各項(xiàng)制度，改革薪酬分配制度和績效考核辦法，強(qiáng)化激勵機(jī)制和競爭機(jī)制。大力引進(jìn)培養(yǎng)高素質(zhì)金融、工程和管理人才，充實(shí)加強(qiáng)投融資、項(xiàng)目開發(fā)、工程建設(shè)管理、資產(chǎn)運(yùn)營等方面的技術(shù)力量。優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)，發(fā)揮人才作用，為公司可持續(xù)發(fā)展提供智力支持和團(tuán)隊(duì)保障。

【參考文獻(xiàn)】

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