村土地利用規(guī)劃編制關(guān)鍵性問(wèn)題分析
——基于村土地利用特征的思考

■ 葉麗麗/付 灑/崔許鋒/梁 彬

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)工商管理學(xué)院，湖北 武漢 430073）

1 研究背景

黨的十六屆五中全會(huì)提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，確定了“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、民風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)；黨的十八大召開以來(lái)，中共中央和國(guó)務(wù)院對(duì)新時(shí)期“三農(nóng)問(wèn)題”作出一系列重要安排，并提出一些重大決策，明確提出推進(jìn)“多規(guī)合一”“加快村土地利用規(guī)劃編制”；2017年，國(guó)土資源部公布《關(guān)于有序開展村土地利用規(guī)劃編制工作的指導(dǎo)意見》，對(duì)村土地利用規(guī)劃編制工作作出進(jìn)一步指導(dǎo)；十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，特別強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題。各項(xiàng)政策、戰(zhàn)略的出臺(tái)，使得有序開展村土地利用規(guī)劃的需求顯得愈加迫切，對(duì)相關(guān)問(wèn)題的研究亦更具現(xiàn)實(shí)意義。

土地利用規(guī)劃是依據(jù)區(qū)域土地的歷史自然特性和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在空間區(qū)位上合理分配土地資源、組織土地利用，對(duì)一定區(qū)域未來(lái)土地資源利用前瞻性的規(guī)劃和安排所采取的綜合技術(shù)經(jīng)濟(jì)措施[1-2]。我國(guó)現(xiàn)行土地利用規(guī)劃體系是按行政區(qū)劃劃分的“全國(guó)、省、市、縣、鄉(xiāng)”五級(jí)土地利用規(guī)劃體系（圖1），上級(jí)規(guī)劃與下級(jí)規(guī)劃之間相互銜接、層層控制，各級(jí)規(guī)劃相互影響、相互補(bǔ)充[3]。由于我國(guó)土地利用總體規(guī)劃實(shí)行自上而下的方式編制，最低一級(jí)的規(guī)劃是鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃，并未涉及村土地利用規(guī)劃，可見村土地利用規(guī)劃此前未得到足夠重視。而據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，截至2015年末，全國(guó)農(nóng)村共有村莊264.5萬(wàn)個(gè)，村莊現(xiàn)狀用地面積14.013萬(wàn)km2，年末實(shí)際住宅建筑面積255.2億m2①數(shù)據(jù)來(lái)源于住建部《2015年中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》。，各項(xiàng)數(shù)據(jù)指標(biāo)基數(shù)龐大，編制村土地利用規(guī)劃的重要性不言而喻；從近年規(guī)劃施行情況來(lái)看，各級(jí)規(guī)劃在科學(xué)確定土地利用結(jié)構(gòu)、提升土地利用綜合效益、指導(dǎo)區(qū)域發(fā)展、推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展等方面均起到了重要引導(dǎo)作用，加快編制村土地利用規(guī)劃成為現(xiàn)實(shí)訴求。

村土地利用規(guī)劃是指在一定時(shí)序條件下，以特定村域的土地為對(duì)象，以鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃為依據(jù)，以一定的自然、社會(huì)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，綜合確定村域土地利用問(wèn)題，建立數(shù)據(jù)庫(kù)，制定正式規(guī)劃文本、圖件，以土地利用規(guī)劃來(lái)規(guī)范、指導(dǎo)村域土地利用的過(guò)程；是對(duì)我國(guó)現(xiàn)行五級(jí)土地利用總體規(guī)劃的補(bǔ)充與完善，是鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃的補(bǔ)充和內(nèi)容分解，是具體的指導(dǎo)性規(guī)劃，是最基礎(chǔ)的規(guī)劃。此外，由于村級(jí)單位中的“社區(qū)”與“鄉(xiāng)村”在土地利用特征和方式方面存在較大差異，因此本研究?jī)H限關(guān)注村土地利用規(guī)劃，即住建部統(tǒng)計(jì)年鑒所定義的農(nóng)村范圍內(nèi)的行政村、自然村的土地利用規(guī)劃，不含城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的村級(jí)組織，如城中村。

圖1 土地利用規(guī)劃體系

2 村土地利用規(guī)劃研究進(jìn)展與發(fā)展現(xiàn)狀

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的五級(jí)土地利用規(guī)劃制度體系，對(duì)各級(jí)土地利用規(guī)劃在編制、實(shí)施、監(jiān)管等方面的研究，學(xué)術(shù)成果豐富，漸成體系，但是關(guān)于村土地利用規(guī)劃方面的研究起步略晚，研究成果相對(duì)不足。在20世紀(jì)60年代前后，國(guó)內(nèi)就已經(jīng)出現(xiàn)村土地利用規(guī)劃編制與實(shí)施的實(shí)踐，當(dāng)時(shí)主要是以實(shí)現(xiàn)水土保持及治理為目標(biāo)，制定規(guī)劃[4]，具體安排各業(yè)用地[5]，各規(guī)劃實(shí)踐比較客觀地反映了當(dāng)時(shí)、當(dāng)?shù)匕l(fā)展需求，為地區(qū)發(fā)展提供了有力參考，但各規(guī)劃僅在小范圍、有條件的地區(qū)開展，只能作為早期的實(shí)踐參考，并不具備普適作用。

近年來(lái)，尤其是黨的十四大、十六屆五中全會(huì)、十八大各項(xiàng)方針政策的出臺(tái)[6]，村土地利用規(guī)劃相關(guān)研究逐漸引起重視。學(xué)者們指出對(duì)鎮(zhèn)、村進(jìn)行科學(xué)有序的規(guī)劃是建設(shè)新農(nóng)村的基礎(chǔ)[7]，新農(nóng)村建設(shè)土地規(guī)劃要先行[8]。經(jīng)查閱文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，目前關(guān)于村土地利用規(guī)劃編制相關(guān)研究主要集中在試點(diǎn)研究方面。首先，從試點(diǎn)區(qū)域數(shù)量和范圍上看，在2003年，廣東省建設(shè)廳在陽(yáng)東縣北慣鎮(zhèn)平地村作為試點(diǎn)村，率先開展規(guī)劃編制實(shí)踐[9]；2007年試點(diǎn)區(qū)域范圍擴(kuò)大，重慶市19個(gè)區(qū)縣41個(gè)村，湖南省、浙江省部分農(nóng)村地區(qū)相繼開始實(shí)施村土地利用規(guī)劃編制試點(diǎn)工作，為村土地利用規(guī)劃編制、實(shí)施提供了大量實(shí)踐基礎(chǔ)。其次，從研究方法上看，學(xué)者們運(yùn)用實(shí)地調(diào)研法、定性分析法、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)法、最優(yōu)化技術(shù)方法等多種方法在試點(diǎn)區(qū)開展調(diào)查研究[10-14]，進(jìn)一步豐富了村土地利用規(guī)劃的相關(guān)研究成果。最后，從試點(diǎn)區(qū)域的村土地利用編制和實(shí)施現(xiàn)狀來(lái)看，當(dāng)前試點(diǎn)區(qū)域的村土地利用規(guī)劃編制充分結(jié)合村域?qū)嶋H，融合“多規(guī)合一”理念，關(guān)注村域“三生”空間布局[15-16]，從優(yōu)化農(nóng)村用地結(jié)構(gòu)和布局[17]，強(qiáng)化村莊建設(shè)用地管理，嚴(yán)格實(shí)施耕地保護(hù)、村莊綜合整治[18-20]等多方面著手推進(jìn)，探索了管理一體化土地利用規(guī)劃思想[21]，強(qiáng)化公眾參與[22]，尋求土地利用的最優(yōu)化模式[23]，實(shí)施格局決策和用途決策指導(dǎo)規(guī)劃編制[24]，通過(guò)制定村規(guī)民約[16]等多種途徑增強(qiáng)規(guī)劃編制的科學(xué)性，提高規(guī)劃的可實(shí)施性，在推動(dòng)地區(qū)發(fā)展，促進(jìn)村域、村貌整治，改善農(nóng)村人居環(huán)境等方面發(fā)揮了積極作用。

理論的形成來(lái)源于實(shí)踐，從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，推行村土地利用規(guī)劃的前提是編制村級(jí)規(guī)劃，但規(guī)劃的編制離不開廣大農(nóng)村地區(qū)發(fā)展和土地利用現(xiàn)狀的實(shí)際。根據(jù)上述文獻(xiàn)研究不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)村土地利用規(guī)劃存在起步晚、研究的廣度與深度有限等諸多問(wèn)題，因此相關(guān)研究有必要從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，適當(dāng)拓寬研究視野。本研究旨在通過(guò)研究村土地利用特征，總結(jié)村土地利用現(xiàn)狀問(wèn)題，明確村土地利用規(guī)劃編制的關(guān)鍵性問(wèn)題，以期為規(guī)劃編制實(shí)踐提供有益參考。

3 村級(jí)土地利用現(xiàn)狀分析

土地利用規(guī)劃是對(duì)于特定區(qū)域范圍未來(lái)土地利用的計(jì)劃和安排，既有區(qū)域有限性的特點(diǎn)，受區(qū)域內(nèi)土地的自然、歷史及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響，又具有計(jì)劃的超前性特點(diǎn)，是對(duì)將來(lái)土地利用的規(guī)劃和安排，通過(guò)綜合技術(shù)經(jīng)濟(jì)措施，以優(yōu)化土地利用為目標(biāo)，科學(xué)安排和實(shí)施土地利用。在村土地利用規(guī)劃編制和實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)有這樣的認(rèn)識(shí)，村土地利用規(guī)劃應(yīng)當(dāng)首先結(jié)合農(nóng)村實(shí)際，明晰現(xiàn)狀條件下土地利用中的不足，并以此為基礎(chǔ)，規(guī)范、引導(dǎo)土地利用主體開展土地利用的行為?，F(xiàn)行農(nóng)村土地利用問(wèn)題因地區(qū)而異，問(wèn)題繁多，歸納起來(lái)可以概括為以下幾個(gè)方面。

3.1 土地利用無(wú)序

農(nóng)村地區(qū)土地利用無(wú)序首先體現(xiàn)在農(nóng)村各類用地布局分散上面。我國(guó)素來(lái)有農(nóng)業(yè)大國(guó)之稱，擁有悠久的農(nóng)業(yè)發(fā)展歷史。土地調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)有耕地面積134.9萬(wàn)km2，建設(shè)用地面積39.1萬(wàn)km2，2016年全國(guó)建設(shè)用地面積占比不足耕地面積的30%②數(shù)據(jù)來(lái)源于《2016年度全國(guó)土地變更調(diào)查結(jié)果》。，而我國(guó)現(xiàn)行土地所有制為全民所有制和集體所有制，并且農(nóng)村地區(qū)實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。在這些特有國(guó)情背景之下，一方面，農(nóng)村地區(qū)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)大量分散到農(nóng)戶手上，農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)的農(nóng)地位置分散；另一方面，農(nóng)戶通常以承包經(jīng)營(yíng)的土地為中心，以就近原則選擇居民點(diǎn)，導(dǎo)致農(nóng)村居民點(diǎn)多呈點(diǎn)狀分散布局，影響土地利用的整體性。從用地現(xiàn)狀來(lái)看，農(nóng)村土地利用主要集中在農(nóng)用地和居民點(diǎn)用地上，交通用地、公共基礎(chǔ)設(shè)施用地等其他用地占比較小，而農(nóng)村地廣人稀的現(xiàn)狀使得土地利用管控力度有限，難以保證嚴(yán)格按照現(xiàn)有縣級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃安排各類用地。這些問(wèn)題可以體現(xiàn)在居民大量向中心村鎮(zhèn)集聚，新村落規(guī)模擴(kuò)張，大量占用耕地，同時(shí)原有宅基地的閑置浪費(fèi)，曬谷場(chǎng)等農(nóng)業(yè)配套用地閑置，墳葬用地等特殊用地管理機(jī)制嚴(yán)重匱乏等方面。

3.2 土地污染問(wèn)題突出

農(nóng)村土地作為居民生產(chǎn)、生活活動(dòng)的載體，除了近乎全盤承受日常生產(chǎn)、生活產(chǎn)生的污染排放物外，還面臨著承受鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染物排放、城鎮(zhèn)地區(qū)污染物轉(zhuǎn)移而來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，這些客觀因素使農(nóng)村地區(qū)土地污染問(wèn)題漸顯。有關(guān)資料顯示，我國(guó)林地、草地、其他未利用地的土壤點(diǎn)位超標(biāo)率分別為10.0%、10.4%、11.4%，而耕地的為19.4%③數(shù)據(jù)來(lái)源于環(huán)境保護(hù)部與國(guó)土資源部聯(lián)合發(fā)布的《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》。，相比而言耕地污染程度明顯高于前三者；同時(shí)，耕地主要污染物包括鎘、鎳、銅等8種化學(xué)要素，而其他類型土地一般只含其中的3～4種。還有研究提到，受鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染的耕地有1.87萬(wàn)km2[25]。綜合來(lái)看，農(nóng)村地區(qū)土地污染源多樣，且受污染的土地面積基數(shù)較大，究其原因在于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)村第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中均存在破壞土壤的行為。例如在土地耕作過(guò)程中，過(guò)度使用農(nóng)藥、化肥和塑料薄膜等導(dǎo)致土壤鹽堿化和荒漠化嚴(yán)重；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本有限，為降低運(yùn)作成本，對(duì)于生產(chǎn)廢棄物采取少處理或不處理的措施，未經(jīng)處理的生產(chǎn)垃圾成為新的土地污染源。農(nóng)村居民日常生活垃圾也是重要的污染源之一，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村地區(qū)在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）等居民點(diǎn)集中的村鎮(zhèn)或有配置垃圾集中處置點(diǎn)，主要是通過(guò)直接焚燒或填埋方式處置集中點(diǎn)的垃圾；在零散村莊、自然村幾乎沒(méi)有配置專門生活垃圾集中點(diǎn)，導(dǎo)致一方面居民點(diǎn)垃圾集中處理難度大，另一方面垃圾自然降解效率低，土地污染加劇。

3.3 公共服務(wù)設(shè)施不完善

從數(shù)量上看，至2016年末全國(guó)有68.7%的行政村實(shí)現(xiàn)了集中供水，而僅有20%的行政村可以處理生活污水④數(shù)據(jù)來(lái)源于住建部《2016年城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。，

由此可見，農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施普及率仍然不足。這是因?yàn)楣卜?wù)設(shè)施的公共物品性質(zhì)，使得其投入受限。從質(zhì)量上看，公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中“重供不重需”，未能以其服務(wù)對(duì)象——農(nóng)民為出發(fā)點(diǎn)，導(dǎo)致與服務(wù)主體需求脫節(jié)，加上村鎮(zhèn)地區(qū)地廣人稀、居民點(diǎn)布局分散的特殊空間格局，致使配套公共設(shè)施的服務(wù)空間和使用率、管護(hù)效率有限；同時(shí)，閑置的設(shè)施由于缺乏日常管護(hù)，易出現(xiàn)使用壽命變短、功能衰減、設(shè)施損壞等問(wèn)題。故而從量上看，村級(jí)公共服務(wù)設(shè)施投入不足，且覆蓋率偏低；從質(zhì)上看，村公共服務(wù)設(shè)施重供不重需，設(shè)施使用率和管護(hù)率尚有欠缺。

3.4 交通道路管護(hù)機(jī)制欠缺

國(guó)家交通運(yùn)輸部數(shù)據(jù)顯示，至2016年末全國(guó)農(nóng)村地區(qū)公路交通總里程達(dá)到396萬(wàn)km，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村的公路覆蓋率分別高達(dá)99.99%、99.94%⑤數(shù)據(jù)來(lái)源于交通運(yùn)輸部《2017年第八次例行新聞發(fā)布會(huì)文字實(shí)錄》。，全國(guó)絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村都通了公路，建設(shè)成效顯著。交通運(yùn)輸在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推動(dòng)城鄉(xiāng)建設(shè)方面起著關(guān)鍵性作用，推進(jìn)農(nóng)村公路、農(nóng)用公路的建設(shè)，加強(qiáng)路網(wǎng)管護(hù)必不可少，但農(nóng)村地區(qū)交通道路在規(guī)劃管理和保護(hù)方面仍存在問(wèn)題：第一，沒(méi)有遵循路網(wǎng)整體規(guī)劃布局、系統(tǒng)建設(shè)的基本原則，在農(nóng)村道路建設(shè)的發(fā)展規(guī)劃中發(fā)展戰(zhàn)略觀不足，沒(méi)有明確的建設(shè)目標(biāo)，整體協(xié)調(diào)性不強(qiáng)，導(dǎo)致部分農(nóng)村地區(qū)道路網(wǎng)整理規(guī)劃布局雜亂無(wú)章，道路維護(hù)難度系數(shù)大；部分違規(guī)建設(shè)、低質(zhì)建設(shè)更是導(dǎo)致各類投入未能有效利用，造成資源浪費(fèi)。第二，農(nóng)村道路建設(shè)中，道路寬度、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不一；交通標(biāo)志、標(biāo)線缺失或者不明顯；道路建設(shè)后，少有地區(qū)嚴(yán)格按驗(yàn)收程序進(jìn)行工程驗(yàn)收，導(dǎo)致問(wèn)題工程的建設(shè)缺陷發(fā)現(xiàn)晚、交通隱患大等問(wèn)題；道路維護(hù)管理資金不足和管理人員缺位問(wèn)題也普遍存在。

3.5 人均建設(shè)用地面積過(guò)大

住建部數(shù)據(jù)顯示，至2015年底，全國(guó)村域?qū)嵱凶≌ㄖ娣e255.2億m2，人均面積33.4m2⑥數(shù)據(jù)來(lái)源于住建部《2015年中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》。；還有研究表明農(nóng)民退出宅基地的意愿受到多種因素的影響，地區(qū)不同，各影響因子的影響強(qiáng)度不同[26]。農(nóng)村居民認(rèn)知水平有限，土地利用憂患意識(shí)薄弱，為獲取交通區(qū)位優(yōu)勢(shì)，趨于選擇棄置舊宅、沿路新建住房；受傳統(tǒng)思想觀念的影響，居民多占宅基地的主觀意愿較強(qiáng)，自主退出意愿相對(duì)不足；基層管理部門管理力度、對(duì)違建問(wèn)題的處罰力度有限，未批先建、少批多建問(wèn)題時(shí)有發(fā)生；隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，大量農(nóng)村居民外出務(wù)工，在工作地購(gòu)置新房，農(nóng)村住房多閑置甚至廢棄；規(guī)范的宅基地退出機(jī)制尚處于試點(diǎn)探索階段，制度建設(shè)相對(duì)滯后，居民難以自主、合法退出宅基地。種種現(xiàn)象表明，農(nóng)村人均建設(shè)用地面積過(guò)大，土地浪費(fèi)問(wèn)題顯著。

4 政策建議

農(nóng)村土地是開展新農(nóng)村建設(shè)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的客觀物質(zhì)載體和基礎(chǔ)，而村級(jí)組織作為農(nóng)村地區(qū)最常見的基層組織形式，是村土地利用規(guī)劃的行為落實(shí)者。因此，村土地利用規(guī)劃的編制應(yīng)圍繞“夯實(shí)農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，保障農(nóng)民合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定”這一目標(biāo)，完善農(nóng)村土地利用和管制機(jī)制，著力推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。此外，我國(guó)已有較系統(tǒng)的土地利用規(guī)劃體系，但村土地利用規(guī)劃未納入傳統(tǒng)體系內(nèi)，還處于探索起步階段。根據(jù)“多規(guī)合一”的要求，應(yīng)形成“一張藍(lán)圖，一本規(guī)劃”，這對(duì)于村土地利用規(guī)劃的編制要求將更加嚴(yán)格；根據(jù)我國(guó)農(nóng)村地區(qū)地廣人稀、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后等現(xiàn)狀，規(guī)劃編制面臨的挑戰(zhàn)異常嚴(yán)峻。基于以上認(rèn)識(shí)，結(jié)合現(xiàn)有技術(shù)、經(jīng)濟(jì)條件，提出政策建議如下。

4.1 合理進(jìn)行指標(biāo)分解，下達(dá)指標(biāo)控制目標(biāo)

土地利用結(jié)構(gòu)和布局有序發(fā)展的基礎(chǔ)是科學(xué)合理地配置村土地用規(guī)劃指標(biāo)。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行規(guī)劃體系，土地利用指標(biāo)由上級(jí)下達(dá)下級(jí)，層層分解。村土地利用規(guī)劃具有較強(qiáng)的嚴(yán)肅性，絕不是“規(guī)劃規(guī)劃，紙上畫畫，墻上掛掛”，必須嚴(yán)格按照土地利用規(guī)劃制度，以村莊規(guī)模、發(fā)展條件、村民意愿為基礎(chǔ)，結(jié)合各村實(shí)際需求，由縣級(jí)政府統(tǒng)籌，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)政府指導(dǎo)，村級(jí)組織落實(shí)，分解和落實(shí)用地指標(biāo)。

嚴(yán)格開展土地利用現(xiàn)狀調(diào)查，按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)制定圖件、表格數(shù)據(jù)，獲取土地權(quán)屬類別、土地現(xiàn)狀用途等基礎(chǔ)資料，作為村級(jí)單位規(guī)劃編制的先決條件，結(jié)合鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃落實(shí)用地指標(biāo)，充分貫徹“多規(guī)合一”理念，系統(tǒng)開展村土地利用規(guī)劃編制工作。要認(rèn)識(shí)到，村級(jí)土地利用規(guī)劃不僅是指導(dǎo)村域土地利用和村域發(fā)展的規(guī)范文件，還是鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃內(nèi)容的一部分。村土地利用規(guī)劃受鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃指導(dǎo)，在規(guī)劃發(fā)展方向、用地安排、指標(biāo)銜接方面，必須嚴(yán)格保持一致，如此才能保證村土地利用規(guī)劃與鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃的“合一”。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，在村土地利用中，農(nóng)用地和集體建設(shè)用地為主要土地利用方式，因此，在規(guī)劃編制中，應(yīng)著重落實(shí)農(nóng)用地和建設(shè)用地指標(biāo)，堅(jiān)守耕地保護(hù)紅線、嚴(yán)格限制建設(shè)用地指標(biāo)；其他指標(biāo)可由縣、鄉(xiāng)級(jí)政府統(tǒng)籌，按縣、鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃?rùn)C(jī)動(dòng)分配。例如，城鎮(zhèn)工礦用地指標(biāo)可分解到縣級(jí)，由縣級(jí)政府統(tǒng)籌，按需分配；宅基地指標(biāo)可分配到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)，自主分配，同時(shí)要受上級(jí)部門監(jiān)管；基本農(nóng)田及耕地保護(hù)指標(biāo)可分解到村級(jí)，由村集體組織自行分配落實(shí)，自主監(jiān)管。

4.2 發(fā)揮規(guī)劃引導(dǎo)作用，優(yōu)化居民點(diǎn)布局

農(nóng)村居民點(diǎn)是農(nóng)村居民生活、生產(chǎn)、居住的載體，其布局受社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等諸多因素的影響。規(guī)劃編制的目的之一是引導(dǎo)土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化、布局有序，實(shí)現(xiàn)土地用途管制和土地利用的可持續(xù)。農(nóng)村地區(qū)普遍存在的“大散居，小聚居”的布局形態(tài)，極大削弱了有限的建設(shè)投入能力，嚴(yán)重制約新農(nóng)村發(fā)展；農(nóng)村居民大量外遷，向城鎮(zhèn)、村鎮(zhèn)、公路附近集中，傳統(tǒng)村莊集聚形態(tài)或有削弱、瓦解趨勢(shì)。種種跡象表明，引導(dǎo)村莊有序重組，科學(xué)控制居民點(diǎn)用地布局，勢(shì)在必行。

具體可按以下思路執(zhí)行：根據(jù)各地實(shí)際，設(shè)立人均建設(shè)用地指標(biāo)，凡超出指標(biāo)的用地申請(qǐng)不予批準(zhǔn)；嚴(yán)格審批宅基地用地申請(qǐng)，對(duì)已超出標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶，在條件允許的情況下，按超標(biāo)面積，引導(dǎo)居民對(duì)未利用耕地進(jìn)行整理；鼓勵(lì)居民對(duì)場(chǎng)院用地進(jìn)行修整和維護(hù)，實(shí)現(xiàn)場(chǎng)院用地的使用和觀賞的雙重價(jià)值，改善人居環(huán)境；建立健全宅基地退出、監(jiān)督機(jī)制，積極引導(dǎo)閑置、重復(fù)建設(shè)的宅基地有序合理退出；同時(shí)，由于農(nóng)民自主退宅還地的可能性不大，各級(jí)政府和組織應(yīng)發(fā)揮引導(dǎo)和宣傳作用，制定相關(guān)激勵(lì)政策，對(duì)符合條件的農(nóng)戶予以適當(dāng)引導(dǎo)和勸說(shuō)，鼓勵(lì)退出，對(duì)于特殊情況，可依法強(qiáng)制退出；加快建立和完善農(nóng)村居民點(diǎn)地理信息系統(tǒng)建設(shè)，以信息系統(tǒng)為依托，進(jìn)行農(nóng)村居民點(diǎn)布局適宜性評(píng)價(jià)，指導(dǎo)居民點(diǎn)布局。

4.3 推進(jìn)中心村規(guī)劃與建設(shè)，節(jié)約集約利用土地

中心村的建設(shè)是現(xiàn)代新農(nóng)村建設(shè)的物質(zhì)支撐和基礎(chǔ)條件，是新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主要選擇，有利于實(shí)現(xiàn)偉大的“中國(guó)夢(mèng)”目標(biāo)，是實(shí)現(xiàn)土地有效利用的重要模式；中心村的建設(shè)有利于“空心村”問(wèn)題的整治，將分散的居民點(diǎn)集中起來(lái)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民點(diǎn)的有序布局，最大化遵循邊際成本遞減規(guī)律[27]。按照改善農(nóng)村地區(qū)居民生態(tài)、生產(chǎn)、生活的目標(biāo)，推進(jìn)中心村規(guī)劃與建設(shè)，科學(xué)配置公共服務(wù)設(shè)施用地，推進(jìn)土地的集約節(jié)約利用，中心村規(guī)劃應(yīng)堅(jiān)持科學(xué)選址與規(guī)?？刂齐p管齊下，綜合控制。新農(nóng)村建設(shè)中要解決的首要問(wèn)題是居民生計(jì)問(wèn)題，只有能有效促進(jìn)生產(chǎn)、改善農(nóng)村居民人居環(huán)境、為生活提供便利，才能提升居民對(duì)中心村規(guī)劃和建設(shè)的支持力度，引導(dǎo)居民向中心村集聚。具體而言，首先應(yīng)加大投入，完善公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，但是各項(xiàng)建設(shè)應(yīng)以農(nóng)民確有需求為前提，不能機(jī)械照搬城鎮(zhèn)公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，避免設(shè)施閑置，投入無(wú)效等問(wèn)題。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整和土地利用空間分布將影響到不同層次的農(nóng)村居民，農(nóng)村居民點(diǎn)的集中是影響農(nóng)村居民出行的重要原因[28]，故而中心村選址必須保障居民的村中心可達(dá)性和耕作可達(dá)性。再次，應(yīng)完善中心村管理機(jī)制，鼓勵(lì)村民自治。例如，對(duì)于水利灌溉等各類公共服務(wù)設(shè)施的管理和維護(hù)，可嘗試引導(dǎo)居民自主管理，自主監(jiān)督，并適當(dāng)予以經(jīng)濟(jì)報(bào)酬，以此有效節(jié)省設(shè)施因管護(hù)不當(dāng)而產(chǎn)生的不必要的維護(hù)費(fèi)用；可通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，鼓勵(lì)閑置地有效退出，與此同時(shí)，居民向中心村集聚后，需注重原有村落空心化后閑置地的處置。

4.4 設(shè)置垃圾集中點(diǎn)配套用地，完善用地規(guī)劃和垃圾處置管理

十九大報(bào)告提出，要實(shí)現(xiàn)三條控制線的劃定工作，使生態(tài)環(huán)境保護(hù)紅線、永久性基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界完美銜接，同時(shí)要加大生態(tài)保護(hù)和建設(shè)力度；要健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)管，管控污染排放，加大執(zhí)法力度，制定治理方案，使農(nóng)村地區(qū)土地污染問(wèn)題得到正確對(duì)待。由于農(nóng)村地區(qū)較城鎮(zhèn)地區(qū)而言，社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)較差，土地污染治理問(wèn)題涉及地域范圍廣、難度系數(shù)大、情況復(fù)雜多變，實(shí)現(xiàn)有效治理還需從污染問(wèn)題的源頭著手，配合完善污染源處理機(jī)制、提升污染治理水平，以防止土地污染問(wèn)題陷入“污染物排放——治理難——污染物再排放——治理更難”的困境。具體而言，在地方政府方面，可探索推行污染問(wèn)責(zé)機(jī)制，鼓勵(lì)調(diào)查、發(fā)現(xiàn)污染源頭問(wèn)題，制定應(yīng)對(duì)策略。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)方面，除嚴(yán)格按照環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和要求處置生產(chǎn)廢料及其他排放物外，還需通過(guò)強(qiáng)化政府、群眾多方監(jiān)督，組織開展企業(yè)綠色、環(huán)保生產(chǎn)教育宣傳等手段，引導(dǎo)企業(yè)綠色生產(chǎn)；對(duì)已查明的污染排放物超標(biāo)的企業(yè)，可通過(guò)法律、政策手段，嚴(yán)肅處置。在自然村等地區(qū)，著力探索生活垃圾集中處理方式，建立垃圾分類管理制度，比如設(shè)置垃圾分類處置試點(diǎn)。對(duì)農(nóng)村居民要加強(qiáng)環(huán)保宣傳，鼓勵(lì)村民參與環(huán)境保護(hù)計(jì)劃，增強(qiáng)村民環(huán)保意識(shí)。

4.5 強(qiáng)化規(guī)劃編制公眾參與，尊重地方特色

公眾參與主要是在整個(gè)規(guī)劃的制定和實(shí)施過(guò)程中的參與，而不僅是事后參與。強(qiáng)化公眾參與可體現(xiàn)在參與范圍擴(kuò)大、參與人員增加上，目的在于通過(guò)公眾的互動(dòng)與反饋實(shí)現(xiàn)公平、公正、公開。規(guī)劃編制要尊重村民意愿，堅(jiān)持村民的主體地位，把村民的意愿放在首位，維護(hù)村民在規(guī)劃編制中的基本權(quán)利，使村民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)等在規(guī)劃編制中得到充分實(shí)現(xiàn)。村民參與規(guī)劃主要體現(xiàn)在三個(gè)階段：規(guī)劃編制之前，要深入調(diào)查居民的生活及居住現(xiàn)狀，了解農(nóng)民對(duì)村莊布局、土地復(fù)墾、發(fā)展方向等方面的意愿；規(guī)劃編制之時(shí)，土地利用規(guī)劃的結(jié)構(gòu)、布局應(yīng)適當(dāng)考慮到農(nóng)民實(shí)際，提供就地安置、集中安排或其它安置措施等多種安置方式，供農(nóng)民靈活選擇；規(guī)劃編制之后，應(yīng)該及時(shí)開展聽證、論證并公示，加強(qiáng)公眾監(jiān)督，使村土地利用規(guī)劃真正做到遵從民愿。最后，應(yīng)建立長(zhǎng)效的溝通反饋機(jī)制，如建立網(wǎng)絡(luò)意見反饋平臺(tái)等。

村民參與型的土地利用規(guī)劃模式的構(gòu)建，不僅有利于保障居民的知情權(quán)，提升居民對(duì)規(guī)劃的認(rèn)同感，避免實(shí)施過(guò)程中可能出現(xiàn)的沖突與問(wèn)題，而且適當(dāng)賦予居民參與權(quán)，有利于讓村民群體參與到農(nóng)村發(fā)展的各項(xiàng)工作中，充分體現(xiàn)農(nóng)民意愿，使農(nóng)村土地利用規(guī)劃更加符合實(shí)際，更具有地方特色[29]。

4.6 強(qiáng)化技術(shù)應(yīng)用，提高規(guī)劃編制效率和科學(xué)性

“3S”技術(shù)以其強(qiáng)大的空間技術(shù)優(yōu)勢(shì)，如數(shù)據(jù)采集和處理、空間數(shù)據(jù)庫(kù)、空間數(shù)據(jù)管理和分析等優(yōu)勢(shì)，廣泛應(yīng)用于農(nóng)業(yè)資源配置、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施布局、生態(tài)恢復(fù)布局、新農(nóng)村布局等方面的空間定位和定量分析中。農(nóng)村地區(qū)具有土地面積大、地域分布廣、居民點(diǎn)布局散的特征，傳統(tǒng)人工測(cè)量、記錄、統(tǒng)計(jì)方法耗時(shí)費(fèi)力，事倍功半。引入“3S”技術(shù)，獲取不同時(shí)期土地利用的動(dòng)態(tài)變化，利用RS和GIS等軟件對(duì)土地利用變化進(jìn)行解釋、分析和判讀；通過(guò)“3S”技術(shù)來(lái)分析農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀，及時(shí)準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)農(nóng)村土地利用中存在的隱患與問(wèn)題，合理引導(dǎo)和監(jiān)控，提高規(guī)劃編制效率及科學(xué)性，實(shí)現(xiàn)事半功倍的效果。

5 結(jié)論與展望

5.1 研究結(jié)論

本研究以農(nóng)村地區(qū)實(shí)際為落腳點(diǎn)，解析村土地利用規(guī)劃編制中的關(guān)鍵性問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)村土地利用存在土地利用無(wú)序、土地污染嚴(yán)重、公共服務(wù)設(shè)施不完善、交通道路管護(hù)機(jī)制欠缺和人均建設(shè)用地過(guò)大等顯著性問(wèn)題。要想解決這些問(wèn)題，務(wù)必在規(guī)劃編制上下功夫，注重從用地指標(biāo)分解、控制居民點(diǎn)布局、推進(jìn)中心村規(guī)劃與建設(shè)、配置垃圾集中點(diǎn)配套用地、鼓勵(lì)公眾參與及強(qiáng)化技術(shù)應(yīng)用等方面去謀劃，切實(shí)保障規(guī)劃的科學(xué)性與可行性。

5.2 研究展望

村土地利用規(guī)劃編制目前正處于探索和完善階段，其編制和實(shí)施是積極推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，規(guī)范、引導(dǎo)農(nóng)村地區(qū)生態(tài)可持續(xù)的土地利用的基礎(chǔ)。對(duì)村土地利用規(guī)劃編制研究具有重要的實(shí)際價(jià)值，對(duì)相關(guān)問(wèn)題的研究仍待繼續(xù)深入，研究的深度和廣度仍然有待擴(kuò)展。本文重點(diǎn)研究了村土地利用規(guī)劃編制相關(guān)的關(guān)鍵性問(wèn)題，但是對(duì)于規(guī)劃編制中涉及的不同比例尺數(shù)據(jù)銜接問(wèn)題、村土地利用規(guī)劃賦予法律地位問(wèn)題、編制主體單位和編制經(jīng)費(fèi)及編制審批權(quán)限問(wèn)題等具體領(lǐng)域的研究，期望在后期研究中逐步加強(qiáng)。

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