概論國有資產(chǎn)經(jīng)營與監(jiān)管中的熱點問題

黃煒

當前國資國企改革進入深化階段，需要廣泛而深入地分析、衡量、評價我國當前國有資本經(jīng)營體制和國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的優(yōu)劣勢，識別其中的問題與機遇，結合我國國資國企改革發(fā)展的需要，為國有資本經(jīng)營體制和國有資產(chǎn)監(jiān)管體制提供改革和創(chuàng)新的思路與方案。

Gabriel Wildau（2017）認為，中國不采用新加坡淡馬錫模式，后者把國有公司與政治隔離開來。他的觀點有可取之處，國務院國資委尚無擴大學習淡馬錫模式的資本經(jīng)營試點的計劃。國企除了市場主體屬性，還有政治屬性；除了追求經(jīng)濟利益，還要追求社會利益。國企是貫徹黨的政策的重要載體，黨建工作不可偏廢。白金亞（2017）闡述了國企三分法優(yōu)于兩分法的科學性?；诙鄠€地方政府的實踐效果，本文也采用三分法。

張桂芳（2017）認為上海市國有資產(chǎn)監(jiān)管存在的主要問題可以從監(jiān)管主體、監(jiān)管對象和監(jiān)管環(huán)境三個維度分析。這個觀點比較全面。她也提到上海國企管理層級龐雜，耗時驚人。這正是以管資本為主的現(xiàn)實需求。但張桂芳對其調研資料的有效性與可靠性說明不足。在國資監(jiān)督方面，瑞典全民監(jiān)督的做法可以嘗試。瑞典公民均可參加國有企業(yè)股東大會，并有權提出質詢。國有企業(yè)即使沒有上市，其信息公開的程度也不得低于上市公司（Hogan & Meredith， 2016）。對國有企業(yè)尤其公共服務類國企，須加強社會監(jiān)督與評價。

李林（2001）指出，國企黨組織必須有決策前的參與權和實施中的監(jiān)督權；重視群眾信訪工作，方便職工舉報；落實黨員干部廉潔自律制度。這些是對監(jiān)事制度的有益補充。廖文燕（2005）指出，歷史經(jīng)驗表明，國企黨組織全面領導企業(yè)經(jīng)濟工作，違背社會化大生產(chǎn)的規(guī)律。黨建工作須適合我國經(jīng)濟建設的環(huán)境和國資國企改革的需要。

本文將分別闡述發(fā)展混合所有制、國有資本投資與運營平臺、國企分類經(jīng)營與監(jiān)管、以管資本為主，以及以加強國企黨建完善國企監(jiān)管五個方面。

一、把推進混合所有制改革作為國有資產(chǎn)保值增值的促進手段和保障措施

十八大以來新一輪國企改革往哪里走？2016年12月，中央經(jīng)濟工作會議提出：“混合所有制改革是國企改革的重要突破口?！笔糯髨蟾嬷赋觯骸吧罨瘒衅髽I(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)?！笨梢姟盎旄摹痹趪匈Y本經(jīng)營體制中的重要性，它是國有資產(chǎn)保值增值的促進手段和保障措施。

國有公司進行混合所有制改革，可采用以下方法。一是對上市公司，通過轉讓國有股權或增資擴股，改變上市公司的股權結構。二是一些集團公司的資產(chǎn)規(guī)模比較大，業(yè)務又比較繁雜，可以把其拆分成兩家或更多的企業(yè)，再進行混合所有制改革。

在混改中既要激發(fā)非公資本方的積極性，又要維護國有資本的地位。民營企業(yè)擔心沒有話語權，擔心其品牌受損，因而對國企拋出的混改橄欖枝尚有猶豫。對此，混改國有企業(yè)必須完善法人治理體系，確立責權邊界。民企要在國家經(jīng)濟戰(zhàn)略布局優(yōu)化中定位與發(fā)展。

國企員工持股是混改的手段之一，但當前真正得以落地的員工持股方案，在各地都是鳳毛麟角。需要推動國企員工持股，總結經(jīng)驗教訓，提供創(chuàng)新解決員工持股問題的途徑、機制和平臺。

有一個成功案例，值得借鑒。1999年中聯(lián)重科進行股權改革，長沙建機院持股74.75%。2000年，中聯(lián)重科在深交所上市，國有股占49.83%，其他股東占50.17%。此后隨著中聯(lián)重科的“盤子”不斷擴大，在多次股權變更中，國有股比重越來越小。2010年中聯(lián)重科在香港上市，湖南省國資委持股占比下降為16.77%。通過多次的股份制改造、母公司改制、整體上市，中聯(lián)重科最終形成了湖南省國資委、管理團隊和骨干員工、戰(zhàn)略投資者、國際投資者及其他流通股東共同持股的混合所有制產(chǎn)權結構。中聯(lián)重科自2005年股權多元化改革以來，其營收、繳稅、資產(chǎn)高速增長，湖南省國資委持有的國有資產(chǎn)最高時增值近800倍。股權多元化結構促使該公司建立規(guī)范的董事會制度，以董事會為治理平臺，形成對公司的規(guī)范科學治理，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。聯(lián)想集團亦有類似經(jīng)歷。

員工持股策略實施的好，可以有效提升國企的整體經(jīng)營效果，但另一方面，此項策略的實施有不少困難和阻力，并且容易出現(xiàn)失誤和越軌。正因如此，此項策略值得廣泛而深入地研究。

優(yōu)先支持人才資本和技術要素貢獻占比較高的轉制科研院所、高新技術企業(yè)、科技服務型企業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)實行員工持股試點。形成對比的是，與國有股東的關聯(lián)交易占其主營業(yè)務的比例較高的企業(yè)暫不宜實施員工持股，否則容易造成國資流失。對員工持股既要大膽嘗試，對待改革不要靜觀其變，也要注意可控性。例如20世紀80年代末90年代初，員工持股第一次熱潮的后期出現(xiàn)內部職工股超比例、超范圍現(xiàn)象，1993年4月，國務院發(fā)文制止發(fā)行內部職工股中的不規(guī)范做法，員工持股首度被叫停。不能否定從20世紀末到21世紀初的幾年里管理層持股的積極意義，但也要認識到大范圍、不規(guī)范的管理層持股造成部分國企的國資流失，甚至是嚴重流失。

上一輪員工持股中的主要問題是：資產(chǎn)評估暗箱；管理層占股太多；管理層“空手套白狼”；員工股轉讓不規(guī)范。這些問題在新一輪員工持股改革中必須避免。2008年國務院國資委發(fā)布的《關于規(guī)范國有企業(yè)職工持股投資的意見》提出的一系列規(guī)范，在當前新一輪員工持股改革中仍須被遵守。

另外還有一些問題：有些企業(yè)只想通過員工持股實現(xiàn)募集資金的目的，而不考慮員工收益和參加管理的權利；也有的企業(yè)高管故意做空企業(yè)，以職工持股的名義改革，然后再收購分散在職工手中的股份，從而變國企為私企；等等。這些問題在新一輪員工持股改革中也須避免。

二、國有資本投資、運營公司怎樣運作

在我國，國有資本投資、運營公司是經(jīng)營國有資本的較新形式。結合行政重組和并購重組，改組或新建國有資本投資、運營公司，集結持有分散于各行業(yè)、各企業(yè)的國有資產(chǎn)產(chǎn)權。關于國資投資和運營平臺，需避免兩種情況：片面強調政府的戰(zhàn)略意圖，走行政化老路，不可持續(xù)；把自己等同于一般的市場機構，片面強調盈利，失去國資特質，即淡馬錫模式。

這兩種平臺應定位于國有資產(chǎn)的直接出資人代表，以股東身份從事國有資本經(jīng)營和存量資產(chǎn)的流動與重組。國資委是這兩種平臺公司的出資主體；國資委授權國有資本投資、運營公司對授權范圍內的國有資本履行出資人職責。目前，授權范圍（例如授權資產(chǎn)范圍、出資人權利范圍）和授權方式（也涉及行權方式——按章程還是合同）尚需明確。組建投資運營公司的改革措施也重新確定了國資委的職能角色。

這兩種平臺公司對國資承擔保值增值責任。在這一方面，重慶渝富集團進行了有益的探索，他們對持股企業(yè)派出董事、監(jiān)事，不是用紅頭文件管理企業(yè)，而是按公司法行權，對議案投票。對出資企業(yè)可增持股票，也可減持。國有資本投資、運營公司的商業(yè)模式可用做好“三個一批”概括：創(chuàng)新發(fā)展一批，加大戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)投資；重組整合一批，涉及股權的歸集、整合和重組，即股權管理運作；清理退出一批，退出一些低效產(chǎn)業(yè)。總結這兩種平臺的工作，即融資、投資、管理股權、運營資本、研發(fā)和設計改革方案。

國有資本運營公司可選擇做被持股企業(yè)（被出資企業(yè)）的第二股東。平臺如果控股，就須承擔管理責任，進而就要過多地參與管理；僅參股，則被持股企業(yè)經(jīng)營更靈活，也避免平臺公司陷入企業(yè)的具體事務。例如重慶對國有資本運營平臺的試點要求是“不控股、不并表、不負債”。

三、科學深化落實國企分類經(jīng)營與監(jiān)管

多地把國企分為競爭類、功能類和公共服務類國企。

（一）競爭類國企經(jīng)營體制的改革思路與途徑

使一部分國有資產(chǎn)從一般競爭領域逐步退出，集中優(yōu)勢資源提升我國在關鍵領域中的國際競爭力。但不是盲目退出，如果國企在該領域中經(jīng)營得很好，就無需退出，不應放棄已有的競爭優(yōu)勢，不應放棄國有資產(chǎn)保值增值的機會。這對維持公有制經(jīng)濟的地位是必要的。

對這類國企大力發(fā)展混合所有制，讓各利益團體共同分享改革的紅利，并以此提升這類國企的管理水平。對競爭類企業(yè)，在改革中以公眾公司為主要實現(xiàn)形式，積極推進其整體上市或核心業(yè)務資產(chǎn)上市，穩(wěn)妥發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。應該有計劃、有針對性地從國企不具備競爭優(yōu)勢的領域中退出。

（二）功能類國企的發(fā)展

功能類企業(yè)以完成戰(zhàn)略任務或重大專項任務為主要目標，例如上海的臨港集團和張江集團，兼顧經(jīng)濟效益，努力成為城市功能區(qū)域投資開發(fā)、重大項目建設中富有效率的投資和運營公司。對功能類企業(yè)，運用市場機制，促進公共資源配置市場化。

（三）公共服務類國企經(jīng)營體制的改革思路

公共服務類企業(yè)是國有資本投入的重點，這類企業(yè)應以確保社會正常運行和穩(wěn)定實現(xiàn)社會效益為核心目標，努力成為社會效益與經(jīng)濟效益有機結合、服務質量領先的公司。對公共服務類企業(yè)，探索“政府購買服務+特許經(jīng)營”等市場化運營模式，引入社會資本參與市政基礎設施投資，實現(xiàn)行業(yè)內的適度競爭，使公共服務質量和效率不斷提高。由于這類企業(yè)的特殊性和重要性，對它們宜采用“一企一策”或“一企一法”的方法。

對企業(yè)擁有的跨類業(yè)務，保持必要的靈活性。對較特殊的混合型企業(yè)，根據(jù)企業(yè)發(fā)展實際，著眼促進企業(yè)成為市場主體，動態(tài)調整分類。對競爭類企業(yè)要求調整為功能類或公共服務類，嚴格把關；對功能類和公共服務類企業(yè)要求調整為競爭類，積極支持。

經(jīng)營性國有資產(chǎn)主要分布在各類國企中，因此對國有資產(chǎn)的監(jiān)管是與對國家出資企業(yè)的監(jiān)管聯(lián)系在一起的。國企既要承擔經(jīng)濟責任，也要承擔政治和社會責任，不同的國企擔負著不同的功能。要實現(xiàn)科學、精準管理，就必須對國企分類管理、分類考核，并動態(tài)調整分類和功能定位。綜合考慮國有企業(yè)承擔的政治、經(jīng)濟和社會責任，根據(jù)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)特征、股權結構和發(fā)展階段，制定不同的責任和改革目標，分類改革。在對國企進行功能分類的基礎上，分類設置法人治理結構，分類設計考核指標體系，分類制定企業(yè)領導人員的管理和激勵約束機制。

因為目標與路徑不同，對不同企業(yè)的考核也應不同。對競爭類企業(yè)重點考核股東價值、主業(yè)發(fā)展等。對功能類企業(yè)，以完成戰(zhàn)略任務或重大專項任務為主要目標，兼顧經(jīng)濟效益，使之努力成為城市功能區(qū)域投資開發(fā)、重大項目建設中富有效率的投資和運營公司。對公共服務類企業(yè)，要以確保社會正常運行和穩(wěn)定、實現(xiàn)社會效益為主要目標，使之努力成為實現(xiàn)社會效益與經(jīng)濟效益有機統(tǒng)一的、服務質量領先的公司。對混合型企業(yè)，重點做好跨類業(yè)務的認定、分業(yè)核算和分類考核。

四、國有資本經(jīng)營體制的變化對國有資產(chǎn)監(jiān)管體制提出新要求——落實以管資本為主

國有資產(chǎn)監(jiān)管體制與國企應該相互適應，雙方的改革發(fā)展既有自上而下的影響，也有自下而上的影響。按照事前規(guī)范制度、事中加強監(jiān)控、事后強化問責的思路，更多運用法治化、市場化監(jiān)管方式，減少出資人審核事項。

截至2017年12月19日，央企集團層面公司制改制方案已全部被批復，各省級國資委出資企業(yè)改制面達95.8%。以管企業(yè)為主的方式已不適應國有企業(yè)組織形式的深刻變革，同時也不適應國企市場化、專業(yè)化、國際化發(fā)展的要求，因此國有資產(chǎn)監(jiān)管機構只能轉向以管資本為主。此情況亦表明了國資監(jiān)管體制與國資經(jīng)營體制的相互影響。

國資監(jiān)管機構以股東身份管資本時，不可能完全不承擔管人、管事、管資產(chǎn)的職責，但需要圍繞管資本重新界定。通過規(guī)劃國有資本管事，通過推進董事會建設管人，在保證國有資本活力的同時不能使監(jiān)管缺位。采取以管資本為主的策略，需要有效用好一些管理手段，例如外部監(jiān)事會、派駐董事監(jiān)事和總會計師、巡查，以及下文探討的國企黨建等。

五、加強國企黨建完善國企監(jiān)管

國企黨建工作包含了有效的內部監(jiān)管措施，特別是監(jiān)督企業(yè)領導。黨建工作可與完善法人治理工作有效結合，也能有效溝通企業(yè)與上級主管部門和中央政策。對國企而言，黨建工作做實了就是生產(chǎn)力，做強了就是競爭力，做細了會有創(chuàng)新力，而黨建工作的核心是確保國企的諸項工作在政治方面是正確的。將黨建工作要求納入企業(yè)章程，將黨組織的機構設置、職責分工、工作任務納入企業(yè)的管理體制。既要加強黨的領導，又要實現(xiàn)政企分開、政資分開，有效的路徑是黨在國企中主要發(fā)揮政治、思想領導和監(jiān)督作用，而不是經(jīng)營指揮作用。

但是這種監(jiān)督作用與監(jiān)事會的監(jiān)督作用應該有分工。前者應聚焦政治監(jiān)督、思想監(jiān)督，兼顧紀律監(jiān)督；后者聚焦經(jīng)營、紀律監(jiān)督。內部監(jiān)督可能會被“內部人控制”、利益小團體削弱，因而國企黨組織應該成為最后一道防線，那些受黨組織多年教育的黨員及黨員干部應當在關鍵時刻捍衛(wèi)企業(yè)和國家的利益。

市場化選拔國有資產(chǎn)經(jīng)營者，能有效減少內部人控制現(xiàn)象，減少國資流失，但又如何確保黨管干部原則發(fā)揮作用呢？需要董事會與國企黨組織配合選拔，面對若干候選人，黨組織進行前置篩選，為董事會提供篩選后的候選人，董事會確定最終聘用者。

緊密結合黨建與完善國企法人治理，這與政資分開、政企分開不矛盾。因為后者是為了減少政府不必要的干預，而前者是為了推進國企改革與發(fā)展。黨組織是國企的組成部分，有利于推進國有出資者到位；企業(yè)內外的黨組織又是一個有機整體，有利于加強監(jiān)督，減少內部人控制現(xiàn)象。發(fā)揮內部監(jiān)管的直接效用，是提升外部監(jiān)管效用的基礎，在這樣的基礎上，國資委方能對國企實現(xiàn)以管資本為主。

處理好黨組織與股東會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層的關系，明確權責邊界，不能把黨組織的參與決策搞成代替決策或陪襯決策，要形成各司其職、協(xié)調運轉、有效制衡的公司治理機制。具體到領導者個人身上，例如董事長或總經(jīng)理，他們首先應該尊重市場規(guī)律，發(fā)揮企業(yè)經(jīng)營者的務實、創(chuàng)新、改革精神，而不是固守傳統(tǒng)的行政指揮模式。同時牢記自己的黨員身份和信念，經(jīng)常自省言行是否符合黨員標準。經(jīng)營、改革發(fā)展取得優(yōu)異成績的企業(yè)，往往是黨的領導堅強有力、黨建工作健全的企業(yè)；腐敗多發(fā)、國資流失、經(jīng)營效果不佳的企業(yè)，往往是黨的領導和黨建弱化、邊緣化的企業(yè)。

對新設國企的黨建入公司章程，可通過行政審批手段控制；對已有國企的黨建入章程工作，尤其國家出資的上市公司甚至境外上市國家出資公司的入章程工作，就需要付出更多的努力。在這方面中石化樹立了一個好榜樣，其黨建入章程工作獲得了其持有132億股的境外股東99.68%的支持率。

國有資本經(jīng)營體制發(fā)展與國有資產(chǎn)監(jiān)管體制發(fā)展之間的關系，應該主要是以國資監(jiān)管體制的改革創(chuàng)新帶動國資經(jīng)營體制的改革創(chuàng)新。例如上海國資系統(tǒng)即踐行了這樣的思路，上海市國資委積極高效地部署實踐黨中央和國務院（國資委）的最新政策、指導意見和建議，上海的國企也迅速響應，大膽探索。上海的上述工作思路和具體實踐得到了中央的肯定。

【本文系2017年度上海市哲學社會科學規(guī)劃系列課題“上海推進地方國資國企改革創(chuàng)新實踐研究”（2017XAA003）的階段性成果】

（作者單位：上海工程技術大學管理學院）