公路建設(shè)PPP模式風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)關(guān)系的思考

莫汝波 李陽基

摘 要：隨著社會的不斷發(fā)展，公路建設(shè)在發(fā)展中的地位越來越高，俗語說“要致富，先修路”，可見公路建設(shè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要性。我國當(dāng)前的公路建設(shè)由于工程浩大，時間較長，還是存在很多風(fēng)險(xiǎn)，因此怎樣分擔(dān)這些風(fēng)險(xiǎn)是政府與建筑公司應(yīng)該共同考慮的問題。本文對公路建設(shè)中PPP模式風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)關(guān)系進(jìn)行分析，指出當(dāng)前存在的不合理指出，并給與一定的建議，保證公路建設(shè)的安全。

關(guān)鍵詞：公路建設(shè) PPP模式 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

1.引言

PPP模式又稱為公私營合作模式，這是國內(nèi)外這幾十年來發(fā)展最快的一種機(jī)制，政府部門通常都會對這種模式產(chǎn)生一定的期待，已達(dá)到緩解政府資金壓力以及提高基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)的目的。而PPP模式之所以成功，大都依賴于其項(xiàng)目參與各方之間能夠?qū)崿F(xiàn)有效的合作和合理的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)。也就是說在風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的時候應(yīng)該針對不同的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體考慮相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)費(fèi)用，并建立起有效的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制，對責(zé)任方進(jìn)行有效的監(jiān)督，保證風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)落到實(shí)處。

2.公路建設(shè)PPP模式風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的原則

一般說來風(fēng)險(xiǎn)分析會采用一定的原則，只有這樣才能夠保證風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的合理性。特定的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該分配給最能夠?qū)︼L(fēng)險(xiǎn)結(jié)果有影響的那一方，保證風(fēng)險(xiǎn)損失的最小化。對合作雙方都不能控制的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該當(dāng)格局合作雙方的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力來分配，一般分配給風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力較強(qiáng)的那方。而對于兩方都能很好控制的風(fēng)險(xiǎn)，就應(yīng)該分配給風(fēng)險(xiǎn)能力承擔(dān)較弱的那方。采用這些原則，能夠保證合作雙方共同的發(fā)展。此外，PPP模式采用的形式不同，其風(fēng)險(xiǎn)配置的形成也會有所差異，經(jīng)過特許才經(jīng)營的PPP形式一般是采取簽訂合約的方式規(guī)定具體的風(fēng)險(xiǎn)分配設(shè)置。而合資企業(yè)則是按照企業(yè)的股份的比例進(jìn)行分配。保證那些風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力較小的企業(yè)也能在風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的時候，繼續(xù)發(fā)展，能夠促進(jìn)社會的安定。這一原則用在公路建設(shè)中，那就是公共部門為公路建設(shè)的主要風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方，而建設(shè)公司承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)較少。

3.公路建設(shè)中PPP模式風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的具體分析

恰當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)能夠節(jié)約公路建設(shè)的實(shí)踐，還可以減少建設(shè)中的使用成本，想要對公路建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行恰當(dāng)?shù)姆峙?，最主要的就是對公路建設(shè)中存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識別，一般按照項(xiàng)目環(huán)境來分，可以把風(fēng)險(xiǎn)分為外部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。公路建設(shè)PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)一般有政策風(fēng)險(xiǎn)、匯率風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、營運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)等等。自然風(fēng)險(xiǎn)在公路建設(shè)的過程中存在比較大的風(fēng)險(xiǎn)，但是自然因素是不可控制的因素，且一般會造成比較重大的事故，因此自然風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該分配給政府部門，其風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力相對較大。

3.1政策風(fēng)險(xiǎn)

由于政府政策在項(xiàng)目施工過程中出現(xiàn)變化，使得整個項(xiàng)目的盈利能力受到影響，即政策風(fēng)險(xiǎn)。我們不能準(zhǔn)確的判斷政策能夠是項(xiàng)目盈利更多還是虧損，所以為了降低政策帶來的風(fēng)險(xiǎn)，要求法律法規(guī)環(huán)境之外的特許權(quán)合同的鑒定以及執(zhí)行過程一定要公開公正，不能出現(xiàn)官僚現(xiàn)象，減少人為的干預(yù)現(xiàn)象，保證合作雙方的利益不受到損傷。此外，政府的政策存在不連續(xù)性，其變化過于的頻繁，導(dǎo)致合作雙方都不能對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測，在這種時候，私人投資方會要求政府以更高的投資回報(bào)率作為承擔(dān)高風(fēng)險(xiǎn)的回報(bào)，因此政策風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該有風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力較大的一方承擔(dān)。

3.2匯率風(fēng)險(xiǎn)

這種風(fēng)險(xiǎn)具體指的是在當(dāng)?shù)孬@取的現(xiàn)金收入不能按照預(yù)期的匯率進(jìn)行外匯，導(dǎo)致合作雙方的收益都減少。這種風(fēng)險(xiǎn)一般出現(xiàn)在對外的公路建設(shè)之中，可能是因?yàn)楫?dāng)?shù)氐呢泿刨H值，也可能是應(yīng)政府在認(rèn)定匯率的時候，人為的將匯率提升到了一個不合理的水平。這種風(fēng)險(xiǎn)帶來的最直接的影響就是會減少項(xiàng)目的收入價值，而作為項(xiàng)目的投資方更是難以收到較大的投資回報(bào)。此外PPP模式中，私營方總是考慮自身企業(yè)的利益最大化，在對融資渠道的選擇上面更傾向于成本最低的，而不會考慮外匯的風(fēng)險(xiǎn)，但是為了抵御外匯風(fēng)險(xiǎn)，他們會強(qiáng)行的要求公營方給出更高的投資回報(bào)率。這種風(fēng)險(xiǎn)很大程度上是由于私營企業(yè)的不慎引起的，因此根據(jù)具體情況分析，如果是項(xiàng)目建設(shè)當(dāng)?shù)刎泿刨H值造成的影響，這一風(fēng)險(xiǎn)由公營方承擔(dān)，但是由于私營方選擇錯誤，導(dǎo)致匯率風(fēng)險(xiǎn)，按這項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該有私營方自己承擔(dān)。

3.3技術(shù)與運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)

技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)是指在項(xiàng)目實(shí)際的建設(shè)與運(yùn)營的過程中出現(xiàn)的問題，因此這一項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)的主要承擔(dān)者應(yīng)該有合作的私營方承擔(dān)。在運(yùn)營的過程中也可能應(yīng)為項(xiàng)目財(cái)務(wù)效益不確定，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)。在實(shí)際的運(yùn)營過程中，基礎(chǔ)設(shè)施的營運(yùn)狀態(tài)受到各種因素的影響，導(dǎo)致盈利能力下降，對私營方來說是比較大的風(fēng)險(xiǎn)，但是這一風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的原因也是有私營方自己引起的，因此承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)該是私營方。但是在公路建成之后并不能通過運(yùn)營來獲取利潤，因此大多數(shù)的風(fēng)險(xiǎn)都是有政府來承擔(dān)的。

4.提高公路建設(shè)PPP模式風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)能力的建議

4.1對相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行健全和完善

PPP模式不僅是一種新型的融資模式，同時也代表著我國金融產(chǎn)品領(lǐng)域的創(chuàng)新，在應(yīng)用該模式的過程中一定要將雙方的責(zé)任和權(quán)利進(jìn)行明確的劃分?，F(xiàn)階段，我國出臺落實(shí)了很多有關(guān)PPP模式的規(guī)章制度，但是這些規(guī)章制度的立法等級不夠高，同時也沒確定比較健全化的法律框架，導(dǎo)致規(guī)章制度的實(shí)際約束性較低。對此情況我國律法部門應(yīng)當(dāng)與相關(guān)操做人員進(jìn)行溝通和交流，并且進(jìn)行實(shí)際調(diào)查工作的開展，從立法角度保證PPP模式應(yīng)用的順暢性。特別是在一些比較重大的事物上面，我國政府部門應(yīng)當(dāng)做出保護(hù)和承諾。在立法的過程中應(yīng)當(dāng)避免法律沖突問題出現(xiàn)，同時還要結(jié)合我國的國土以及財(cái)政等部門出臺一些扶持政策，要強(qiáng)政府對PPP模式的推廣和引導(dǎo)，保證公路建設(shè)工作的有效開展。

4.2進(jìn)行監(jiān)管機(jī)制建設(shè)

進(jìn)行PPP模式應(yīng)用監(jiān)管體系建設(shè)，對于提高PPP管理方法的科學(xué)性，積累PPP管理經(jīng)驗(yàn)有著積極影響。在幫助我國政府部門建設(shè)高質(zhì)量PPP項(xiàng)目的同時，還可以加強(qiáng)各方之間的聯(lián)系和溝通，也就是對PPP項(xiàng)目加上建設(shè)進(jìn)行協(xié)調(diào)和全方位的管控。在項(xiàng)目落實(shí)階段一定要保證私人部門的利益具有一定的吸引力，可以吸引社會投資人員的目光，這也是對PPP項(xiàng)目進(jìn)行推廣的關(guān)鍵所在。政府部門應(yīng)當(dāng)保證的是PPP項(xiàng)目具有良好的經(jīng)濟(jì)效益回報(bào)率，也要講回報(bào)率控制在合理范圍內(nèi)，閉門回報(bào)率過高損害國家利益或者違背項(xiàng)目建設(shè)的初中。政府部門建設(shè)相應(yīng)機(jī)制保證私人部門的利益不會受到損害，同時制定相關(guān)條款避免工程項(xiàng)目存在轉(zhuǎn)讓情況，要求私人部門不得以法律不允許的方式從社會公眾中獲取利益。

4.3對金融產(chǎn)品進(jìn)行創(chuàng)新

PPP模式的有效推廣和應(yīng)用離不開社會金融機(jī)構(gòu)大量資金的支持。首先，商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)將PPP模式推廣看作是自身的發(fā)展機(jī)遇，在政府部門的引導(dǎo)之下對城鎮(zhèn)化建設(shè)相關(guān)項(xiàng)目的實(shí)際開展情況進(jìn)行深入了解，針對客戶的多元化需求設(shè)計(jì)金融產(chǎn)品，對金融產(chǎn)品進(jìn)行創(chuàng)新和優(yōu)化，其中涉及到項(xiàng)目融資、出口信貸等等。社會上存在的其它機(jī)構(gòu)，其中包括了證券公司和保險(xiǎn)公司，這些機(jī)構(gòu)有著大量的閑余資金，這些將這些資金與PPP模式進(jìn)行融合。無論是商業(yè)銀行金融產(chǎn)品創(chuàng)新還是社會其它機(jī)構(gòu)PPP模式的參與，我國政府部門都要積極的進(jìn)行引導(dǎo)。要鼓勵我國證券公司對國外相關(guān)案例和政策進(jìn)行研究，并與保險(xiǎn)公司進(jìn)行聯(lián)合共同參與PPP項(xiàng)目開發(fā)，最終創(chuàng)建規(guī)模性較為良好的金融結(jié)構(gòu)，為政府風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)提供有力的資金援助。

5.結(jié)語

公路建設(shè)PPP模式一般采用的外包或者是特許的方式，且公路沒有對外收費(fèi)的功能，因此在運(yùn)營的過程中不會產(chǎn)生運(yùn)營利益，其投資的成本也是由政府來支出。政府會在公路建設(shè)的過程中開放優(yōu)先權(quán)以及資源開發(fā)權(quán)，以此招商引資，實(shí)現(xiàn)收益。所以公路建設(shè)PPP模式風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)應(yīng)該是以政府為主，建筑方次之這樣的一個順序，保證政府的發(fā)展同時也維持私營方的發(fā)展。

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