“營改增”后稅收風(fēng)險管理研究

陳珍梅

【摘要】營改增政策的全面實(shí)施對我國稅收工作產(chǎn)生了重大的影響，例如我國稅收收入減少、稅收服務(wù)要求質(zhì)量更高、稅收手段復(fù)雜化等等，因此準(zhǔn)確把握營改增后的稅收風(fēng)險是提高我國稅收工作質(zhì)量，滿足我國稅制改革發(fā)展的必然要求。本文以營改增稅收風(fēng)險的特點(diǎn)作為切入點(diǎn)，闡述營改增后稅收風(fēng)險管理所存在的問題，最后提出相應(yīng)的風(fēng)險防范對策。

【關(guān)鍵詞】營改增；稅收風(fēng)險；質(zhì)量

2016年5月1日我國全面實(shí)施“營改增”稅收政策，營改增稅收政策的全面實(shí)施對我國稅收管理工作必然會產(chǎn)生巨大的影響，例如營改增之后稅收收入將出現(xiàn)下滑，稅收手段將更加復(fù)雜化等等。營改增稅收風(fēng)險是在日常的稅收征管中因主觀和客觀原因?qū)е录{稅人發(fā)生納稅不遵從或者稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法不遵從的行為。稅務(wù)風(fēng)險是營改增全面實(shí)施過程中所必然會面臨的問題，因此立足于營改增政策全面實(shí)施視角，分析稅收風(fēng)險管理策略具有重要的意義。

一、“營改增”后稅收風(fēng)險的特點(diǎn)

“營改增”政策的全面實(shí)施導(dǎo)致稅收服務(wù)質(zhì)量要求更高、對相關(guān)數(shù)據(jù)的要求更加精準(zhǔn)，對此導(dǎo)致我國稅收風(fēng)險表現(xiàn)出獨(dú)特的特點(diǎn)：

（一）收入風(fēng)險表現(xiàn)突出

由于營改增政策的全面實(shí)施使得稅收征管手段以及力度出現(xiàn)相應(yīng)的變化，因此其必然會造成稅收收入出現(xiàn)嚴(yán)重的下滑趨勢。具體呈現(xiàn)為：（1）征管數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確帶來的收入風(fēng)險。征管數(shù)據(jù)是稅收風(fēng)險防控的基礎(chǔ)，對納稅人的信息管理是進(jìn)行稅收預(yù)測的重要手段，一般稅務(wù)機(jī)關(guān)的征管數(shù)據(jù)主要源于納稅人辦理稅務(wù)登記、日常申報等事項(xiàng)所積累的信息，房管、工商等部門提供的第三方涉稅數(shù)據(jù)等，雖然相對而言稅務(wù)機(jī)關(guān)掌握了納稅人的所有信息，但是其仍然存在數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確的問題，例如納稅人故意申報虛假信息等等；（2）稅源掌握不全面造成的稅款征管不到位。稅源是稅收的保障，只有全面掌握納稅人的稅源才能保證稅款收入，但是實(shí)行“營改增”政策之后，由于不動產(chǎn)等資產(chǎn)也成為增值稅管理的重要內(nèi)容，不動產(chǎn)資產(chǎn)管理的不確定性增加了稅源掌控的難度。

（二）執(zhí)法風(fēng)險不斷加大

“營改增”政策的全面實(shí)施對稅務(wù)機(jī)關(guān)而言必然會產(chǎn)生職能轉(zhuǎn)變，這樣對于習(xí)慣于傳統(tǒng)稅收管理模式的執(zhí)法人員必然會出現(xiàn)執(zhí)法風(fēng)險問題：（1）涉稅制度和工作流程制度的沖突導(dǎo)致執(zhí)法風(fēng)險。營改增政策的實(shí)施導(dǎo)致稅務(wù)機(jī)關(guān)的崗位出現(xiàn)變化，因此其可能會造成工作模式的變化，這樣一來由于工作人員業(yè)務(wù)流程的不熟悉，可能會出現(xiàn)執(zhí)法不規(guī)范等問題；（2）人員配置與工作強(qiáng)化不合理導(dǎo)致的執(zhí)法風(fēng)險。營改增的實(shí)施強(qiáng)調(diào)團(tuán)隊(duì)合作，這樣對于習(xí)慣于一人管多戶的稅收模式必然會出現(xiàn)因職責(zé)分工不清等問題而造成的執(zhí)法風(fēng)險。

二、“營改增”后稅收風(fēng)險管理所存在的問題

（一）稅務(wù)工作者缺乏風(fēng)險防范意識

隨著營改增政策的全面實(shí)施，地稅部門對地方財政的貢獻(xiàn)率在不斷降低，這樣一來必然會影響地稅部門工作人員的積極性。其直接表現(xiàn)為工作人員對營改增政策全面實(shí)施所導(dǎo)致的風(fēng)險缺乏相應(yīng)的防范意識：首先習(xí)慣于傳統(tǒng)工作模式的影響使得稅務(wù)部門工作人員仍然采取傳統(tǒng)的思維模式從事營改增政策的實(shí)施，其結(jié)果就是導(dǎo)致在具體的工作中沒有融入風(fēng)險管理，導(dǎo)致營改增政策的實(shí)施存在不少問題；其次稅務(wù)部門工作者虛高營改增政策實(shí)施的風(fēng)險，阻礙營改增政策實(shí)施的效果。由于營改增政策實(shí)施時間還不長，部分稅務(wù)工作者刻意虛高營改增的風(fēng)險，例如部分工作人員采取復(fù)雜的風(fēng)險防范舉措，反而會阻礙納稅人的正常納稅行為。

（二）營改增稅收管理模式不完善

由于營改增政策實(shí)施時間還不長，因此在具體的管理模式上還存在諸多不完善的地方，具體表現(xiàn)為：一是營改增稅收風(fēng)險管理存在滯后性。營改增稅收管理主要是通過數(shù)據(jù)推送的方式進(jìn)行，這樣由于數(shù)據(jù)在推送的過程中存在交叉的現(xiàn)象，結(jié)果造成諸多工作需要重復(fù)開展。受限于繁雜的工作任務(wù)導(dǎo)致稅務(wù)機(jī)關(guān)對于營改增的風(fēng)險防控主要采取的事后核查的管理模式，忽視事前預(yù)防；二是風(fēng)險指標(biāo)體系不科學(xué)。建立完善的風(fēng)險評估指標(biāo)是準(zhǔn)確判斷營改增稅收風(fēng)險的重要舉措，目前稅務(wù)機(jī)關(guān)對于風(fēng)險的防控采取的是某行業(yè)的某稅種，而且其數(shù)據(jù)主要來源于系統(tǒng)內(nèi)部，其結(jié)果必然會導(dǎo)致營改增稅收管理各個環(huán)節(jié)的相互脫節(jié)；三是風(fēng)險管理信息保障存在缺陷。稅收風(fēng)險防范的基礎(chǔ)是數(shù)據(jù)，只有掌握準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)才能保證營改增稅收管理的科學(xué)性。雖然我國實(shí)現(xiàn)了稅務(wù)管理系統(tǒng)，并且隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展，營改增稅收管理系統(tǒng)越來越完善，但是其仍然存在數(shù)據(jù)獲取形式單一、內(nèi)容零碎的問題。

（三）稅法體系存在缺陷

稅收風(fēng)險管理實(shí)質(zhì)上也屬于執(zhí)法活動范疇，稅收執(zhí)法參與全流程管理里面的每一個環(huán)節(jié)。然而，目前我國的《稅法》和《征管法》都沒有對稅收風(fēng)險管理的內(nèi)容和流程做相應(yīng)的說明和規(guī)范，現(xiàn)有的只是一些法律效力層級較低、操作性不強(qiáng)的行政法規(guī)和部門規(guī)章制度等稅務(wù)相關(guān)的法律文書。稅收風(fēng)險管理的機(jī)構(gòu)和部門沒有獨(dú)立的稅收執(zhí)法權(quán)，在很大程度上影響該項(xiàng)工作的發(fā)展進(jìn)程。

三、“營改增”后加強(qiáng)稅收風(fēng)險管理的具體對策

基于營改增政策的全面實(shí)施，采取有效的手段防范稅收風(fēng)險是促進(jìn)營改增政策實(shí)施的重要舉措，根據(jù)當(dāng)前我國營改增政策實(shí)施過程中所存在的風(fēng)險，我國應(yīng)該構(gòu)建完善的風(fēng)險防范體系以消除稅收風(fēng)險：

（一）優(yōu)化人力資源配置，提升風(fēng)險防范意識

營改增政策的全面實(shí)施對傳統(tǒng)的稅收管理模式必然會產(chǎn)生影響，雖然在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)環(huán)境下，人為影響營改增稅收工作的現(xiàn)象越來越少，但是人在營改增政策實(shí)施過程中所發(fā)揮的作用是不可忽視的，因此基于營改增政策實(shí)施過程中所存在的工作人員風(fēng)險防范意識不足的問題，需要從以下方面人手：首先優(yōu)化稅收管理部門的人力資源配置，根據(jù)營改增政策稅收要求對現(xiàn)有的人力資源進(jìn)行重新配置。例如針對營改增稅收重點(diǎn)工作的轉(zhuǎn)移，稅務(wù)機(jī)關(guān)需要及時將業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、思想過硬的工作人員安排到風(fēng)險管理工作崗位中，以便強(qiáng)化對稅收風(fēng)險的管理。當(dāng)然營改增稅收工作對工作人員提出了新的要求，因此除了對現(xiàn)有人力資源進(jìn)行優(yōu)化配置之外，稅務(wù)機(jī)關(guān)還要引進(jìn)高素質(zhì)的人才，例如稅務(wù)機(jī)關(guān)可以與高等院校開展人才培養(yǎng)合作，鼓勵高學(xué)歷的畢業(yè)生到稅務(wù)機(jī)關(guān)工作；其次加強(qiáng)教育培訓(xùn)，提高稅務(wù)工作人員的風(fēng)險防范意識。營改增稅收模式的實(shí)施必然會存在各種風(fēng)險，因此稅務(wù)部門必須要加強(qiáng)對工作人員的教育培訓(xùn)，提升他們風(fēng)險防范的意識。例如稅務(wù)部門要積極對上級部門進(jìn)行對接，加強(qiáng)對營改增政策的宣傳教育，讓稅務(wù)工作者吃透營改增政策。同時稅務(wù)機(jī)關(guān)也要定期開展警示安全教育，通過真實(shí)的案例讓工作人員清晰地認(rèn)識到營改增稅收過程中所存在的風(fēng)險，并且對其開展風(fēng)險防范技能培訓(xùn)；最后也要加強(qiáng)對稅務(wù)工作者的思想政治教育。稅務(wù)機(jī)關(guān)要以黨的十九大精神宣傳教育作為切人口，加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，以高標(biāo)準(zhǔn)的“三會一課”提升工作人員的思想政治意識，提高政治站位。

（二）制定科學(xué)的稅收風(fēng)險管理制度，提升過程控制質(zhì)量

首先建立嚴(yán)格的崗位責(zé)任制度，強(qiáng)化風(fēng)險歸口管理。各個管理層級應(yīng)該按照稅收風(fēng)險管理的內(nèi)容進(jìn)行合理的分工，通過建立機(jī)構(gòu)部門和明確工作職責(zé)，建立實(shí)體化管理機(jī)構(gòu)和專業(yè)化崗位職責(zé)體系，制定相互之間的工作協(xié)調(diào)配合機(jī)制。例如基層稅務(wù)部門必須要對上級推送的任務(wù)進(jìn)行風(fēng)險排查，按照上級的要求對各級風(fēng)險進(jìn)行歸檔，以此解決工作重復(fù)的現(xiàn)象；其次構(gòu)建事前、事中以及事后相結(jié)合的風(fēng)險評估制度。由于營改增稅收過程存在各種風(fēng)險，因此稅務(wù)部門要改變以往的偏重事后風(fēng)險評估的模式，強(qiáng)化事前風(fēng)險評估，將各種風(fēng)險控制在事前，以此減少稅收減少的風(fēng)險。例如稅務(wù)部門要結(jié)合日常的稅務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)，對各種風(fēng)險進(jìn)行分類，根據(jù)重點(diǎn)風(fēng)險的特點(diǎn)及時制定相應(yīng)的防范舉措，從而應(yīng)用到日常的風(fēng)險管控中，這樣可以大大降低稅收風(fēng)險，提高工作效率；最后完善監(jiān)督考核機(jī)制。一是監(jiān)督考核風(fēng)險管理的績效成果，通過了解考核階段內(nèi)的工作成效，剔除冗余的風(fēng)險指標(biāo)，確定后期工作重點(diǎn)。二是規(guī)范崗位職責(zé)，以風(fēng)險管控系統(tǒng)為依托，實(shí)現(xiàn)流程的可追溯性后，通過對風(fēng)險管控整體流程中的風(fēng)險排序、分類應(yīng)對、結(jié)果反饋等關(guān)鍵性環(huán)節(jié)的監(jiān)督考核，排查流程薄弱環(huán)節(jié)，修正崗位職責(zé)及工作機(jī)制，以考核促管理，規(guī)范各環(huán)節(jié)稅務(wù)干部的操作，增強(qiáng)可操作性，以考核促發(fā)展，確保各環(huán)節(jié)操作到位，促進(jìn)風(fēng)險管理操作流程的良性循環(huán)。

（三）完善稅法體系建設(shè)，強(qiáng)化法律保障

構(gòu)建完善的法律法規(guī)體系是防范營改增風(fēng)險的重要手段，雖然我國針對營改增實(shí)施制定了諸多相關(guān)法律法規(guī)，但是通過對這些法律法規(guī)的運(yùn)行效果看其存在細(xì)則不清的問題，因此基于新時代發(fā)展的要求，我國要進(jìn)一步細(xì)化營改增稅法細(xì)則，以此為營改增稅收工作提供法律保障：首先要進(jìn)一步完善稅法體系建設(shè)。以《稅收征管法》為例，對于欠稅的催繳，納稅人往往采取注銷稅務(wù)登記或者減少資產(chǎn)的方式達(dá)到轉(zhuǎn)移資產(chǎn)以此造成稅款流失，而《稅收征管法》則只是從滯納金、行政處罰以及強(qiáng)制執(zhí)行方面制定了舉措，但是對于具體的執(zhí)行時間、措施等卻沒有進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。因此我國立法機(jī)關(guān)必須要結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)法律準(zhǔn)則，以此為稅收征管工作提供法律保障；其次提高稅務(wù)部門執(zhí)法的準(zhǔn)確性，達(dá)到有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)的效果。由于營改增稅收工作實(shí)施的時間還不長，因此我國政府紀(jì)檢部門必須要加強(qiáng)對稅務(wù)部門執(zhí)法情況的監(jiān)督，例如在中小企業(yè)稅收管理過程中，小微企業(yè)往往基于營業(yè)場所的不確定性，存在弄虛作假的現(xiàn)象，而稅務(wù)部門在具體的稅收管理中卻缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膱?zhí)法行為，最突出的現(xiàn)象就是稅務(wù)部門專管員沒有對小微企業(yè)的經(jīng)營場所進(jìn)行實(shí)地考察，導(dǎo)致小微企業(yè)存在諸多不規(guī)范的現(xiàn)象。

（四）加大互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用，提高風(fēng)險識別能力

高效的稅收風(fēng)險管理離不開計算機(jī)，但它也只是提高計算的能力，業(yè)務(wù)性的要素還是要人工管理才能完成，如戰(zhàn)略規(guī)劃、制度制定、稅源調(diào)查、特征分析、風(fēng)險指標(biāo)構(gòu)建、預(yù)警參數(shù)設(shè)置、典型案例的選擇與推廣應(yīng)用等。基層稅局在上級部門的頂層設(shè)計的基礎(chǔ)上，要根據(jù)自身稅源特點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、納稅規(guī)模、稅源分布等因素對風(fēng)險點(diǎn)進(jìn)行選擇、對風(fēng)險指標(biāo)預(yù)警參數(shù)進(jìn)行細(xì)化，以加強(qiáng)應(yīng)對的針對性；另外結(jié)合我國的風(fēng)險管理的實(shí)際來制定適合我國風(fēng)險管理發(fā)展需求的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)體系和算法結(jié)構(gòu)。一是以行業(yè)和區(qū)域?yàn)閷?dǎo)向，研究符合本行業(yè)、本地區(qū)實(shí)際情況的風(fēng)險識別算法，針對普遍適應(yīng)的算法，可以大范圍的推廣應(yīng)用。二是針對同一組基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，采用不同的算法得出不同的結(jié)論，再對每一個結(jié)論的優(yōu)缺點(diǎn)進(jìn)行比對，選取最適合的算法應(yīng)用到實(shí)際工作中。三是要有大局意思，不能單純的以稅收論稅收，應(yīng)該在了解宏觀經(jīng)濟(jì)和掌握本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本情況的基礎(chǔ)上，分析和選擇風(fēng)險識別的算法。最后我國也要不斷優(yōu)化稅收征管流程。按照征管規(guī)定和納稅規(guī)范的要求，清理和改進(jìn)現(xiàn)有的征管流程，落實(shí)簡政放權(quán)，建立以風(fēng)險管理為導(dǎo)向征管模式。

總之，基于營改增政策的全面實(shí)施，針對營改增實(shí)施過程中所存在的各種風(fēng)險，稅收管理部門必須要不斷更新工作模式，樹立風(fēng)險防范意識，以系統(tǒng)的稅收風(fēng)險管理體系強(qiáng)化營改增稅收工作，以此實(shí)現(xiàn)我國營改增稅收制度的有序開展。

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