全國省級地質(zhì)調(diào)查院現(xiàn)狀分析及發(fā)展建議

■ 劉志遜/呂曉嵐/孟慶豐/陰秀琦/劉玉霞

（中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心，北京 100037）

2016年，中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心（簡稱“發(fā)展研究中心”）為落實中國地質(zhì)調(diào)查局（簡稱“地調(diào)局”）重點工作對口聯(lián)系省級地質(zhì)調(diào)查院（局、中心），牽頭組織了地調(diào)局機(jī)關(guān)、國土資源部礦產(chǎn)勘查技術(shù)指導(dǎo)中心、全國地質(zhì)資料館等有關(guān)單位人員，采取走出去、請進(jìn)來、業(yè)務(wù)順訪、座談交流、函調(diào)等方式，實地調(diào)研了19家省級地質(zhì)調(diào)查院（局、中心）。了解了新形勢下地質(zhì)調(diào)查院基本狀況；分析梳理了省級公益性、基礎(chǔ)性地質(zhì)工作的需求和問題，對地調(diào)局地調(diào)工作部署的想法，對加強(qiáng)地調(diào)局與地質(zhì)調(diào)查院協(xié)調(diào)合作關(guān)系的意見等；并在省級地質(zhì)調(diào)查院定位、加強(qiáng)局院關(guān)系以及省級公益性地質(zhì)工作部署方面提出了建議。

1 省級地質(zhì)調(diào)查院基本情況與面臨困難

1.1 省級地質(zhì)調(diào)查院基本情況

(1)單位性質(zhì)和主要任務(wù)。全國31家?。▍^(qū)、市）地質(zhì)調(diào)查院除遼寧省外均為事業(yè)單位，其中陜西省地質(zhì)調(diào)查院為陜西省政府直屬正廳級事業(yè)單位；江蘇省、浙江省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、山東省等4家地質(zhì)調(diào)查院隸屬省國土資源廳（局）管理；上海市、重慶市地質(zhì)調(diào)查院分別隸屬上海市規(guī)劃和國土資源管理局、重慶市國土資源和房屋管理局；云南省地質(zhì)調(diào)查院隸屬云南省地質(zhì)調(diào)查局，歸口云南省國土資源廳管理；北京市、河北省、安徽省等22家地質(zhì)調(diào)查院隸屬?。▍^(qū)、市）地礦局管理。主要任務(wù)包括：承擔(dān)國家和省基礎(chǔ)性、公益性地質(zhì)調(diào)查及戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源勘查任務(wù)，開展重要礦產(chǎn)資源遠(yuǎn)景評價；參與編制省級地質(zhì)礦產(chǎn)資源勘查規(guī)劃及礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)劃；為政府相關(guān)部門提供地質(zhì)基礎(chǔ)信息資料，并向社會提供公益性地質(zhì)服務(wù)；承擔(dān)國家級、?。▍^(qū)、市）級整裝勘查區(qū)勘查實施方案及礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃的編制、基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查、地質(zhì)找礦等地質(zhì)勘查管理相關(guān)技術(shù)性、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、礦政管理支撐工作等。

(2)人員和機(jī)構(gòu)設(shè)置情況。截至2016年11月，全國31家省（區(qū)、市）地質(zhì)調(diào)查院在職人員總?cè)藬?shù)為7849人，以技術(shù)人員為主，多數(shù)地質(zhì)調(diào)查院在職人員規(guī)模在200人左右；在職人員最多的為湖南、江蘇地質(zhì)調(diào)查院（450余人），在職人員低于50人的是西藏和重慶地質(zhì)調(diào)查院。機(jī)構(gòu)設(shè)置除管理部門外，一般均設(shè)置基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查、礦產(chǎn)調(diào)查、水文環(huán)境調(diào)查、物化探調(diào)查、信息遙感調(diào)查等業(yè)務(wù)部門。

(3)單位資質(zhì)情況。大多數(shù)省級地質(zhì)調(diào)查院擁有區(qū)域地質(zhì)調(diào)查、固體礦產(chǎn)勘查的甲級資質(zhì)；專業(yè)涉及區(qū)域地質(zhì)調(diào)查、礦產(chǎn)資源調(diào)查評價、物探化探遙感地質(zhì)調(diào)查、水工環(huán)地質(zhì)調(diào)查、礦產(chǎn)勘查、技術(shù)方法、地學(xué)數(shù)據(jù)庫建設(shè)等。統(tǒng)計情況見表1。

(4)業(yè)務(wù)工作情況。大多數(shù)地質(zhì)調(diào)查院承擔(dān)的為基礎(chǔ)性、公益性地質(zhì)調(diào)查類項目，專業(yè)涉及區(qū)域地質(zhì)調(diào)查、城市地質(zhì)調(diào)查、農(nóng)業(yè)地質(zhì)調(diào)查、礦產(chǎn)資源調(diào)查評價、物探化探遙感地質(zhì)調(diào)查、水工環(huán)地質(zhì)調(diào)查、技術(shù)方法、地學(xué)數(shù)據(jù)庫建設(shè)等。部分地質(zhì)調(diào)查院發(fā)揮自身專業(yè)優(yōu)勢，強(qiáng)化品牌效應(yīng)，與地調(diào)局保持密切的聯(lián)系。如：北京、上海、浙江、福建地質(zhì)調(diào)查院分別加掛中國地質(zhì)調(diào)查局“北京市淺層地溫能工程技術(shù)應(yīng)用中心”“上海地面沉降研究中心”“浙江農(nóng)業(yè)地質(zhì)應(yīng)用研究中心”“福建臺灣海峽地質(zhì)研究中心”牌子；另外，加掛“地調(diào)局業(yè)務(wù)中心或工作站”有7家（北京、上海、浙江、福建、青海、西藏、新疆等?。▍^(qū)、市）地質(zhì)調(diào)查院）；加掛“國土資源部重點實驗室”有3家（上海市、江蘇省、湖北省地質(zhì)調(diào)查院）；加掛“省級博士后工作站”有6家（安徽、山西、內(nèi)蒙、江西、湖北、青海?。▍^(qū)）地質(zhì)調(diào)查院）。

1.2 省級地質(zhì)調(diào)查院生存發(fā)展面臨的困難

目前，全國多數(shù)省級地質(zhì)調(diào)查院生存發(fā)展面臨困難，主體地位弱化甚至失去，承擔(dān)地質(zhì)調(diào)查項目數(shù)量急速下降，經(jīng)費大量萎縮，難以滿足現(xiàn)有地質(zhì)調(diào)查隊伍發(fā)展的需求。獲取中央和省級財政項目難度加大，其他業(yè)務(wù)經(jīng)費來源不足，業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型難度大，地質(zhì)調(diào)查院與任何具有資質(zhì)的地勘單位一樣參與投標(biāo)，行業(yè)競爭激烈，部分地質(zhì)調(diào)查院缺乏市場競爭優(yōu)勢[1]。還有部分省級地質(zhì)調(diào)查院事業(yè)單位改革后劃分為省級公益一類事業(yè)單位，導(dǎo)致激勵機(jī)制弱化，人才流失問題突出[2]，工作體制機(jī)制不順，相關(guān)配套政策措施未落實到位，只能通過參與商業(yè)性競爭獲取項目經(jīng)費才能維持單位正常運行。目前地質(zhì)調(diào)查項目采用市場化的招投標(biāo)方式進(jìn)行，與地質(zhì)調(diào)查院“公益性”隊伍的定位不符，地質(zhì)調(diào)查院處于發(fā)展和生存兩難的境地[3]。

表1 全國省級地質(zhì)調(diào)查院資質(zhì)情況統(tǒng)計 單位（個）

2 省級地質(zhì)調(diào)查院地質(zhì)工作主要需求

根據(jù)各省級地質(zhì)調(diào)查院提出各類公益性、基礎(chǔ)性地質(zhì)工作需求和對地調(diào)局地調(diào)工作部署的想法和建議，按“六大區(qū)”地域分布和地調(diào)局“十大計劃”工作任務(wù)，分析梳理了在業(yè)務(wù)領(lǐng)域方面的需求情況（表2、表3）。總體看，省級地質(zhì)調(diào)查院地質(zhì)工作需求集中反映在重要礦產(chǎn)資源調(diào)查、地質(zhì)災(zāi)害防治和地質(zhì)環(huán)境保護(hù)支撐、地質(zhì)數(shù)據(jù)更新與應(yīng)用服務(wù)、國土開發(fā)與保護(hù)基礎(chǔ)地質(zhì)支撐等方面需求旺盛，其次為陸域能源礦產(chǎn)地質(zhì)調(diào)查、重要經(jīng)濟(jì)區(qū)和城市群綜合地質(zhì)調(diào)查需求較多，對“一帶一路”基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查與信息服務(wù)、海洋地質(zhì)調(diào)查需求相對較少。

3 省級地質(zhì)調(diào)查院地質(zhì)工作存在的主要問題

對各省地質(zhì)調(diào)查院提出的各類地質(zhì)工作主要問題進(jìn)行分析、歸納整理，問題集中反映在地調(diào)項目、科技支撐、資料服務(wù)、局院關(guān)系、地質(zhì)調(diào)查院改革發(fā)展、省級公益性人才隊伍建設(shè)等方面。

3.1 地調(diào)項目問題

(1)項目管理問題。項目管理推進(jìn)效率低，對子項目的技術(shù)指導(dǎo)不到位；項目工作安排不符合地質(zhì)工作規(guī)律，工作程序繁雜；技術(shù)人員疲于各類立項、匯報與總結(jié)，不能全身心投入到項目研究工作。部分項目工作部署與安排受現(xiàn)有財政管理體制限制，違背地質(zhì)工作規(guī)律。

(2)項目成果轉(zhuǎn)化和應(yīng)用服務(wù)問題。目前全國多數(shù)地質(zhì)調(diào)查院還處于找項目養(yǎng)隊伍的狀態(tài)，地質(zhì)調(diào)查院多是參與地調(diào)局各項公益性項目，但是難以有時間或能力對成果加以提升、轉(zhuǎn)化。地質(zhì)調(diào)查成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用和有效服務(wù)的水平不高，項目成果多，應(yīng)用少。地質(zhì)調(diào)查項目“以需求為導(dǎo)向，以問題為目標(biāo)”的創(chuàng)新意識尚未得到強(qiáng)化，導(dǎo)致在滿足國家和社會重要現(xiàn)實需求、服務(wù)本省區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的支撐作用方面尚不明顯，成果轉(zhuǎn)化滯后于社會需求[4]。

(3)地質(zhì)調(diào)查項目實施外部環(huán)境問題。地質(zhì)調(diào)查工作施工外部環(huán)境不斷變差。隨著生態(tài)文明建設(shè)不斷深入，大家的環(huán)保理念也不斷增強(qiáng)，各級各類主體功能區(qū)劃與規(guī)劃的發(fā)布實施，調(diào)查、勘查工程活動禁止區(qū)（帶）的面積越來越大。此外，一些地方對地質(zhì)勘查工程漫天要價、隨意阻止的現(xiàn)象時有發(fā)生。

(4)項目招投標(biāo)問題。2016年以來，按照國家新的財政體制，中央財政出資的項目由地調(diào)局直屬單位承擔(dān)，省級地質(zhì)調(diào)查院承擔(dān)國家地質(zhì)調(diào)查項目均采用招投標(biāo)的形式，政府采購公開招投標(biāo)方式已成為主流。地質(zhì)調(diào)查院對此反響很大，問題集中在招投標(biāo)是否完全符合地質(zhì)工作實際情況及招投標(biāo)的實際效果、一類事業(yè)單位能否作為招投標(biāo)的主體等[5]。

表2 全國省級地質(zhì)調(diào)查院與地調(diào)局“六大區(qū)”工作任務(wù)需求對接情況

表3 全國省級地質(zhì)調(diào)查院與地調(diào)局“十大計劃”工作任務(wù)業(yè)務(wù)需求對接情況

3.2 科技支撐問題

目前，部分省（區(qū)、市）地質(zhì)調(diào)查院和地勘單位重生產(chǎn)輕科研的現(xiàn)象較為普遍，主要原因是現(xiàn)有管理體制及各單位以生產(chǎn)養(yǎng)隊伍的現(xiàn)實情況所致，加之目前專項科研項目較少，導(dǎo)致地質(zhì)工作科學(xué)研究水平不高[6]。科研與生產(chǎn)結(jié)合不緊密，一定程度上影響了地質(zhì)找礦工作的快速突破。另外，對省級地質(zhì)調(diào)查院技術(shù)支撐有所弱化，技術(shù)培訓(xùn)與指導(dǎo)有所減少，找礦示范項目針對性稍顯不足。

3.3 資料服務(wù)問題

基礎(chǔ)地質(zhì)資料信息共享和社會化服務(wù)體系尚不健全，與地質(zhì)勘查市場化之間的矛盾較為突出。各部門資料相互封鎖，基礎(chǔ)資料不能共享，一方面造成大量重復(fù)性工作，加大了地質(zhì)調(diào)查成本；另一方面嚴(yán)重影響了地質(zhì)資料的整合研究、開發(fā)和利用，特別是油氣資料。

3.4 局院關(guān)系問題

2016年以前，中國地質(zhì)調(diào)查局與省級地質(zhì)調(diào)查院的關(guān)系是“項目聯(lián)系、業(yè)務(wù)指導(dǎo)”。2016年以后，在新的財政體制下，逐步轉(zhuǎn)化為委托關(guān)系、市場合同關(guān)系，這對各省級地質(zhì)調(diào)查院帶來劇烈沖擊，反響最大，原有的“項目聯(lián)系、業(yè)務(wù)指導(dǎo)”不斷弱化，造成省級地質(zhì)調(diào)查院的“野戰(zhàn)軍”地位弱化和定位表面化，以項目為紐帶的關(guān)系逐漸削弱，局院關(guān)系僅?！敖z連”，挫傷了雙方在聯(lián)系溝通上原有的積極性與主觀能動性，也影響了地質(zhì)調(diào)查院的生存和發(fā)展。

3.5 地質(zhì)調(diào)查院改革發(fā)展問題

隨著事業(yè)單位改革的深入，少數(shù)地質(zhì)調(diào)查院的公益職能更加明確，但大部分省級地質(zhì)調(diào)查院公益性主體定位不夠明確，多數(shù)省份基礎(chǔ)性、公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍有滅失的風(fēng)險[7]，長期面臨體制、機(jī)制方面的問題，改革尚未到位，業(yè)務(wù)來源不足，發(fā)展方向不明，業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型難度大，地質(zhì)調(diào)查院在省內(nèi)地勘行業(yè)會逐漸失去行業(yè)引領(lǐng)作用，處于十分尷尬的境地，解決生存發(fā)展問題迫在眉睫。

部分省級地質(zhì)調(diào)查院雖已進(jìn)行事業(yè)單位改革，作為省級一類事業(yè)單位，但工作體制機(jī)制不順，相關(guān)配套政策措施并未落實到位，仍然要依靠各級財政地質(zhì)項目，甚至要通過參與商業(yè)性競爭獲取項目經(jīng)費才能維持單位正常運行，且其他業(yè)務(wù)來源不足，隊伍生存發(fā)展處境困難。

3.6 省級公益性人才隊伍問題

某些專業(yè)領(lǐng)域領(lǐng)軍人才不足，科研攻關(guān)能力不強(qiáng)，相當(dāng)一部分地質(zhì)調(diào)查院專業(yè)結(jié)構(gòu)門類不齊全，配置不盡合理，地質(zhì)技術(shù)裝備落后，設(shè)備不夠精良，國際合作與交流的層次和力度不夠，沒有形成明顯的核心竟?fàn)幜?。專業(yè)技術(shù)人才隊伍存在斷層現(xiàn)象，發(fā)展不平衡；技術(shù)人員年齡、專業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，尤其是“領(lǐng)軍人物”十分缺乏，業(yè)務(wù)培訓(xùn)滯后[8]。

現(xiàn)有事業(yè)單位用人和分配機(jī)制不利于公益性地質(zhì)隊伍的穩(wěn)定和人才建設(shè)。事業(yè)單位分類改革開始后，又出現(xiàn)了地質(zhì)人才流失問題。待遇問題是高學(xué)歷、高層次地質(zhì)人才流失的很重要原因之一。

4 思考與建議

通過大量實地調(diào)研工作，建立了全國31個省級地質(zhì)調(diào)查院聯(lián)系群，宣傳了為創(chuàng)建世界一流新型地調(diào)局進(jìn)行的地質(zhì)工作戰(zhàn)略調(diào)整、總體部署和重點工作，特別是地質(zhì)調(diào)查成果評價“五問”等有關(guān)政策，得到多數(shù)地質(zhì)調(diào)查院響應(yīng)和贊賞，同時做了大量解釋、溝通協(xié)調(diào)工作，消除了一些誤會，在一定程度上加強(qiáng)和改善了局院協(xié)調(diào)合作關(guān)系，初步構(gòu)建了高效、順暢協(xié)調(diào)聯(lián)系機(jī)制。通過對調(diào)研發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行思考，提出建議如下。

4.1 明確省級地質(zhì)調(diào)查院定位

新形勢下應(yīng)充分考慮和尊重省級地質(zhì)調(diào)查院的歷史性貢獻(xiàn)與功能作用，并充分發(fā)揮其具有的獨特優(yōu)勢，地調(diào)局應(yīng)幫助各省（區(qū)、市）明確地方公益性地質(zhì)調(diào)查機(jī)構(gòu)的職能、職責(zé)，確定目標(biāo)定位、工作任務(wù)、工作重點、工作范圍，明確定位地質(zhì)調(diào)查院為承擔(dān)省級基礎(chǔ)性、公益性地質(zhì)調(diào)查和戰(zhàn)略性礦產(chǎn)勘查工作的主體，指導(dǎo)各?。▍^(qū)、市）地質(zhì)調(diào)查院參照世界一流新型地調(diào)局的“六個一流”目標(biāo)及地質(zhì)工作戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)調(diào)整精神，制定全國或省（區(qū)、市）級一流新型地質(zhì)調(diào)查院發(fā)展目標(biāo)，將地質(zhì)調(diào)查院作為實現(xiàn)世界一流新型地調(diào)局的輔助力量，進(jìn)行引導(dǎo)和指導(dǎo)，積極參與世界一流新型地調(diào)局建設(shè)，明確地質(zhì)調(diào)查院是加強(qiáng)局院合作、協(xié)調(diào)聯(lián)動，爭創(chuàng)世界一流地調(diào)局的重要組成部分。一方面，要研究新形勢下加強(qiáng)地方和行業(yè)公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍建設(shè)政策，研究出臺《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)地方和行業(yè)公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍建設(shè)的意見》文件，國土資源部、地調(diào)局協(xié)調(diào)省級政府層面，指導(dǎo)全國公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍建設(shè)。另一方面，地質(zhì)調(diào)查院要主動適應(yīng)，與上級主管部門積極溝通，爭取各?。▍^(qū)、市）都能建設(shè)一支精干高效的公益性地質(zhì)隊伍，主要承擔(dān)地方財政出資的區(qū)域性、基礎(chǔ)性、公益性地質(zhì)調(diào)查和戰(zhàn)略性礦產(chǎn)勘查工作，為國土資源管理提供業(yè)務(wù)基礎(chǔ)支撐，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供公益性服務(wù)。構(gòu)建中央引領(lǐng)地方并與地方合作開展地質(zhì)工作的新模式，最終建立科學(xué)完善的國家公益性地質(zhì)工作體系。

4.2 統(tǒng)籌規(guī)劃國家與地方兩級地質(zhì)調(diào)查工作

為保障公益性地質(zhì)調(diào)查工作的穩(wěn)定性和連續(xù)性，從地質(zhì)事業(yè)發(fā)展的角度，需要統(tǒng)籌規(guī)劃和組織實施國家與地方兩級地質(zhì)工作，促使地方政府正確定位地質(zhì)工作，建強(qiáng)和穩(wěn)定一支地質(zhì)工作骨干隊伍，特別是要建好地質(zhì)調(diào)查院。地調(diào)局應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)與各省政府的合作與溝通，編制國家與地方公益性基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查規(guī)劃與方案，統(tǒng)一部署公益性基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查工作，爭取地方政府支持，協(xié)調(diào)國家與地方資金，保障國家與地方公益性基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查規(guī)劃與方案持續(xù)穩(wěn)定實施，以需求為導(dǎo)向，以解決問題為目標(biāo)，不斷深化創(chuàng)新地質(zhì)調(diào)查成果的轉(zhuǎn)化與應(yīng)用。同時，在國家層面上出臺有利于中央財政出資開展的公益性地質(zhì)工作與省級財政出資開展的地方公益性地質(zhì)工作發(fā)展的管理辦法意見，以黨的十八屆四中全會提出的全面推進(jìn)依法治國為鍥機(jī)，繼續(xù)加快我國地質(zhì)調(diào)查立法工作，使我國地質(zhì)調(diào)查工作盡快享有法律保護(hù)和保障。

4.3 加強(qiáng)局院聯(lián)系

建立地調(diào)局與各?。▍^(qū)、市）地質(zhì)調(diào)查院聯(lián)系機(jī)制。首先，要確立共同目標(biāo)、合作共贏理念；其次，打造多種形式的對接、合作、交流平臺，具體在需求、項目、成果、服務(wù)、管理、科技創(chuàng)新、人才建設(shè)、國際合作與交流等方面進(jìn)行有效對接、交流和合作。力爭在基礎(chǔ)性、公益性地調(diào)工作上形成全國“一盤棋”的格局，更好地發(fā)揮公益性地勘隊伍作用。

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