固廢污染防治期待法律修訂

劉曉樺

隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和人民生活水平的提高，固體廢物（以下簡稱“固廢”）的產(chǎn)生量也在急劇增長。數(shù)據(jù)顯示，我國每年產(chǎn)生固廢超過100億噸，歷年堆存的工業(yè)固廢總量達600億-700億噸。不論是在數(shù)量上，還是在復(fù)雜程度上，我國的固廢都在世界上“遙遙領(lǐng)先”，也大大增加了治理難度。

固廢按來源大致可分為生活垃圾、一般工業(yè)固廢和危險廢物三種。此外，還有農(nóng)業(yè)固廢、建筑廢料及棄土。作為當今社會的四大污染之一，沒有經(jīng)過妥善收集、利用和處理的固廢會對大氣環(huán)境、地下水源、土壤和農(nóng)作物造成嚴重污染，甚至影響人體健康，固廢污染防治刻不容緩。

“清廢行動”進行時

近日，習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上強調(diào)，堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)。一直以來，固廢污染防治都是環(huán)境治理中的難點，作為生態(tài)文明建設(shè)中不可或缺的重要環(huán)節(jié)，既然產(chǎn)生是無可避免的，那么找到合適的解決方案才是重中之重。

據(jù)悉，生態(tài)環(huán)境部于5月9日至6月底啟動了“打擊固廢環(huán)境違法行為專項行動”，即“清廢行動2018”。通過對長江經(jīng)濟帶固廢傾倒情況進行全面摸排核實發(fā)現(xiàn)，一些建筑垃圾、一般工業(yè)固廢、生活垃圾等存在隨意傾倒或堆放的現(xiàn)象，其中涉及建筑垃圾339個，一般工業(yè)固廢253個，生活垃圾164個，危險廢物58 個，以建筑垃圾和生活垃圾為主的混合類345個，砂石、渣土等其他類149個。生態(tài)環(huán)境部要求相關(guān)地方舉一反三，對固廢非法傾倒和堆存點再次全面排查整治。

這次行動在固廢領(lǐng)域掀起一輪治理浪潮。中國社會科學(xué)院中國循環(huán)經(jīng)濟與環(huán)境評估預(yù)測研究中心副主任杜歡政認為，“清廢行動2018”抓住了污染防治的根本。他告訴《經(jīng)濟》記者：“固廢污染相當于環(huán)境污染的源頭，與土壤、水、大氣污染密切相關(guān)。比如化工廠排放廢酸、廢堿造成水污染，重金屬、有機物造成土壤污染，焚燒固廢造成的空氣污染，都與固廢處理不當有關(guān)聯(lián)。如果能持續(xù)地把固廢污染問題解決了，將會是環(huán)境開始好轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)折點?！?/p>

對此，中國環(huán)境科學(xué)研究院固廢研究所原所長、首席研究員王琪對《經(jīng)濟》記者表示，“清廢行動2018”只是一種應(yīng)急行動，不能有效地解決固廢污染問題。杜歡政也補充說，真正做到固廢無害化處理光靠一次行動是不能達成的，還要靠固廢處理產(chǎn)業(yè)的升級和各地政府的長期治理?！暗沁@次行動能夠引起人們的重視，所以是一個好的開端?！?/p>

為減少固廢污染，2018年各地政府也展開了行動。記者從中國環(huán)保在線得知，北京市以垃圾分類為突破口，逐步解決固廢處理難題。上海市重點解決當前面臨的固廢處置能力不足等突出問題，基本建成系統(tǒng)完善的固廢分類收運、處置和循環(huán)利用體系。湖南省將固廢污染環(huán)境防治工作納入政府和部門年度考核內(nèi)容。廣東省擬通過立法對垃圾分類制度重新設(shè)計。安徽省開展為期半年的固廢專項整治。浙江省進一步加強固廢處置監(jiān)管，并出臺了《關(guān)于加強固廢處置監(jiān)管工作的通知（征求意見稿）》。無論是將固廢污染防治納入政府年度考核，還是開展固廢專項整治行動，各地均在努力推動固廢污染防治向前邁進。

《固廢法》開啟修訂模式

在各地固廢污染防治取得了積極成效的同時，也暴露出諸多的問題。

北京中源創(chuàng)能工程技術(shù)有限公司副總經(jīng)理魯明告訴《經(jīng)濟》記者，全國有處理資質(zhì)的固廢處理企業(yè)達到上千家。雖然政府嚴格把控，但總會存在漏洞。部分有處理固廢資質(zhì)的企業(yè)超范圍處理工業(yè)固廢垃圾，甚至一些企業(yè)打“擦邊球”，無相關(guān)證件也處理固廢垃圾等。他還透露，之前有一些小規(guī)模的固廢處理企業(yè)專門回收廚余垃圾，用來提煉地溝油。

《經(jīng)濟》記者從一位建筑行業(yè)的施工人員處得知，建筑垃圾多為磚瓦和混凝土，一般有利用價值的就回爐重造，剩下的填埋或者焚燒。如果有企業(yè)來回收，就交由他們處理，并不會考慮他們是否有處理資質(zhì)。

對此，杜歡政表示：“部分企業(yè)為了控制成本會將固廢隨意堆放，或者轉(zhuǎn)讓給收費較低的固廢處理企業(yè)?！蓖蹒鞅硎荆恍┕虖U產(chǎn)生者認為自己出錢把固廢轉(zhuǎn)移給別人就沒有責(zé)任了，這種情況很常見，也反映出在法律制定上還存在不足。

相較于水處理和大氣污染防治，我國固廢處理起步較晚，管理水平比較低，相應(yīng)的法律、法規(guī)仍有一些需要改進的地方。王琪認為，當前《固廢污染環(huán)境防治法》（以下簡稱《固廢法》）主要存在三個問題：

第一，對固廢的定位不準確，與國際的做法有偏差。我們只是把它作為污染物來對待，主要目標是對其進行防治，而國際上通行的固廢管理主要目標是資源保護和資源再生。

第二，對固廢的污染防治采用的“三化”原則，即減量化、資源化、無害化原則也存在一些問題。其中，“資源化”與“無害化”不能并列，它們對環(huán)境的影響程度不同，在技術(shù)上也有很大的差別。而且，無害化應(yīng)該體現(xiàn)在固廢從產(chǎn)生到處置的全過程，而不僅僅是末端處置的無害化。

第三，對造成污染的責(zé)任人的劃分不明確，沒有建立固廢產(chǎn)生者責(zé)任制。當出現(xiàn)了非法固廢轉(zhuǎn)移、傾倒事件時，監(jiān)管者往往追究的是傾倒者和運輸者，并認為他們是造成污染的直接責(zé)任人，與產(chǎn)生者似乎沒什么關(guān)系。而國際上通行的是產(chǎn)生者責(zé)任制，產(chǎn)生者應(yīng)該承擔(dān)主要責(zé)任?！凹幢闶翘幹谜咛幚聿划斣斐闪谁h(huán)境污染，比如，司機在運輸途中傾倒了固廢，產(chǎn)生者也要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，因為他沒有去考察委托的這家企業(yè)是否有處理能力。”

杜歡政表示，目前國家已經(jīng)實現(xiàn)了對危險廢物的全程監(jiān)管，但是一般的工業(yè)廢物和生活垃圾還缺少有序處理的機制，其中有市場、有價值的才能得到合法處理，一旦市場價值為零，就會被胡亂丟棄。

全面監(jiān)管很難落實，環(huán)保部門的監(jiān)管方式更像是“貓捉老鼠”，而且有時候監(jiān)管越嚴苛，越刺激違法市場。王琪建議：“從長久來說，應(yīng)建立以固廢產(chǎn)生者責(zé)任制為基礎(chǔ)的管理制度，強化企業(yè)自律意識，在此基礎(chǔ)上完善固廢無害化處置的管理過程?！?/p>

他補充說，我們應(yīng)根據(jù)固廢管理本身的規(guī)律，結(jié)合國情，建立有中國特色的管理機制?！澳壳拔覈虖U大部分管理制度、法規(guī)參考國外的做法，比如危險廢物的鑒別標準、經(jīng)營許可證制度等。如何把國外成熟的經(jīng)驗應(yīng)用在中國，然后建立自己的固廢管理制度，這是我們下一步要做的事情?！?/p>

值得一提的是，十三屆全國人大一次會議新聞發(fā)言人張業(yè)遂指出，2018年全國人大常委會將繼續(xù)緊盯環(huán)保工作，修改《固廢法》。

固廢資源化前景廣闊

我國每年要產(chǎn)生上百億噸的固廢，實現(xiàn)固廢資源循環(huán)化對發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟有著重要的作用。

魯明告訴記者，當前固廢處理技術(shù)基本可以滿足市場需求，生活垃圾中的有機垃圾可以就地資源化處置。他舉例說：“大學(xué)食堂每天都會產(chǎn)生很多廚余垃圾，以前交由環(huán)衛(wèi)部門或城管局處理，不是填埋就是焚燒?，F(xiàn)在學(xué)?？煞胖靡慌_處理設(shè)備，通過技術(shù)縮短垃圾的發(fā)酵時間，使它加速成為有機肥料，將之用于學(xué)校園林的綠化?！?/p>

但是，固廢資源再生是有成本的，現(xiàn)在很多固廢的資源再生，包括垃圾的分類、回收等很難推行，因為沒人愿意承擔(dān)這些成本。魯明也表示，他們的業(yè)務(wù)多與政府合作，更像是公益事業(yè)。

對于目前固廢資源循環(huán)化遇到的問題，王琪認為有兩方面：“一方面，大家對它的定義過于狹窄，只把它作為產(chǎn)品進入社會循環(huán)利用；另一方面，我們總是強調(diào)它在社會中體現(xiàn)的價值，其實更應(yīng)該考慮怎樣做到生態(tài)循環(huán)，讓固廢資源回歸環(huán)境，變成土壤、有機肥料等。”

為了更好地推進固廢進行資源化回收利用，杜歡政提出四點建議：第一，建立全國固廢高級統(tǒng)計體系。在對我國的產(chǎn)業(yè)體系能產(chǎn)生多少固廢，什么種類的固廢，分布在哪個地區(qū)都不清楚的情況下，根本沒辦法展開治理。第二，建立一套固廢跟蹤體系和責(zé)任分擔(dān)體系，包括從產(chǎn)生到處理的所有環(huán)節(jié)。第三，建立一套固廢信息共享系統(tǒng)，讓“你的廢料成為我的原料”，促使固廢資源化利用。第四，提出解決固廢的技術(shù)路線方案，增加研發(fā)的投入并出臺一些稅收減免政策。將固廢資源化利用是有成本的，要保證企業(yè)的經(jīng)濟效益才能使其更好的發(fā)展。

近日，國家發(fā)改委印發(fā)了《循環(huán)發(fā)展引領(lǐng)行動》。該行動與各地園區(qū)密切相關(guān)，明確提出指標要求：到2020年，75%的國家級園區(qū)和50%的省級園區(qū)開展循環(huán)化改造。這個方案將對未來園區(qū)發(fā)展和招商引資有重要影響，一些不合規(guī)的企業(yè)將被限制進入園區(qū)。

對此，杜歡政表示，國家正在推動綠色技術(shù)創(chuàng)新體系的建設(shè)，進入園區(qū)以后工業(yè)企業(yè)要進行一個循環(huán)化改造，這是解決固廢問題的一個體制性舉措。加強生態(tài)工業(yè)園區(qū)的建設(shè)，全面推行循環(huán)型生產(chǎn)方式。他建議，工業(yè)企業(yè)都能進入到園區(qū)，實現(xiàn)企業(yè)循環(huán)式生產(chǎn)、園區(qū)循環(huán)式發(fā)展、產(chǎn)業(yè)循環(huán)式組合。

綠色生活從垃圾分類開始

固廢污染防治是一個長期的過程，不僅需要環(huán)保、執(zhí)法等相關(guān)部門不斷推進工作，更需要全社會共同參與。據(jù)《2017年全國大、中城市固廢污染環(huán)境防治年報》顯示，在城市生活垃圾方面，2016年，我國214個大、中城市生活垃圾產(chǎn)生量18850.5萬噸，不少城市面臨著“垃圾圍城”的難題。如何實現(xiàn)垃圾的最大化利用？首先要做到垃圾分類。

遺憾的是，我國垃圾分類一直處于一種尷尬局面。記者在走訪中發(fā)現(xiàn)，不少小區(qū)的樓棟間或者拐角處安放著一排垃圾桶，里面的垃圾種類五花八門，有的桶口還掛著殘羹剩飯，完全看不出有分類跡象，甚至有的小區(qū)里面并沒有設(shè)置專門放有害垃圾和廚余垃圾的垃圾桶。雖然垃圾分類在我國已推行了17年，但實施效果并不理想。

2016年3月，國家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部共同發(fā)布了《生活垃圾分類制度實施方案》（以下簡稱“《方案》”），明確要求在直轄市、省會城市、計劃單列市，以及住建部等部門確定的第一批生活垃圾分類示范城市，強制推行生活垃圾分類。

垃圾分類正式步入了強制時代后，雖然形成一定的震懾效應(yīng)，但《方案》明確垃圾分類的強制對象主要針對試點城市的黨政機關(guān)、學(xué)校、科研、文化等事業(yè)單位及一些公共場所管理等單位企業(yè)，在具體實施中的難點是如何轉(zhuǎn)變居民意識。

怎樣解決居民垃圾分類意識不強的問題呢？魯明表示，可以通過“互聯(lián)網(wǎng)+垃圾分類”的方式解決?！熬用裨谑謾C中安裝垃圾分類平臺應(yīng)用，在垃圾袋智能發(fā)放機上通過手機掃碼，領(lǐng)取帶有二維碼的分類垃圾袋。居民只需把廢品按照有害垃圾、不可回收垃圾、廚房垃圾、可回收垃圾分類裝好，投放到小區(qū)的垃圾桶中，通過追蹤二維碼就可以了解居民的投放情況。”

這種新的模式在北京、江蘇、四川、浙江等多個省市都有使用。2014年，北京市推出了“垃圾智能分類”項目，居民可在智慧廚余垃圾桶或再生資源回收柜掃描二維碼，領(lǐng)取垃圾智慧分類使用包，然后在家中將垃圾分類打包，貼上使用包里配備的二維碼，投入到回收柜中即可。這種模式可以有效地提高居民的垃圾分類意識，改變居民混裝垃圾的生活習(xí)慣。

生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵是推行綠色生產(chǎn)和生活方式。而推行綠色生產(chǎn)方式和生活方式需要從自己做起，從點滴做起，在源頭上減少固廢的數(shù)量。只有為生態(tài)環(huán)境減負，才能守衛(wèi)我們共同的生存空間。