做大、切好農(nóng)村集體資產(chǎn)這個“蛋糕”

曹健　詹順婉

近年來，農(nóng)村集體資產(chǎn)相關(guān)立法一路加速。2016年12月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》。2017年，上海市啟動《上海市農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》立法工作。2018年4月1日，《上海市農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》（以下簡稱條例）正式施行。如何通過條例的貫徹實(shí)施，使農(nóng)村集體資產(chǎn)這個“蛋糕”，在做大總盤的同時，更能切準(zhǔn)、切好？筆者有些初步思考。

試水新制度，家底要摸清

統(tǒng)計顯示，近年來，本市農(nóng)村集體資產(chǎn)不斷增值，全市鎮(zhèn)、村、組三級擁有集體總資產(chǎn)已經(jīng)超過5300億元。然而，不斷加速的城市化進(jìn)程中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的規(guī)模發(fā)生著急劇變化，本市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)家底幾何，成為一個逐漸模糊的問題。

筆者在基層調(diào)研過程中，就有不少農(nóng)民、甚至是基層代表提出，隨著“五違四必”、中小河道等綜合整治不斷深入，美麗鄉(xiāng)村、無違村創(chuàng)建進(jìn)程中，面臨著一個無法避免的改革痛點(diǎn)：農(nóng)民一些違章房屋等出租收入這條路徑會被切斷，而這是部分農(nóng)民收入的重要組成部分。這是擺在政府面前的實(shí)實(shí)在在的問題。

農(nóng)村集體資產(chǎn)到底有多少，每年的增幅有多少，有多少村級集體經(jīng)濟(jì)組織、鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行了收益分紅，又有多大比例沒有甚至從未進(jìn)行過分紅，原因是什么？農(nóng)民分紅份額該如何確定？這些現(xiàn)實(shí)問題都值得細(xì)加考量。集體產(chǎn)權(quán)“家底”不明晰，這一問題如同一道橫亙在農(nóng)民和集體資產(chǎn)之間的“圍墻”。立法也好，法規(guī)執(zhí)行也罷，都是希冀以法治化思維推倒這面“圍墻”，讓農(nóng)民看得清、摸得實(shí)，公平公正地共享資產(chǎn)的收益，而政府及相關(guān)部門有責(zé)任，人大及其常委會、代表和委員也有義務(wù)監(jiān)督落實(shí)。

協(xié)調(diào)各方關(guān)系，瓶頸要突破

在立法過程中，就曾有不少專家學(xué)者提出，要注意協(xié)調(diào)各方關(guān)系。利益關(guān)系是農(nóng)民最為關(guān)心的，也可以說是資產(chǎn)監(jiān)管的核心所在。這其中，要把握好幾個關(guān)鍵問題：

一是集體與個人的關(guān)系。一方面要增加農(nóng)村的財產(chǎn)性收入，一方面也要管理好、維護(hù)好給農(nóng)民帶來收益的集體資產(chǎn)，防止將集體資產(chǎn)分光、用光。有基層村干部、老同志介紹，當(dāng)年集體企業(yè)股份制改革過程中，或多或少存在一些將集體資產(chǎn)流失到個人手中的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象值得警惕。

二是強(qiáng)制與自治的關(guān)系。依據(jù)新的民法總則，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是特別法人，具有獨(dú)立的法律主體資格。相較于一般法人股東權(quán)利能相對自由流轉(zhuǎn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有其封閉式的特點(diǎn)，其組織機(jī)構(gòu)的搭建、章程的擬定、份額的流程、收益的分配等，都須在政府的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督下進(jìn)行。將來組織成員過世后，隨著法規(guī)的實(shí)施、時間的流逝，其份額的繼承問題、流轉(zhuǎn)問題都會接踵而來。具體的實(shí)施過程中勢必會碰到這樣或那樣的問題。

三是歷史與未來的關(guān)系。中國的農(nóng)村經(jīng)歷了幾輪改革，各地情況各有不同，本市各區(qū)，區(qū)內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、甚至各村都有不同情況。例如，如何確定需要份額量化的資產(chǎn)范圍、如何確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，到底從哪年算起，當(dāng)時的工分如何折算，這一系列問題既要尊重歷史，又要照顧現(xiàn)實(shí)，還要給未來留下發(fā)展的空間。

和衷共濟(jì)，法規(guī)落地任重道遠(yuǎn)

要促使法規(guī)的真正落地，還需要各方面協(xié)同努力，特別要從以下幾方面理順農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理的機(jī)制：

一是對內(nèi)監(jiān)督。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為一個獨(dú)立法人，應(yīng)該充分按照條例規(guī)定，通過審計、公示等向組織成員公示經(jīng)營管理情況，監(jiān)事會、理事、管理人員應(yīng)該充分履行其法定職責(zé)。發(fā)現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)有流失等違法行為，理事、主要管理人員職務(wù)行為等都應(yīng)該納入管理。

二是行政監(jiān)督。目前，農(nóng)經(jīng)站承擔(dān)了農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營等活動的日常監(jiān)督管理工作，今后應(yīng)進(jìn)一步按照條例規(guī)定，對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)、負(fù)債、收益分配等進(jìn)行監(jiān)督管理，發(fā)現(xiàn)存在問題的，發(fā)出整改通知，約談等，要求其予以糾正；對于有不良記錄的，增加監(jiān)督檢查頻次。

三是人大監(jiān)督。條例明確規(guī)定了人大對于農(nóng)村集體資產(chǎn)管理情況實(shí)施監(jiān)督的制度，即“區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會應(yīng)當(dāng)建立健全農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督制度，加強(qiáng)對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織相關(guān)法律法規(guī)實(shí)施情況的檢查”。