新時代我國城鄉(xiāng)差距的內(nèi)涵轉(zhuǎn)換及其政治經(jīng)濟學(xué)闡釋

高　帆

(復(fù)旦大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，上?！?00433)

一、引　言

作為世界上最大的發(fā)展中國家,我國城鄉(xiāng)之間長期以來存在著經(jīng)濟、社會等領(lǐng)域的二元反差,城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是中國現(xiàn)代化進程中的特征事實與伴生物。20世紀(jì)70年代末期,中國啟動了對內(nèi)市場化改革和對外融入全球經(jīng)濟的偉大征程,40年的改革開放不僅導(dǎo)致中國在全球范圍創(chuàng)造了經(jīng)濟增長的奇跡,而且導(dǎo)致中國經(jīng)濟體系中不同組成部分的結(jié)構(gòu)關(guān)系發(fā)生了深刻轉(zhuǎn)變。正是導(dǎo)源于經(jīng)濟總量的持續(xù)高速增長,我國改革開放初期面臨的落后的社會生產(chǎn)力才得到了顯著解放和發(fā)展;正是導(dǎo)源于經(jīng)濟等領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)變遷特征,我國才需要立足于變動的實踐著力解決發(fā)展中的不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題。從時序比較的角度看,在改革開放推進到40年的特定時期,中國特色社會主義開始步入新時代,中國經(jīng)濟開始由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段,社會主要矛盾也開始轉(zhuǎn)為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。

在新時代背景下,我國解決社會主要矛盾、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展需要將城鄉(xiāng)融合放在關(guān)鍵位置,其原因在于:從產(chǎn)業(yè)、地理和社會群體的角度看,城鎮(zhèn)和農(nóng)村都是事關(guān)我國整體國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的兩大部門,這兩大部門之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系可以通過要素配置、收入分配、消費水平、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、社會秩序等多種途徑影響經(jīng)濟社會發(fā)展。因此,城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)和融合發(fā)展對我國全面建成小康社會、基本實現(xiàn)現(xiàn)代化和建成社會主義現(xiàn)代化強國等戰(zhàn)略目標(biāo)具有重大支撐作用。值得強調(diào)的是,我國的城鄉(xiāng)差距在不同時段的表現(xiàn)及成因是有差別的。進入新世紀(jì)之后,導(dǎo)源于經(jīng)濟總量增長和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換,我國城鄉(xiāng)差距也呈現(xiàn)出若干新趨向、新特征,城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)表現(xiàn)出“固化”和“變型”并存的基本態(tài)勢。與城鄉(xiāng)差距的內(nèi)涵轉(zhuǎn)換相耦合,新時代背景下我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度變革和政策選擇必須能夠捕捉并回應(yīng)這種變動。值得強調(diào)的是,迄今為止我國仍處在經(jīng)濟體制持續(xù)變革的進程中,政府行為、制度變革對城鄉(xiāng)關(guān)系的演變和走向具有舉足輕重的作用,這意味著從政治經(jīng)濟學(xué)視角來理解新時代城鄉(xiāng)差距的轉(zhuǎn)換邏輯是必要的,也是重要的。概括起來,本文試圖立足于新時代的特定背景,通過城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和二元社會結(jié)構(gòu)分析提出城鄉(xiāng)差距內(nèi)涵轉(zhuǎn)換的命題,進而在政治經(jīng)濟學(xué)視角下解析這種內(nèi)涵轉(zhuǎn)換的形成邏輯,而分析的落腳點是提出新時代我國實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策選擇及制度條件。這種分析思路體現(xiàn)出對現(xiàn)有研究文獻的邊際改進以及對相關(guān)政策完善的啟示作用。

二、新時代我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的“變型”與“固化”

對于特定國家或地區(qū)而言,城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村之間的交互方式是發(fā)展進程中需要直面的重大問題。尤其是,發(fā)展中國家往往并存著以農(nóng)業(yè)或農(nóng)村為代表的“傳統(tǒng)部門”和以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)或城鎮(zhèn)為代表的“現(xiàn)代部門”[1](Lewis,W.A.,1954),城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化通常表現(xiàn)為以農(nóng)村勞動力非農(nóng)化轉(zhuǎn)移為樞紐的工業(yè)化和城市化進程。經(jīng)驗研究顯示:城鄉(xiāng)之間的互動對特定國家的工業(yè)化進程和經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展具有關(guān)鍵性作用[2-3](Murata,Y.,2002;Kang H.C.&Birchenall J.A.,2013)。作為世界上最大的發(fā)展中國家,我國自20世紀(jì)40年代末期以來也存在著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，這種實踐特征促使人們從不同視角探究我國的城鄉(xiāng)差距問題。城鄉(xiāng)差距首先表現(xiàn)為城鄉(xiāng)兩部門具有差異化的勞動生產(chǎn)率和工資水平,即城鄉(xiāng)收入差距是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的集中表現(xiàn),據(jù)此,已有文獻測度并分析了我國城鄉(xiāng)收入差距的變動軌跡[4-6](程永宏,2006;王少平、歐陽志剛,2008;江春、司登奎、蘇志偉,2016)。從測度數(shù)據(jù)來看,現(xiàn)階段我國城鄉(xiāng)收入差距的絕對數(shù)不僅高于發(fā)達國家,而且高于絕大多數(shù)發(fā)展中國家[7](陳斌開、林毅夫,2013)。對于我國城鄉(xiāng)收入差距及其變動的成因,則存在著城市偏向政策[8-10](蔡昉,2003;陸銘、陳釗,2004;程開明、李金昌,2012)、經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略[11][17](林毅夫、陳斌開,2009;陳斌開、林毅夫,2013)、要素市場扭曲[12](孫寧華、堵溢、洪永淼,2009)、戶籍歧視[13-15](Liu Z.,2005;Chun-Chung Au& Henderson, J.V.,2006;萬海遠、李實,2013)[16]、通貨膨脹(黃智淋、賴小瓊,2011)、人力資本差異[17](郭劍雄,2005)等多種解釋。除了城鄉(xiāng)收入差距之外,我國的城鄉(xiāng)差距還表現(xiàn)為城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu),即城鄉(xiāng)居民在基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生和社會保障等方面存在著差距。例如：林毅夫、余淼杰(2009)發(fā)現(xiàn)我國計劃經(jīng)濟時期城市工人的福利所占權(quán)重遠遠高于農(nóng)民的福利[18]。吳愈曉(2013)則顯示我國初中升學(xué)機會的城鄉(xiāng)差異沒有變化,高中和大學(xué)升學(xué)機會的城鄉(xiāng)不平等有擴大趨勢,這種研究能夠得到李春玲(2014)的支持[19-20]。劉小魯(2017)則表明我國城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險并未顯著縮小醫(yī)療保險實際補償率的城鄉(xiāng)差異[21]。城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)意味著我國要全面推進城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略,必須深化城鄉(xiāng)綜合配套改革以實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量的等值化,使城鄉(xiāng)居民能夠享受等值的生活水準(zhǔn)和生活品質(zhì)[22](魏后凱,2016)。

圖1描繪了1978—2017年我國城鄉(xiāng)收入差距的演變過程?？傮w上看,城鄉(xiāng)收入差距的三個指標(biāo)具有極為類似的演變軌跡,綜合這些指標(biāo)的變動情況可以發(fā)現(xiàn),改革開放以來我國城鄉(xiāng)收入差距經(jīng)歷了5個演變階段:1978—1985年的持續(xù)下降階段,1985—1994年的持續(xù)攀高階段,1994—1997年的短暫下降階段,1997—2009年的持續(xù)攀高階段以及2009年迄今的持續(xù)下降階段。特別是,如表1所示,以2009年為轉(zhuǎn)折點,我國城鄉(xiāng)收入差距在經(jīng)過了兩個“V”形或“W”形的變動之后開始步入持續(xù)下降階段。如果將2009年的持續(xù)下降階段放在整個考察期內(nèi),則可以發(fā)現(xiàn)這種下降具有兩個重要特征:一是就持續(xù)時間而言,此時段的城鄉(xiāng)收入差距下降持續(xù)了8年,超過了第一階段的7年和第三階段的3年,相對于第二階段和第四階段的持續(xù)攀高則更體現(xiàn)出對城鄉(xiāng)差距擴大態(tài)勢的矯正。二是就下降程度而言,此時段的城鄉(xiāng)收入下降幅度雖不及第一階段,但超過了第三階段,2017年我國城鄉(xiāng)收入差距(名義)為2.710倍,其數(shù)值已經(jīng)非常接近1978年的改革開放初始狀態(tài),而城鄉(xiāng)收入差距(實際)和城鄉(xiāng)收入差距(泰爾指數(shù))已低于1978年的初始狀態(tài)?？紤]到2009年的持續(xù)下降是發(fā)生在1997—2009年長時段持續(xù)攀高的背景下,則近年來中國城鄉(xiāng)收入差距的下降態(tài)勢是極為顯著的。從城鄉(xiāng)兩大板塊之間的經(jīng)濟落差來看,現(xiàn)階段我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)確實得到了持續(xù)和明顯轉(zhuǎn)化,城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化進程確實取得了突出成效,城鄉(xiāng)收入差距接近或低于1978年的水平意味著我國的城鄉(xiāng)關(guān)系進入新的轉(zhuǎn)折點。

圖1　1978—2017年我國城鄉(xiāng)收入差距的變動情況資料來源:城鄉(xiāng)收入差距(名義)依據(jù)城鄉(xiāng)居民人均可支配收入對比計算得出(1978—2012年我國分別開展了城鎮(zhèn)住戶調(diào)查和農(nóng)村住戶調(diào)查,農(nóng)村居民收入為人均純收入；2013年之后我國開展了城鄉(xiāng)一體化住戶收支與生活狀況調(diào)查,農(nóng)村居民收入為人均可支配收入)。城鄉(xiāng)收入差距(實際)根據(jù)城鄉(xiāng)人均收入指數(shù)(1978年=100)對名義收入調(diào)整后計算得出。城鄉(xiāng)收入差距(泰爾指數(shù))依據(jù)城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)變動和城鄉(xiāng)實際人均收入兩組變量計算得出。計算所需的原始數(shù)據(jù)來自CEIC數(shù)據(jù)庫。

階段序號時段指標(biāo)變動持續(xù)時間基本特征 第一階段1978—1985年名義:2.570-1.859倍;實際:2.570-1.533倍;泰爾指數(shù):0.091-0.0197年持續(xù)下降 第二階段1985—1994年名義:1.859-2.863倍;實際:1.533-1.953倍;泰爾指數(shù):0.019-0.0539年持續(xù)攀高 第三階段1994—1997年名義:2.863-2.469倍;實際:1.953-1.833倍;泰爾指數(shù):0.053-0.0443年短暫下降 第四階段1997—2009年名義:2.469-3.333倍;實際:1.833-2.674倍;泰爾指數(shù):0.044-0.11012年持續(xù)攀高 第五階段2009—2017年名義:3.333-2.710倍;實際:2.674-2.347倍;泰爾指數(shù):0.110-0.0748年持續(xù)下降

問題的關(guān)鍵在于,我國的城鄉(xiāng)收入差距演變是發(fā)生在城鄉(xiāng)要素流動性增強、要素配置方式調(diào)整的背景下,這意味著城鄉(xiāng)收入差距演變必然伴隨著城鄉(xiāng)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)性變遷,將城鎮(zhèn)和農(nóng)村視為兩個“同質(zhì)化”的概念越來越面臨著實踐挑戰(zhàn)。在城鎮(zhèn)內(nèi)部,我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化伴隨著農(nóng)村勞動力的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移,但這種轉(zhuǎn)移往往是在不改變農(nóng)民“身份”背景下發(fā)生的單純職業(yè)轉(zhuǎn)換,“農(nóng)民工”就是這種身份轉(zhuǎn)換和職業(yè)轉(zhuǎn)化不一致的形象表達。農(nóng)民工可以進入城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè),并獲取相對于農(nóng)業(yè)收入更高的勞動報酬,但其在職業(yè)選擇、工資水平和社會保障獲取等方面卻不能與城鎮(zhèn)戶籍人口相提并論,這導(dǎo)致其面臨著職業(yè)流轉(zhuǎn)之后的城市融入難題,發(fā)展經(jīng)濟學(xué)中經(jīng)典的二元結(jié)構(gòu)問題隨即在中國轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)內(nèi)部的“新二元結(jié)構(gòu)”。正是導(dǎo)源于城鎮(zhèn)內(nèi)部農(nóng)村外來人口和戶籍人口之間的經(jīng)濟社會落差,我國絕大多數(shù)城市才存在著常住人口規(guī)模和戶籍人口數(shù)量之間的顯著落差,常住人口城市化率和戶籍人口城市化率的“缺口”也長期存在并漸趨拉大。如表2所示,2009年以來,我國農(nóng)民工的收入盡管與其此前從事的農(nóng)業(yè)收入相比具有優(yōu)勢,但與城鎮(zhèn)在崗職工年工資相比卻始終存在著落差。2009年城鎮(zhèn)在崗職工年工資與農(nóng)民工工資落差為1.93倍,2016年該落差為1.76倍,且時序上這種落差變化是有波動的,并未呈現(xiàn)出持續(xù)的、明顯的縮減態(tài)勢。同期,戶籍人口城市化率始終低于常住人口城市化率,2009年這兩種城市化率之間的落差是14.57個百分點,2016年其落差則擴大至16.17個百分點,這意味著城鎮(zhèn)內(nèi)部農(nóng)民工與戶籍人口之間的新二元結(jié)構(gòu)依然極為顯著。就農(nóng)村內(nèi)部而言,伴隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新、農(nóng)村勞動力非農(nóng)化轉(zhuǎn)移以及農(nóng)村之外生產(chǎn)要素的注入,農(nóng)村內(nèi)部不同成員之間在職業(yè)、生產(chǎn)方式、要素配置方式等方面出現(xiàn)了急速分化,農(nóng)村日益呈現(xiàn)出傳統(tǒng)家庭化經(jīng)營農(nóng)戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)等多種經(jīng)營主體,不同農(nóng)村居民的經(jīng)濟行為和收入來源也不斷呈現(xiàn)出多樣化趨勢。與上述分化特征相匹配,農(nóng)村內(nèi)部不同居民的收入差異化程度也在顯著擴大。如表2所示,我國農(nóng)村內(nèi)部最高收入戶和最低收入戶之間的收入差距呈現(xiàn)出持續(xù)攀升態(tài)勢,2009—2015年該差距從7.95倍擴大至8.43倍。顯然,2009年以來我國城鄉(xiāng)差距出現(xiàn)了“變型”或內(nèi)涵轉(zhuǎn)換態(tài)勢,即從城鄉(xiāng)兩大板塊之間的收入落差逐步轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)內(nèi)部的新二元結(jié)構(gòu)和農(nóng)村內(nèi)部的收入分化,在城鄉(xiāng)收入差距縮減的背景下,城鎮(zhèn)內(nèi)部和農(nóng)村內(nèi)部的結(jié)構(gòu)反差加劇正成為我國城鄉(xiāng)差距問題的新形態(tài)。

表2　2009—2016年我國城鄉(xiāng)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)變遷以及城鄉(xiāng)之間社會保障的對比

資料來源:工資中的農(nóng)民工工資根據(jù)外出農(nóng)民工月工資×12月計算得出,城鎮(zhèn)在崗職工工資為城鎮(zhèn)非私營單位在崗職工年平均工資,數(shù)據(jù)來自CEIC數(shù)據(jù)庫。常住人口城市化率和2009—2013年戶籍人口城市化率來自CEIC數(shù)據(jù)庫,2014—2016年戶籍人口城市化率來自歷年全國的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。2009—2013年農(nóng)村內(nèi)部收入數(shù)據(jù)來自CEIC數(shù)據(jù)庫,2014—2015年農(nóng)村內(nèi)部收入數(shù)據(jù)來自2016年《中國統(tǒng)計年鑒》。城鄉(xiāng)衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)據(jù)來自《中國衛(wèi)生和計劃生育統(tǒng)計年鑒2015》。

除了以城鄉(xiāng)收入差距標(biāo)度的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)之外,我國還存在著以社會保障資源配置不均等為代表的二元社會結(jié)構(gòu)。在城鄉(xiāng)兩大板塊間收入差距逐步縮減并轉(zhuǎn)型為城鎮(zhèn)內(nèi)部新二元結(jié)構(gòu)和農(nóng)村內(nèi)部收入分化的情形下,我國城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)卻呈現(xiàn)出較為顯著的“固化”狀態(tài)。改革開放40年以來,尤其是進入新世紀(jì)之后,在經(jīng)濟總量和財政收入持續(xù)增長的背景下,我國政府針對城鄉(xiāng)的公共產(chǎn)品供給能力在時序意義上有了顯著提升,貫徹落實“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”等發(fā)展理念也意味著城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化被放置在更為重要的位置。然而,橫向比較來看,農(nóng)村居民在基本教育、基本醫(yī)療、基本養(yǎng)老等資源的獲取方面仍落后于城市居民。以城鄉(xiāng)衛(wèi)生醫(yī)療資源配置為例，如表2所示,2009年以來我國城鎮(zhèn)的衛(wèi)生技術(shù)人員密度(每千人中擁有的衛(wèi)生技術(shù)人員)始終高于農(nóng)村,2009年兩者的落差為2.43倍,2014年則為2.57倍,伴隨著時間的推移其落差并未呈現(xiàn)出明顯的收斂態(tài)勢。城鄉(xiāng)執(zhí)業(yè)醫(yī)師密度、注冊護士密度、醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)床位密度等指標(biāo)也具有類似特征。城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)固化意味著農(nóng)民仍具有“身份”性質(zhì),其通過影響農(nóng)民的人力資本形成、職業(yè)選擇、子女教育等對城市融入產(chǎn)生不利影響,同時也會對資本、技術(shù)、知識下鄉(xiāng)之后農(nóng)村內(nèi)部的分化產(chǎn)生放大效應(yīng),城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)對城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了影響。概括地說,現(xiàn)階段我國城鄉(xiāng)關(guān)系呈現(xiàn)出二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)“變型”和二元社會結(jié)構(gòu)“固化”的并存格局,這意味著中國的城鄉(xiāng)關(guān)系在經(jīng)歷了傳統(tǒng)的二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化之后開始步入新階段。在這一階段,城鄉(xiāng)差距發(fā)生了內(nèi)涵轉(zhuǎn)換,即從單純的城鄉(xiāng)之間的差距擴展至城鄉(xiāng)之間和城鄉(xiāng)內(nèi)部的差距,從單純的城鄉(xiāng)經(jīng)濟差距延伸至城鄉(xiāng)經(jīng)濟差距和社會差距。不能將2009年以來的城鄉(xiāng)收入差距縮減直接等同于城鄉(xiāng)差距問題已經(jīng)解決或城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展新格局已經(jīng)實現(xiàn)。

三、政治經(jīng)濟學(xué)視域下城鄉(xiāng)差距內(nèi)涵轉(zhuǎn)換的內(nèi)在邏輯

新時代背景下,我國城鄉(xiāng)差距的內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生了轉(zhuǎn)變，對城鄉(xiāng)經(jīng)濟差距“變型”和城鄉(xiāng)社會差距“固化”并存這種格局需要給予理論闡釋。我國的城鄉(xiāng)差距是嵌入在整個國家發(fā)展戰(zhàn)略和體制轉(zhuǎn)型之中的,而發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整和體制轉(zhuǎn)型與政府行為、制度選擇等因素緊密相關(guān),政治社會因素對二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化這個發(fā)展經(jīng)濟學(xué)的經(jīng)典問題會產(chǎn)生重大作用,這意味著從政治經(jīng)濟學(xué)視角分析城鄉(xiāng)差距的內(nèi)涵轉(zhuǎn)變是至關(guān)重要的。高帆(2016)提出了一個理解我國協(xié)調(diào)發(fā)展問題的政治經(jīng)濟學(xué)分析框架[24],將此框架進行改造并移植到城鄉(xiāng)差距的內(nèi)涵轉(zhuǎn)換之中,則可以得到圖2。該圖顯示:新中國成立以來,我國作為一個實行社會主義制度的發(fā)展中大國面臨著實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展和共同富裕的戰(zhàn)略使命,社會主義制度作為基本制度體現(xiàn)為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)了中國的現(xiàn)代化事業(yè),且生產(chǎn)資料所有制和分配制度與資本主義制度存在差別。發(fā)展中大國則意味著作為一個地理和人口超大規(guī)模的國家,中國的現(xiàn)代化在不同時段、不同地域之間存在著策略安排和非均衡性,中國也需要在中央統(tǒng)轄權(quán)和地方治理權(quán)之間尋找動態(tài)平衡[25]。持續(xù)發(fā)展和共同富裕則意味著中國的發(fā)展需要在發(fā)展生產(chǎn)力的基礎(chǔ)上,相對均等地滿足不同成員對美好生活的需要,對效率和公平兩重目標(biāo)的追求是中國經(jīng)濟社會發(fā)展的基本戰(zhàn)略取向。

在1978年之前的計劃經(jīng)濟時期,我國依靠中央指令性計劃和重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略形成了相對獨立的工業(yè)體系,但同時也因為資源配置扭曲和激勵失靈而導(dǎo)致了經(jīng)濟低效率。改革開放之后,我國將社會主義市場經(jīng)濟作為經(jīng)濟體制改革的目標(biāo),即在社會主義基本制度下推進市場化體制轉(zhuǎn)型,這種轉(zhuǎn)型是沿著政府市場關(guān)系調(diào)整這條主線而展開的,其基本邏輯是中央政府?dāng)U大對企業(yè)、居民甚至地方政府的經(jīng)濟自主權(quán),促使市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性、甚至決定性作用,同時增強政府在宏觀調(diào)控、市場秩序、公共產(chǎn)品供給等方面的功能。作為一個正處在市場化轉(zhuǎn)型進程的發(fā)展中大國,我國的政府市場關(guān)系調(diào)整并不是將政府和市場作為兩個“同質(zhì)化”的概念而變革其結(jié)構(gòu)關(guān)系,而是通過對政府間和市場間的結(jié)構(gòu)安排來保持改革的漸進性及平穩(wěn)性。在政府內(nèi)部,20世紀(jì)90年代中期的分權(quán)化改革促使我國形成了獨特的政府間行為方式和制度安排,這種制度安排可稱為地方分權(quán)式威權(quán)體制[26](XuChenggang,2011),這種體制的基本特征是政治和人事控制權(quán)在中央層面的高度集中,以及經(jīng)濟與行政權(quán)在地方層面的高度放權(quán)。中央政府可以通過設(shè)立針對地方政府的績效考核和激勵方式,促使地方政府進行“標(biāo)尺競爭”進而實現(xiàn)特定的發(fā)展目標(biāo)。在市場內(nèi)部,我國不是在所有領(lǐng)域以同步的方式推進市場化的進程,而是立足于持續(xù)的漸進式改革在市場內(nèi)部形成了上游管控型市場拓展方式[27](高帆,2018),即通過國有企業(yè)對金融、能源、基礎(chǔ)設(shè)施等上游市場的介入以及其他類型企業(yè)對競爭性市場(下游市場)的引入來推進改革,或者通過對特定要素的產(chǎn)權(quán)細分來促使不同的主體圍繞權(quán)利配置形成不同的結(jié)構(gòu)。改革開放以來,我國政府間的地方分權(quán)式威權(quán)體制和市場間的上游管控型市場拓展方式具有制度變遷的“異質(zhì)性”特征,它是中國經(jīng)濟發(fā)展實踐及其政治經(jīng)濟學(xué)理論構(gòu)建中最具“特色”的部分。就城鄉(xiāng)關(guān)系而言,我國城鄉(xiāng)差距受到政府市場關(guān)系調(diào)整的影響,政府間和市場間的制度安排必定會通過產(chǎn)權(quán)界定、價格信號等影響各類微觀經(jīng)濟主體的行為選擇,導(dǎo)致城鄉(xiāng)間的要素配置方式和公共產(chǎn)品供給方式發(fā)生調(diào)整,這種調(diào)整會引致城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟和城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)出現(xiàn)演變,現(xiàn)階段城鄉(xiāng)差距的內(nèi)涵轉(zhuǎn)換正是這種演變的客觀結(jié)果。從動態(tài)的角度看,將城鄉(xiāng)差距的內(nèi)涵轉(zhuǎn)換與持續(xù)發(fā)展和共同富裕戰(zhàn)略目標(biāo)進行比對,這兩者之間的落差則又會推動政府市場關(guān)系以及政府間、市場間結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性調(diào)整。

圖2　我國城鄉(xiāng)差距內(nèi)涵轉(zhuǎn)換的政治經(jīng)濟學(xué)分析框架

利用上述政治經(jīng)濟學(xué)分析框架,可以為新時代我國城鄉(xiāng)差距的內(nèi)涵轉(zhuǎn)換提供一種解釋。2009年以來,針對城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),我國政府間的結(jié)構(gòu)安排延續(xù)了分權(quán)化改革之后的制度框架,這種框架包含兩個重要基點:一是中央政府實行對地方政府的行政績效考核和激勵,盡管中央政府已經(jīng)更加強調(diào)協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌等發(fā)展理念,但不同指標(biāo)的可識別性存在差異,因此,地方政府的目標(biāo)函數(shù)往往還主要圍繞經(jīng)濟增長速度而展開;二是地方政府之間存在著以行政區(qū)劃為邊界的競賽,地方政府官員競賽稀缺的晉升機會或財政資源,無論是基于政治激勵還是行政激勵,地方政府首先考慮的是轄區(qū)內(nèi)發(fā)展目標(biāo)的最大化或者發(fā)展成本的最小化。與此相對應(yīng),市場間的結(jié)構(gòu)安排主要是圍繞勞動力和土地這兩類要素展開的,其核心是通過要素權(quán)利結(jié)構(gòu)的細分和組合而推進市場化改革,這也包含兩個重要基點:一是在勞動力市場中,勞動力再配置被細分為勞動力使用權(quán)流轉(zhuǎn)和勞動者身份權(quán)轉(zhuǎn)換兩個部分,農(nóng)村勞動力非農(nóng)化流轉(zhuǎn)首先是農(nóng)民基于經(jīng)濟收益比較而進行的勞動力使用權(quán)流轉(zhuǎn);二是在農(nóng)村土地市場中,伴隨著農(nóng)村勞動力的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移和農(nóng)民-土地對應(yīng)關(guān)系的松弛,農(nóng)村土地被細分為集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”,農(nóng)民可以通過土地流轉(zhuǎn)市場保持承包權(quán)而讓渡經(jīng)營權(quán),從而實現(xiàn)在土地承包期內(nèi)的社會化再配置,而集體則通過擁有所有權(quán)行使土地征用、土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)監(jiān)督等職能。這意味著:勞動力市場中的身份轉(zhuǎn)換和土地市場中的所有權(quán)是“上游市場”,在這些上游市場管控的條件下,農(nóng)民可以通過對勞動力使用權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)等“下游市場”的再配置來提高經(jīng)濟回報。

依據(jù)上述政府間和市場間的結(jié)構(gòu)性安排,2009年以來我國延續(xù)了此前的農(nóng)村勞動力非農(nóng)化流轉(zhuǎn)態(tài)勢,統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示:2017年底我國農(nóng)民工數(shù)量為2.865 2億,其中本地農(nóng)民工和外出農(nóng)民工的數(shù)量分別為1.146 7億和1.718 5億。同期,我國農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)也呈現(xiàn)出快速擴展態(tài)勢,農(nóng)業(yè)部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示:2016年底我國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積已經(jīng)達到3 195萬公頃,占家庭承包經(jīng)營耕地面積的比重為35.1%;家庭承包耕地流轉(zhuǎn)出承包耕地的農(nóng)戶數(shù)為6 789萬戶,占家庭承包經(jīng)營農(nóng)戶數(shù)的比重為29.7%。在農(nóng)村勞動力可以跨地區(qū)、跨部門流轉(zhuǎn)的背景下,農(nóng)村勞動力的配置效率以及由此派生的工資性收入得到了顯著提高。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)可在農(nóng)戶之間、農(nóng)戶與其他經(jīng)營主體之間進行轉(zhuǎn)移,于是,農(nóng)村土地的配置效率以及由此派生的財產(chǎn)性收入也得到了顯著提高。如果考慮到中央政府一系列強農(nóng)惠農(nóng)支農(nóng)政策所引致的轉(zhuǎn)移性收入水平提高,其結(jié)果必定會縮小城鄉(xiāng)兩大部門之間的收入差距。值得說明的是,在地方分權(quán)式威權(quán)體制背景下,地方政府圍繞經(jīng)濟增長的競賽也為農(nóng)村勞動力和土地要素的再配置提供了有效激勵。對特定地方政府而言,無論是農(nóng)村勞動力的流出和流入,均會因為勞動力配置效率優(yōu)化而提高經(jīng)濟總量,而農(nóng)村土地的再配置則會推動本地的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進而促進經(jīng)濟增長,這意味著農(nóng)村勞動力和土地“下游市場”的活躍與地方政府的目標(biāo)取向是耦合的。正是導(dǎo)源于上述格局,2009年以來我國城鄉(xiāng)的要素再配置首先導(dǎo)致了城鄉(xiāng)兩部門的收入差距縮減。從收入來源的角度看,城鄉(xiāng)居民的人均可支配收入可分為工資性收入、經(jīng)營凈收入、財產(chǎn)凈收入和轉(zhuǎn)移凈收入,2013—2017年農(nóng)民的經(jīng)營凈收入始終領(lǐng)先于城鎮(zhèn)居民,但其工資性收入、財產(chǎn)凈收入、轉(zhuǎn)移凈收入的增速超過了城鎮(zhèn)居民,城鄉(xiāng)居民這三類收入均呈現(xiàn)出顯著的縮減態(tài)勢。其中,城鄉(xiāng)居民工資性收入差距從4.55倍降至4.04倍,財產(chǎn)性收入差距從13.1倍降至11.91倍,轉(zhuǎn)移性收入差距從2.63倍降至2.51倍,這種縮減態(tài)勢是與城鄉(xiāng)之間的勞動力和土地的使用權(quán)再配置緊密相關(guān)的。

然而,農(nóng)村勞動力和土地使用權(quán)的再配置在縮減城鄉(xiāng)之間收入差距的同時,必然會帶來另外兩重結(jié)果:一是農(nóng)村勞動力流向城市之后,除了從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)并獲取經(jīng)濟回報之外,通常還具有融入城鎮(zhèn)和身份轉(zhuǎn)換的訴求,而農(nóng)民的身份轉(zhuǎn)換卻與戶籍制度以及背后的城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品配置格局緊密相關(guān)。如果城鄉(xiāng)分割的公共產(chǎn)品配置制度沒有得到消除,則農(nóng)村流轉(zhuǎn)出的勞動力——農(nóng)民工就和城鎮(zhèn)戶籍人口形成了新二元結(jié)構(gòu)。二是在農(nóng)村勞動力非農(nóng)化流轉(zhuǎn)和土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的背景下,農(nóng)村內(nèi)部每個農(nóng)戶承包耕地且耕作土地的“同質(zhì)化”狀態(tài)被打破,不同的農(nóng)戶往往面臨著多種類型的職業(yè)和要素配置方式選擇,而資本下鄉(xiāng)等也導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間呈現(xiàn)出要素雙向流動新格局[28](羅來軍、羅雨澤、羅濤,2014)。這些因素的相互疊加增強了農(nóng)村不同成員的分化,農(nóng)村內(nèi)部的收入分配差距隨即呈現(xiàn)出擴大態(tài)勢。理解上述兩種結(jié)果,需要回到在城鄉(xiāng)要素流動性增強的背景下,城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品配置為何仍呈現(xiàn)出分割格局?城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)“固化”對農(nóng)村內(nèi)部分化具有怎樣的含義?如前所述,我國的市場化體制轉(zhuǎn)型是沿著政府-市場的關(guān)系調(diào)整這個主線展開的,2009年以來我國政府在整體上強調(diào)要推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化進程,但就不同的地方政府而言,其追求本地經(jīng)濟增長的目標(biāo)訴求與城鄉(xiāng)要素流動背景下的公共產(chǎn)品實踐格局并不完全一致。無論是就農(nóng)村勞動力的流出地和流入地而言,其增加流動勞動力的社會保障供給均意味著財政支出增加,且不同地方政府之間的居民社會保障也因水平差別而難以順利結(jié)轉(zhuǎn),這樣屬地化的行政管理方式與流動性的城鄉(xiāng)要素配置就出現(xiàn)了差異。換言之,在地方政府為增長而競賽的政府間結(jié)構(gòu)背景下,城鄉(xiāng)之間的公共產(chǎn)品均等化配置與地方政府的目標(biāo)訴求之間并不是激勵相容的,這是導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)“固化”以及城鎮(zhèn)內(nèi)部新二元結(jié)構(gòu)的重要成因。

更值得強調(diào)的是,由政府間結(jié)構(gòu)安排所導(dǎo)致的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)“固化”還會對持續(xù)發(fā)展和共同富裕目標(biāo)產(chǎn)生負面結(jié)果。這種負面結(jié)果在城鎮(zhèn)體現(xiàn)為它縮小了農(nóng)村流轉(zhuǎn)居民的職業(yè)選擇和工資增長,在農(nóng)村內(nèi)部則體現(xiàn)為它影響了要素配置效率和分配格局。如前所述,現(xiàn)階段我國農(nóng)村內(nèi)部的農(nóng)民分化正在加劇,伴隨著時間的推移,資本、信息、技術(shù)、知識等下鄉(xiāng)的規(guī)模還可能增大。2017年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議明確提出要“健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制,消除阻礙要素下鄉(xiāng)各種障礙”。統(tǒng)計數(shù)據(jù)也顯示:2016年我國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)入企業(yè)的面積為309.17公頃,占家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積的比重為9.7%。就地方政府而言,資本等要素下鄉(xiāng)可以推動農(nóng)業(yè)的經(jīng)營方式創(chuàng)新、推動農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合并形成新的增長點,這與其目標(biāo)訴求具有較高的耦合度。然而,在城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)“固化”的情形下,資本等非農(nóng)領(lǐng)域的要素下鄉(xiāng)會面臨兩種挑戰(zhàn):一是二元社會結(jié)構(gòu)“固化”降低了農(nóng)村的公共產(chǎn)品投入和農(nóng)民的人力資本形成,然而資本等下鄉(xiāng)需要與農(nóng)村的這類要素相結(jié)合,這意味著二元社會結(jié)構(gòu)“固化”會因要素對接難題而影響城鄉(xiāng)要素的雙向流動。二是即使資本等因素是可以下鄉(xiāng)且規(guī)模在不斷增長,然而在二元社會結(jié)構(gòu)“固化”的背景下,農(nóng)村居民、尤其是以小規(guī)模經(jīng)營為基本特征的居民不僅需要面對資本大規(guī)模經(jīng)營的優(yōu)勢,而且需要面對農(nóng)村內(nèi)部社會保障資源獲取的落差。這意味著農(nóng)村內(nèi)部的經(jīng)濟分化可能會加劇,這種加劇不唯一來源于不同農(nóng)民的努力程度,還來源于農(nóng)村內(nèi)部不同群體公共產(chǎn)品獲取的制度差異。概括起來,在城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)“固化”的背景下,城鄉(xiāng)間的要素流動有助于提高要素配置效率,但農(nóng)村內(nèi)部的分化程度很可能會呈現(xiàn)繼續(xù)擴大態(tài)勢。

四、新時代實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策選擇及制度條件

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是發(fā)展中國家的重要結(jié)構(gòu)特征。作為世界上最大的發(fā)展中國家,我國長期以來也存在著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)或城鄉(xiāng)差距問題，我國城鄉(xiāng)差距在不同時段有不同的表現(xiàn)和特征。改革開放以來,我國的城鄉(xiāng)差距在很長時期表現(xiàn)為城鄉(xiāng)收入差距的持續(xù)擴大或在高位徘徊,然而2009年以來,城鄉(xiāng)差距的內(nèi)涵發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變:即在城鄉(xiāng)收入差距持續(xù)縮減的背景下,城鎮(zhèn)內(nèi)部的新二元結(jié)構(gòu)和農(nóng)村內(nèi)部的收入分化趨于加劇,在城鄉(xiāng)收入差距持續(xù)下降的同時城鄉(xiāng)社會差距卻依然突出。在某種程度上,現(xiàn)階段我國的城鄉(xiāng)差距呈現(xiàn)出二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)“變型”和二元社會結(jié)構(gòu)“固化”并存的顯著特征。人們不能依據(jù)城鄉(xiāng)收入差距的縮減,直接推導(dǎo)出城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已經(jīng)轉(zhuǎn)化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展已經(jīng)實現(xiàn)。值得強調(diào)的是,作為實行社會主義制度的發(fā)展中大國,我國長期以來面臨著實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展和共同富裕的重大使命,社會主義制度、發(fā)展中大國和共同富裕分別構(gòu)成了我國經(jīng)濟社會發(fā)展的基本制度、約束條件和戰(zhàn)略目標(biāo)。為了在基本制度和約束條件下實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo),改革開放之后我國推進了市場化體制改革和政府市場關(guān)系調(diào)整,這種改革導(dǎo)致政府間結(jié)構(gòu)、市場間結(jié)構(gòu)發(fā)生了變動。概括地說,我國形成了地方分權(quán)式威權(quán)體制和上游管控型市場擴展的獨特制度安排,這種制度安排導(dǎo)致了城鄉(xiāng)之間的要素配置方式和公共產(chǎn)品供給方式演變,并最終形成了近年來我國城鄉(xiāng)差距的內(nèi)涵轉(zhuǎn)換。顯然,我國的城鄉(xiāng)關(guān)系演變迥異于市場體制成熟背景下的二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化,發(fā)展經(jīng)濟學(xué)中經(jīng)典的二元結(jié)構(gòu)理論與中國的本土化實踐存在著差異。我國的城鄉(xiāng)關(guān)系演變與轉(zhuǎn)型背景下的政府行為和制度安排緊密關(guān)聯(lián),并嵌入在政府市場關(guān)系、政府間結(jié)構(gòu)、市場間結(jié)構(gòu)的變動進程之中,政治經(jīng)濟學(xué)能夠較為系統(tǒng)地闡釋我國城鄉(xiāng)關(guān)系差距內(nèi)涵轉(zhuǎn)換的形成邏輯。

從政治經(jīng)濟學(xué)視角解析我國城鄉(xiāng)差距的內(nèi)涵轉(zhuǎn)換,其最終落腳點是邏輯一致地提出城鄉(xiāng)關(guān)系轉(zhuǎn)化的政策建議。在新時代背景下,城鄉(xiāng)融合發(fā)展對于我國整體的現(xiàn)代化進程具有舉足輕重的作用,而要實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展必須理解城鄉(xiāng)差距的內(nèi)涵轉(zhuǎn)換,必須回應(yīng)這種內(nèi)涵轉(zhuǎn)換背后的政治經(jīng)濟學(xué)形成機制。將城鄉(xiāng)差距等同于城鄉(xiāng)兩部門之間的收入差距是狹隘的,將發(fā)展經(jīng)濟學(xué)的二元結(jié)構(gòu)理論直接應(yīng)用于中國實踐也是機械的。從本文的分析出發(fā),新時代背景下我國要形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局,健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展新體制必須采用更具針對性和系統(tǒng)性的政策舉措,同時在政策實施中必須充分考慮不同地方政府的激勵相容問題。否則,城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)“變型”和二元社會結(jié)構(gòu)“固化”并存仍可能存在。具體地說,新時代我國實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策選擇和制度條件包括了以下三個層次。

一是更加凸顯城鄉(xiāng)要素的再配置功能。相對于計劃經(jīng)濟時期和改革開放初期,我國的農(nóng)村勞動力流轉(zhuǎn)和土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)已經(jīng)提高了資源配置效率,并導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入差距呈現(xiàn)出持續(xù)縮減態(tài)勢。新時代背景下,我國促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要繼續(xù)增強要素流動性,更加凸顯城鄉(xiāng)要素的再配置功能,使城鄉(xiāng)之間、城鎮(zhèn)內(nèi)部、農(nóng)村內(nèi)部因要素組合創(chuàng)新而更加緊密地鏈接起來。在要素組合效率提高的基礎(chǔ)上提高勞動生產(chǎn)率、土地生產(chǎn)率和資本回報率,進而為城鄉(xiāng)居民的社會福利改進提供堅實基礎(chǔ)。據(jù)此,我國應(yīng)立足于要素市場化程度滯后于商品市場化程度的事實,將加快要素市場化改革放在深化經(jīng)濟體制改革的首要位置,在要素市場配置中更加有效地落實市場的決定性作用。應(yīng)通過強化產(chǎn)權(quán)保護、優(yōu)化營商環(huán)境、推動混合所有制改革等促進民營經(jīng)濟發(fā)展,進一步增強民營經(jīng)濟的就業(yè)創(chuàng)造能力,為農(nóng)村勞動力的非農(nóng)化流轉(zhuǎn)提供強大市場拉力,同時通過增強對農(nóng)村勞動力的人力資本投資,以為其職業(yè)選擇范圍擴展和工資談判能力增強提供更大支撐;應(yīng)通過農(nóng)村土地承包期延長和承包權(quán)利擴展,穩(wěn)定農(nóng)村居民的土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)預(yù)期,規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序,為農(nóng)村耕地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”提供有利條件;在農(nóng)村勞動力非農(nóng)化流轉(zhuǎn)和農(nóng)村“空心化”問題凸顯的背景下,應(yīng)積極探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”,落實宅基地集體所有權(quán),保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán),在強化管制和發(fā)育市場的背景下適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán);應(yīng)重視資本、信息、知識、技術(shù)等現(xiàn)代生產(chǎn)要素對農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的推動作用,通過產(chǎn)業(yè)、財稅、金融等政策設(shè)計引導(dǎo)這些要素進入農(nóng)業(yè)農(nóng)村從事生產(chǎn)經(jīng)營活動,著力提高農(nóng)業(yè)的技術(shù)進步程度和全要素生產(chǎn)率,在農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式多元、要素組合方式創(chuàng)新的背景下提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的供給質(zhì)量與效率。

二是加快推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化進程。新時代的城鄉(xiāng)融合發(fā)展不僅需要持續(xù)提高城鄉(xiāng)要素配置效率,而且需要加快推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化進程,后者對于破解城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)“固化”、回應(yīng)城鎮(zhèn)內(nèi)部新二元結(jié)構(gòu)和農(nóng)村內(nèi)部收入分化均具有關(guān)鍵作用。從更宏大的視野來看,加快推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化也是回應(yīng)不平衡不充分發(fā)展、實現(xiàn)共同富裕戰(zhàn)略目標(biāo)的內(nèi)在需要。在新時代背景下,我國應(yīng)在經(jīng)濟總量增長和財政能力增強的前提下,立足于以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的階段性特征,繼續(xù)實施矯正城鄉(xiāng)關(guān)系的一系列支農(nóng)強農(nóng)惠農(nóng)政策;在考慮農(nóng)村人口流動和空間分布變遷的背景下,加強農(nóng)村的道路、橋梁、電力、水利、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);按照地域和人群廣泛覆蓋、水平和層次逐步提高的原則深化農(nóng)村社會保障體系改革,不斷增加對農(nóng)村居民基本教育、基本醫(yī)療、基本養(yǎng)老的供給力度,縮小城鄉(xiāng)居民在公共產(chǎn)品獲取或戶籍“含金量”上的落差。此外,在農(nóng)村勞動力非農(nóng)化流轉(zhuǎn)的背景下,可以依據(jù)不同的城市層級和公共資源承載力進行戶籍制度改革,中小城市可對外來農(nóng)村勞動力和人口放開戶籍門檻,大城市可依據(jù)崗位性質(zhì)、工作能力和實際貢獻等因素,逐步擴大外來農(nóng)村勞動力和人口的落戶范圍。農(nóng)村勞動力的非農(nóng)化流轉(zhuǎn)不僅是城鄉(xiāng)之間的要素流動,而且是區(qū)域之間的要素流動,據(jù)此,我國還應(yīng)結(jié)合土地制度改革完善不同區(qū)域的基本公共服務(wù)對接和轉(zhuǎn)換方式,減弱屬地因素對農(nóng)村勞動力和人口城市融入的不利影響。此外,我國城鄉(xiāng)要素再配置伴隨著城鎮(zhèn)內(nèi)部和農(nóng)村內(nèi)部的經(jīng)濟分化,在市場化體制改革深入推進的情形下,希冀城鄉(xiāng)之間、城鎮(zhèn)內(nèi)部和農(nóng)村內(nèi)部不同成員的收入水平完全相同是不切實際的,但基本公共服務(wù)均等化卻可形成覆蓋所有成員的“托底機制”,使不同收入水平的城鄉(xiāng)居民能因此而相對均等地分享增長的成果?？紤]到農(nóng)村內(nèi)部的收入分化態(tài)勢日漸突出,我國應(yīng)更加強調(diào)農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策的針對性和瞄準(zhǔn)性,特別是針對低收入群體,應(yīng)將基本公共服務(wù)均等化和精準(zhǔn)扶貧相互結(jié)合,在不同政策和力量的協(xié)同中解決農(nóng)村內(nèi)部和城鄉(xiāng)之間的結(jié)構(gòu)反差問題。

三是依靠政府間的制度完善來提高城鄉(xiāng)融合政策的實施效力。我國城鄉(xiāng)差距的內(nèi)涵轉(zhuǎn)換是伴隨著市場化體制轉(zhuǎn)型而發(fā)生的,城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)“變型”和二元社會結(jié)構(gòu)“固化”與政府行為、政府間的結(jié)構(gòu)特征緊密關(guān)聯(lián)。新時代我國建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制,最根本的是要通過政府間的制度完善來提高城鄉(xiāng)融合政策的實施效力。在某種意義上,城鄉(xiāng)要素市場化改革意味著地方政府的“權(quán)利”變小了,而城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化進程則意味著地方政府的“責(zé)任”變大了,這種格局就需要充分考慮地方政府的激勵相容,將政府間的結(jié)構(gòu)安排變遷視為新時代城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度基礎(chǔ)。從這種思路出發(fā),我國首先需要立足于貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享等發(fā)展理念,立足于經(jīng)濟從高增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段,完善和調(diào)整針對地方政府的績效考核機制,形成與高質(zhì)量發(fā)展相匹配的指標(biāo)體系、政策體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、統(tǒng)計體系、績效評價和政績考核方式,促使地方政府從“為增長而競賽”轉(zhuǎn)向“為民生而競賽”“為創(chuàng)新而競賽”,這樣才能將城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化等更好地內(nèi)生到地方政府的目標(biāo)函數(shù)之中。城鄉(xiāng)要素市場化改革意味著要減弱地方政府在要素配置中的干預(yù)程度,這就需要形成地方政府在資源配置中的“負面清單”,在地方政府職能和要素市場作用之間形成較為清晰的邊界。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化意味著要增加地方政府的公共產(chǎn)品供給程度,這就需要深化中央政府和地方政府之間的財政管理體制改革,通過適度的財權(quán)下沉和事權(quán)上移形成不同層級政府財權(quán)事權(quán)的匹配格局,為地方政府持續(xù)推進城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換提供財政支持。此外,我國屬地化的行政管理方式與流動性的城鄉(xiāng)要素配置之間存在著耦合問題，這就需要中央政府加強對地方政府的政策協(xié)調(diào)和管控功能,不斷探索城鄉(xiāng)要素異地流轉(zhuǎn)背景下公共產(chǎn)品的轉(zhuǎn)換機制,提高行政管理方式與經(jīng)濟社會發(fā)展邏輯之間的契合程度,進而在積極回應(yīng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)“變型”和二元社會結(jié)構(gòu)“固化”的基礎(chǔ)上形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局。