省級地方人民代表大會立法問題研究

2015年修改的立法法再次重申“規(guī)定本行政區(qū)域特別重大事項的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)由人民代表大會通過”，改變了以往大會立法過少的狀況，把大會立法問題又一次提上了省級地方人大的議事日程，對這一問題有必要從實踐與理論結(jié)合的高度加以總結(jié)和研究。

一、上海市人民代表大會制定地方性法規(guī)的實踐

地方各級人民代表大會是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)。憲法第100條規(guī)定：“省、直轄市的人民代表大會和它們的常務(wù)委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案?！笨梢姡贫ǖ胤叫苑ㄒ?guī)的主體是兩個，一個是人民代表大會，另一個是它們的常務(wù)委員會。但長期以來，各省、直轄市的人民代表大會的立法權(quán)往往被虛置，很少行使立法權(quán)。本市情況也大體如此。從1980年3月到2012年的32年間，由市人民代表大會審議通過的地方性法規(guī)，只有《上海市普及義務(wù)教育條例》《上海市青少年保護(hù)條例》（大會原則通過）《上海市人民代表大會關(guān)于代表議案的規(guī)定》《上海市人民代表大會關(guān)于代表書面意見的規(guī)定》《上海市人民代表大會議事規(guī)則》《上海市制定地方性法規(guī)條例》等6件，加上代表議案的規(guī)定、大會議事規(guī)則各一次修正案的審議和普及義務(wù)教育條例廢止案的審議，經(jīng)代表大會審議的立法案只有9件。

代表大會立法權(quán)往往被虛置。其原因：一是憲法、地方組織法沒有對地方人民代表大會及其常委會在制定地方性法規(guī)的職權(quán)方面作出各自權(quán)限范圍的劃分。這點不同于全國人民代表大會及其常委會。憲法規(guī)定，全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)和其他基本法律；全國人大常委會制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國人大制定的法律以外的其他法律。憲法的規(guī)定為全國人大及其常委會在立法權(quán)限上作出基本的界定和分工，因此全國人大行使立法職能比較多。由于長期以來地方人大及其常委會之間在各自立法職能上職責(zé)不清，必然影響地方人大立法職能的行使。雖然立法法規(guī)定：“本行政區(qū)域特別重大事項的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)由人民代表大會通過?！钡裁词恰氨拘姓^(qū)域特別重大事項”，仍然不易被把握。二是地方人大會議會期一般比較短，為節(jié)省時間，同時也減輕審議法規(guī)帶來的工作壓力，一般不考慮將法規(guī)案提請代表大會審議。三是對代表大會行使立法權(quán)的重要意義認(rèn)識不足，往往認(rèn)為，既然大會立的法規(guī)與常委會立的法規(guī)在法律效力上一樣，何必一定要由大會來立法。

隨著我國人大制度的不斷完善，如何更好地發(fā)揮地方人大在立法中的作用，已成為健全和完善人大制度的重要內(nèi)容。各地人大也積極進(jìn)行代表大會立法的探索與實踐。

二、關(guān)于新形勢下大會立法重要意義的幾點認(rèn)識

從省級地方人民代表大會的發(fā)展歷程看，大會立法不僅是實踐問題，也需要從理論上不斷提高對其重要意義的認(rèn)識。

（一）從完善人民代表大會制度的角度看，大會立法進(jìn)一步保障了地方人民代表大會全權(quán)地位的落實。地方各級人民代表大會是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，從行使法定職權(quán)看理應(yīng)是全權(quán)性的。憲法明確規(guī)定，省、直轄市的人大及其常委會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。而立法法進(jìn)一步強調(diào)了有立法權(quán)的人大必須擔(dān)負(fù)起制定本行政區(qū)域特別重大事項的地方性法規(guī)的重要職責(zé)。從以往實踐看，大會立法權(quán)的虛置，一定程度上影響了地方人大全權(quán)地位的落實。立法法修改后，各地方人大普遍加強了大會立法。

（二）從法治建設(shè)的角度看，大會立法進(jìn)一步提升特別重大事項立法的法定權(quán)威，有利于在立法工作中貫徹以人民為中心的理念。黨的十八屆四中全會決議指出，建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。健全有立法權(quán)的人民代表大會主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮大會立法的法定職能作用，有利于保障人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)地位，也有利于保障人民當(dāng)家作主的實現(xiàn)。立法法明確了省級人大與同級常委會通過的地方性法規(guī)的不同法律層級，凸顯了特別重大事項立法的法定權(quán)威，為法規(guī)的順利實施奠定了法理基礎(chǔ)。

（三）從提高立法質(zhì)量的角度看，大會立法完善了地方立法的體制架構(gòu)，為落實民主立法、科學(xué)立法開辟了新的途徑。代表作為省級地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員，通過大會立法直接參與本行政區(qū)域特別重大事項的立法，這是民主立法的直接體現(xiàn)。代表在大會立法中能夠發(fā)揮民意匯集的重要作用，直接把人民群眾的意見帶到大會上來，更加有效地提高了地方立法的質(zhì)量。有利于發(fā)揮地方立法兩個主體的積極性，有利于省級人大立法職權(quán)的落實。

（四）從社會影響的角度看，大會立法進(jìn)一步把立法機(jī)關(guān)立法活動與全社會的尊法學(xué)法守法結(jié)合起來，形成代表直接參與立法和公民有序參與之間的良性互動。從大會立法的實踐看，人民群眾對大會立法的關(guān)注程度普遍高于常委會立法，這對全社會的尊法、學(xué)法、守法有很大的推動作用。由于特別重大事項立法往往事關(guān)全市人民群眾的切身利益，公民的有序參與度也普遍高于常委會立法，有利于推動全社會積極參與地方立法的實踐，進(jìn)一步推動地方立法的民主進(jìn)程。

三、改進(jìn)和加強代表大會立法工作的建議

加強代表大會的立法工作，除了需要進(jìn)一步增強對代表大會立法意義作用的認(rèn)識外，建議做好以下幾方面工作：

（一）合理確定代表大會立法事項。地方人大的立法權(quán)以往被虛置的原因之一，是憲法、地方組織法沒有對地方人大及其常委會在制定地方性法規(guī)的職權(quán)方面作出權(quán)限范圍的劃分。針對這一情況，2000年全國人大在制定立法法時已經(jīng)在第六十七條中作了規(guī)定。這為地方人大及其常委會在制定地方性法規(guī)的權(quán)限方面作了基本的職權(quán)分工。2001年，本市制定的制定地方性法規(guī)條例第三條第二款也明確，“規(guī)定本市特別重大事項的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)由市人民代表大會通過”。為了落實立法法和本市制定地方性法規(guī)條例的規(guī)定，需要將“本行政區(qū)域特別重大事項”具體化。結(jié)合法律規(guī)定和地方人大立法的實踐，建議明確下列立法事項可以提請人民代表大會審議、通過：第一，從法律地位而言，涉及代表大會的議事規(guī)則、代表的履職規(guī)范等事項的地方性法規(guī)，不宜由常委會制定，而應(yīng)提請人民代表大會審議通過。第二，規(guī)定本行政區(qū)域特別重大事項的地方性法規(guī)，應(yīng)由人民代表大會通過。一般來說，凡涉及本地區(qū)全局的重要事項或者涉及較多數(shù)群眾切身利益、較多數(shù)群眾關(guān)心的事項，都可認(rèn)定為“特別重大事項”，如環(huán)境保護(hù)、食品安全、公共安全、社會保險、特殊群體權(quán)益保護(hù)等。第三，對全國人大制定的基本法律，在地方人大權(quán)限范圍內(nèi)需要制定的實施性法規(guī)。第四，尊重代表意愿，凡有相當(dāng)數(shù)量的代表，如有占代表總數(shù)百分之十的代表提議要求立法的事項，應(yīng)提請代表大會審議通過。此外，人大常委會認(rèn)為需要提請人民代表大會制定法規(guī)的事項，也可列入“特別重大事項”。

（二）加強組織代表參與立法的履職學(xué)習(xí)工作。為了切實行使好大會立法權(quán)，人大代表需要加強履職學(xué)習(xí)，掌握必要的立法知識和立法技能。建議常委會每年在組織開展人大代表履職學(xué)習(xí)培訓(xùn)時，安排一定時間幫助代表比較系統(tǒng)地學(xué)習(xí)、掌握立法所必需的基本知識和專業(yè)知識，如學(xué)習(xí)立法法、制定地方性法規(guī)條例、立法技術(shù)規(guī)范等。此外，還要有計劃地組織代表開展立法調(diào)研活動，使代表熟悉有關(guān)立法的背景和執(zhí)法現(xiàn)狀，提高代表參與立法的能力和水平。

（三）加強代表大會立法的理論與實務(wù)研究。制定地方性法規(guī)是代表大會的法定職權(quán)。相關(guān)法律、法規(guī)在程序上對大會立法也有明確規(guī)定。但從實際操作層面看，仍有許多理論與實務(wù)問題值得深入研究。如，什么是本行政區(qū)域的特別重大事項，既是實踐問題，同時也是理論問題。如，對原有常委會制定的法規(guī)，擬通過代表大會修改，是通過廢舊立新重新制定呢，還是直接通過修正、修訂的方式進(jìn)行修改，代表大會可不可以直接通過修改常委會以往通過的法規(guī)來行使立法權(quán)？通過廢舊立新的方式，就立法而言是沒有問題的，但這種方式可能會給社會帶來一定負(fù)擔(dān)。如，地方性法規(guī)如果設(shè)定了行政許可等制度，即使新法規(guī)保留這些制度，但由于原法規(guī)被廢止，原來所發(fā)許可證的法律依據(jù)已經(jīng)失去，許可證自然失效，行政相對人必須按照新法規(guī)要求重新辦理相關(guān)許可事宜，這在立法理論和實踐中也需要加以解決

（四）完善代表大會立法工作的相關(guān)制度。目前本市規(guī)范代表大會審議法規(guī)案的程序，主要由制定地方性法規(guī)條例加以規(guī)定。該條例的第二章12條，對法規(guī)案的提出主體、審議程序、主席團(tuán)和相關(guān)委員會的職責(zé)等作了規(guī)范。從本市實踐看，僅僅只有這些規(guī)范恐怕還簡單了些。代表大會立法與常委會立法比較，其民主性、科學(xué)性更強，但由于代表大會會期較短，代表人數(shù)眾多，要保證大會對法規(guī)案的審議質(zhì)量，必須有相應(yīng)的制度和程序作保障。近年來，全國人大及各地人大在建立和完善大會立法的工作制度和程序方面作了很多探索。市十四屆人大會議在制定和修改5件法規(guī)時，也探索和實踐了很多非常好的做法，對代表大會順利審議法規(guī)起了很大作用。為了保證這些好的做法不因人而變，建議制定《關(guān)于加強上海市人民代表大會立法工作的若干規(guī)定》，為大會立法的制度化、程序化、規(guī)范化提供必要的法治保障。