淺談開放大學(xué)政策法規(guī)保障體系的構(gòu)建

孫佳麗

海南廣播電視大學(xué)，海南 海口 570000

習(xí)近平總書記強調(diào)，“始終把教育擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略位置，不斷擴大投入，努力發(fā)展全民教育、終身教育、建設(shè)學(xué)習(xí)型社會，努力讓每個孩子享有受教育的機會，努力讓13 億人享有更好更公平的教育，獲得發(fā)展自身、奉獻社會、造福人民的能力”。在這樣的時代精神感召下，開放大學(xué)應(yīng)運而生，其本身依托現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展特性，促進了優(yōu)勢教育資源共享，有利于終身教育開展，其建設(shè)與發(fā)展相關(guān)備受關(guān)注和熱議。

一、開放大學(xué)政策法規(guī)保障體系的構(gòu)建現(xiàn)狀

我國開放大學(xué)制度是在中央廣播電視大學(xué)和地方廣播電視大學(xué)基礎(chǔ)上生成的，以現(xiàn)代信息技術(shù)為承托，面向?qū)W歷教育和非學(xué)歷教育，大力推進終身教育發(fā)展，更好地服務(wù)社會大眾。時至今日，歷經(jīng)三十多年的創(chuàng)新式探索，開放大學(xué)教育取得了豐碩成果，以需求為導(dǎo)向、以能力培養(yǎng)為核心，基于網(wǎng)絡(luò)自主學(xué)習(xí)、遠程學(xué)習(xí)支持服務(wù)、面授輔導(dǎo)等，重構(gòu)了教學(xué)生態(tài)，實現(xiàn)了育人價值產(chǎn)出的最大化。正是基于其在多重方面的運行優(yōu)勢及特點表明，贏得了越來越多社會大眾的認(rèn)可，并得到了國家的高度支持。尤其是隨著我國人才強國戰(zhàn)略部署與實施，普通大眾的教育認(rèn)知不斷提高，推動著高等教育普及化、大眾化變革，為開放大學(xué)發(fā)展帶來了前所未有的機遇和挑戰(zhàn)。為了進一步發(fā)揮開放大學(xué)的育人優(yōu)勢，迎合社會需求主流，對其政策法規(guī)方面的保障建設(shè)勢在必行。事實上，《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要》就進行了諸多方面的有益探索。但是客觀維度上講，相較于開放大學(xué)的發(fā)展需求，相關(guān)方面的政策法規(guī)保障建設(shè)尚存不足，未來還有很長的路要走。具體而言，我國現(xiàn)行的立法體系中，只有《高等教育法》是由立法機關(guān)出臺，而其他均是以教育部規(guī)定、通知、決定亦或批復(fù)等形式存在，而省級層面的立法更是寥寥無幾，削弱了開放大學(xué)的發(fā)展嚴(yán)肅性、穩(wěn)定性。同時，開放大學(xué)的本質(zhì)屬性，決定了其與社會之間的緊密關(guān)系，在相關(guān)治理建設(shè)上要引導(dǎo)社會力量的廣泛參與，其彼此間的權(quán)利及義務(wù)關(guān)系梳理至關(guān)重要，而相關(guān)政策法規(guī)卻有缺失。

二、開放大學(xué)政策法規(guī)保障體系的構(gòu)建完善

開放大學(xué)建設(shè)與發(fā)展，是踐行終身教育理念，建設(shè)學(xué)習(xí)型社會的有效路徑，有賴于完善政策法規(guī)的有力保障。作者基于上述分析，結(jié)合實際情況，針對性地提出了以下幾種開放大學(xué)政策法規(guī)保障體系的構(gòu)建完善策略，以供參考和借鑒。

（一）突出宏觀部署

依托現(xiàn)代信息技術(shù)支持發(fā)展起來的開放大學(xué)建設(shè)，學(xué)歷教育與非學(xué)歷教育并舉，始終以經(jīng)濟市場需求為導(dǎo)向，并取得了豐碩成果。尤其是隨著我國特色社會主義事業(yè)發(fā)展，對人才的需求結(jié)構(gòu)不斷變化，進一步突出了開放大學(xué)及其教育開展的價值。為了加速推動開放大學(xué)教育發(fā)展，從國家層面上講，要以人才強國戰(zhàn)略為依托，明確其在整個教育體系戰(zhàn)略布局中的重要地位，深耕終身教育理念，并結(jié)合實際情況，制定科學(xué)的目標(biāo)導(dǎo)向，科學(xué)、全面且詳細(xì)地規(guī)劃其在未來某一階段的實施、管理、發(fā)展，進行必要的宏觀政策調(diào)控，進而使之育人價值得到最大釋放。同時，在地方層次上講，省級人民政府亦需高度關(guān)注和關(guān)懷開放大學(xué)持續(xù)發(fā)展，嚴(yán)格恪守國家立法建設(shè)規(guī)制，并依據(jù)國家系列政策導(dǎo)向功能，確立本區(qū)域治理范圍內(nèi)開放大學(xué)及相關(guān)教育的戰(zhàn)略地位，在客觀、理性認(rèn)知立法不足的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮自身既有職能，積極探尋諸多有益的創(chuàng)新之舉，反哺立法完善，從而建立一個良性循環(huán)系統(tǒng)，使之為地區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)做貢獻。在此過程中，依法治國戰(zhàn)略部署視域下，無論黨中央系列政策決議，還是地方政府有效決策，均需在立法規(guī)制的框架結(jié)構(gòu)下完成，加速完善相關(guān)程序機制，從根本上杜絕隨意、任性等政策行為，提高其權(quán)威性、科學(xué)性，最大限度贏取人民的信賴，如此才能推進該項事業(yè)的有序發(fā)展。同時，值得著重指出的是，開放大學(xué)任何政策法規(guī)保障體系的構(gòu)建，都需置身于當(dāng)前的語境環(huán)境下，并保持與現(xiàn)行政策法規(guī)的一致性、協(xié)調(diào)性，從而提升其保障力度。

（二）多層設(shè)計優(yōu)化

從我國開放大學(xué)的既往發(fā)展歷程來看，是基于終身教育理念和學(xué)習(xí)型社會建設(shè)背景下生成的，為了有效促進其穩(wěn)定發(fā)展，應(yīng)進一步深入社會需求調(diào)研工作，在合理預(yù)見的前提下，優(yōu)化多層設(shè)計，完善其系統(tǒng)構(gòu)成。在具體的踐行過程中，我國開放大學(xué)政策法規(guī)保障體系構(gòu)建，首要解決是開放大學(xué)的獨立法人資格及辦學(xué)自主權(quán)問題，從而更好地實現(xiàn)其功能定位。根據(jù)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》的系列精神指引，要形成“寬進嚴(yán)出”的學(xué)習(xí)制度，并將之作為構(gòu)建靈活開放的終身教育體系的重要舉措。但是相比較而言，法律更具嚴(yán)肅性、權(quán)威性和穩(wěn)定性。為此，建議由全國人大常委為核心，進一步完善開放大學(xué)的立法保障建設(shè)，為之生存與發(fā)展?fàn)I造更加嚴(yán)肅、穩(wěn)定的外在環(huán)境，并重點解決開放大學(xué)的法律地位、辦學(xué)自主權(quán)等問題。同時，開放大學(xué)作為我國高等教育系統(tǒng)的重要組成，其核心是發(fā)展人才，最終著落在服務(wù)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，決定了其與地方政府之間的緊密關(guān)聯(lián)性。實際上，各地方在發(fā)展終身教育事業(yè)的具體路徑選擇上存在客觀差異，從而影響了開放大學(xué)的角色功能定位，要形成完善的外部治理結(jié)構(gòu)，清晰劃分其與政府管理的權(quán)利邊界，應(yīng)從地方立法的層次上進行規(guī)范，以保障其可行性。另外，開放大學(xué)作為開放教育發(fā)展的主體，在具體的管理體制和運行機制建設(shè)上更具發(fā)言權(quán)，緣于思想理念與普通院校之間的差異化，未來還有很多亟待開發(fā)的空白。因此，依托國家及地方政策法規(guī)保障，開放大學(xué)本身亦需完善內(nèi)部治理體系，在廣泛收納多方意見的基礎(chǔ)上，自行制定校內(nèi)章程，并交由上級教育行政部門審核，從而更具操作效力。

（三）豐富內(nèi)容框架

開放大學(xué)特殊的教育定位，所提供的服務(wù)包括學(xué)歷教育、非學(xué)歷教育和社區(qū)教育等，在我國現(xiàn)行的立法層次上仍舊留有空白，進一步完善相關(guān)方面的內(nèi)容框架勢在必行。根據(jù)《高等教育法》的相關(guān)規(guī)定，開放大學(xué)自辦立之初即具有法人資格，同時按照《民法通則》，獨立法人需在幾個必要條件下成立，包括依法成立、有必要的財產(chǎn)或經(jīng)費、有自己的名稱、組織結(jié)構(gòu)和場所、能夠獨立承擔(dān)民事責(zé)任。但實際上，我國當(dāng)前階段的開放大學(xué)建設(shè)，以教育部批復(fù)存在，并未上升到立法層次上，對獨立法人資格的規(guī)定不盡詳細(xì)。因此，建議由全國人大常委會審議并通過專門的開放大學(xué)法，在立法層次上，承認(rèn)其合法合規(guī)性，并就其功能定位進行詳細(xì)描述，即以學(xué)歷教育和非學(xué)歷教育為主，維護他們的自主辦學(xué)權(quán)，為之合理合法范圍內(nèi)的自治奠定基礎(chǔ)。同時，根據(jù)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》，“構(gòu)建政府、高校、社會之間新型關(guān)系”，“自主開展教學(xué)活動、科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)和社會服務(wù)，自主制定學(xué)校規(guī)劃并組織實施，自主設(shè)置教學(xué)、科研、行政管理機構(gòu)…自主管理和使用學(xué)校財產(chǎn)和經(jīng)費”。如上政策規(guī)定，充分顯示了國家在政校管辦分離建設(shè)的決心和意志。但事實上，由于開放大學(xué)服務(wù)地方經(jīng)濟建設(shè)的功能定位，其不可豁免地要與地方政府產(chǎn)生關(guān)聯(lián)。因此，開放大學(xué)政策法規(guī)保障體系的構(gòu)建，要注重明晰地方政府行政部門與開放大學(xué)之間的權(quán)利邊界，突出政府宏觀層面的調(diào)控與導(dǎo)向職能，強調(diào)開放大學(xué)內(nèi)部治理自主權(quán)，從而保證其運行機制體制的進一步細(xì)化和可行性。

三、結(jié)語

總而言之，開放大學(xué)的建設(shè)與發(fā)展有著非凡的現(xiàn)實意義，是踐行終身教育理念，建設(shè)學(xué)習(xí)型社會的有效路徑，其價值實現(xiàn)有賴于完善政策法規(guī)的保障，因而其相關(guān)建構(gòu)勢在必行。在具體的組織過程中，應(yīng)結(jié)合實際情況，突出政府宏觀層面的部署功能，推動多層設(shè)計優(yōu)化，分別從國家、地方政府以及開放大學(xué)三個層面著重，不斷豐富其內(nèi)容框架構(gòu)成，以保證其發(fā)展的穩(wěn)定性。作者希望學(xué)術(shù)界大家持續(xù)關(guān)注此類課題研究，從不同的視角提出更多的有效策略。