北京養(yǎng)老服務新格局與新動力

◎黃石松

為進一步總結(jié)基層實踐經(jīng)驗，推動北京養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展，2017年2-9月，民建北京市委經(jīng)濟委員會聯(lián)合北京老齡居養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)促進中心，在全市范圍內(nèi)展開了養(yǎng)老供給側(cè)情況的專題調(diào)研。調(diào)查顯示，當前，北京以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合、覆蓋全市城鄉(xiāng)社區(qū)的社會化養(yǎng)老服務體系逐步形成。

北京人口老齡化面臨新態(tài)勢

據(jù)統(tǒng)計，1990年，北京60歲及以上常住老年人口為110萬人，占常住人口總數(shù)的10.1%，標志著北京進入人口老齡化社會。從1990-2017年，隨著北京人口總量的增長，人口老齡化也呈加速發(fā)展趨勢，截至2017年底，北京60歲及以上常住老年人口為358.2萬人，占常住人口總數(shù)的16.5%；其中60歲及以上戶籍老年人口為333.3萬人，占戶籍人口總數(shù)的24.5%，老齡化形勢嚴峻。

本文根據(jù)北京市統(tǒng)計局、公安局提供的《北京地區(qū)戶籍人口百歲表》和市老齡辦發(fā)放高齡津貼的相關(guān)數(shù)據(jù)，分年齡、性別、城鄉(xiāng)統(tǒng)計了相關(guān)老年人口數(shù)（見表）。

未來10-20年北京人口自然發(fā)展將呈現(xiàn)三方面特征：

表 北京市戶籍老年人口年齡構(gòu)成

1.從對象上看，健康活躍老人數(shù)量增長最快

一方面，60-75歲這個年齡段人群基數(shù)最大、增長最快；另一方面，隨著近年來財政投入增加，政府應該承擔的、兜底的應保盡保人群的養(yǎng)老問題逐步解決，屆時主要矛盾可能轉(zhuǎn)化為活躍老人文化生活問題，需求會發(fā)生很大變化。

2.從內(nèi)容上看，更加關(guān)注健康養(yǎng)老、積極養(yǎng)老

在提高物質(zhì)生活質(zhì)量基礎上，以健康為主題，進一步解決老年人在精神文化生活、社會參與與民主共治等方面發(fā)展的不平衡、不充分的問題，統(tǒng)籌考慮應對人口老齡化。

3.從方式上看，將會更多運用市場機制和社會機制

老人的健康需求、精神文化需求和社會參與需求呈多樣化、個性化趨勢。因此，相關(guān)產(chǎn)業(yè)將迎來發(fā)展機遇期，其重點在于產(chǎn)業(yè)融合，技術(shù)與資本結(jié)合，金融保險、地產(chǎn)等與養(yǎng)老服務業(yè)融合等；同時社會捐贈、公益慈善和志愿服務事業(yè)也會迎來機遇期。

當前，北京已經(jīng)進入以疏解非首都功能為“牛鼻子”的新階段，《北京城市總體規(guī)劃2016年-2035年》明確了到2020年人口控制在2300萬以內(nèi)的目標，人口減量和城市功能調(diào)控正在形成新的趨勢和格局，結(jié)合人口自然演變規(guī)律，京津冀協(xié)同發(fā)展將給老齡工作帶來新的機遇和挑戰(zhàn)。

養(yǎng)老服務新格局

當前，北京市、區(qū)兩級政府以落實《北京市居家養(yǎng)老服務條例》（簡稱《條例》）為著力點，構(gòu)建“三邊四級”養(yǎng)老服務體系（“三邊”指老人的周邊、身邊、床邊；“四級”指市、區(qū)、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)及社區(qū)四個層面）。從市級統(tǒng)籌，各區(qū)建設區(qū)養(yǎng)老指導中心，每個街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）至少建設一家養(yǎng)老照料中心，再按照服務半徑在社區(qū)建設養(yǎng)老服務驛站，并依托驛站延伸到居家服務，著力解決設施不足、投入不足、消費不足及人才不足等難點問題，推進醫(yī)聯(lián)體建設、養(yǎng)老院設立醫(yī)務室等，多途徑探索醫(yī)養(yǎng)結(jié)合。

1.在完善政府公共服務和政策體系的同時，北京全面放開了養(yǎng)老服務市場，進一步推動培育了市場和社會養(yǎng)老力量

一是進一步放寬準入條件，推動養(yǎng)老機構(gòu)連鎖化、品牌化發(fā)展。二是進一步優(yōu)化市場環(huán)境，實行平等待遇，開放外資。三是進一步加強對老年照護、產(chǎn)品開發(fā)等領(lǐng)域的重點支持，推動產(chǎn)業(yè)融合。四是從土地、融資、產(chǎn)業(yè)基金和長期護理保險等方面提高服務保障能力。五是鼓勵和探索“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”模式，運用新技術(shù)實現(xiàn)多種養(yǎng)老供給方式互相融合。

2.逐步形成多元化、多樣化的養(yǎng)老服務格局

一是形成了“堅持黨委領(lǐng)導、政府主導、社會參與、全民行動相結(jié)合”的社會共識。二是初步構(gòu)建了“居家為基礎、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務體系”。三是初步形成了“統(tǒng)籌養(yǎng)老事業(yè)和老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展、共建共治共享”的良好態(tài)勢。

新舊機制轉(zhuǎn)換中存在的問題

1.從需求側(cè)來看，養(yǎng)老服務市場消費的主體仍然是政府

盡管有些高端和個性化服務正在興起，但受傳統(tǒng)消費觀念、消費能力等影響，老人和家庭財力不能滿足需求的現(xiàn)象普遍存在。受老人消費后對服務質(zhì)量的追溯和監(jiān)管缺失、老人維權(quán)困難等原因影響，導致了市場的潛在需求不能得到有效激活。

2.從供給側(cè)來看，市場營商環(huán)境仍需改善

部分居家養(yǎng)老服務商反映，受街鄉(xiāng)行政轄區(qū)的制約，跨地區(qū)開展業(yè)務比較困難，市場存在局部壟斷和行政人為切割的現(xiàn)象，導致供需雙方對接困難。主要表現(xiàn)為供應商找不到老人、敲不開門、不愿及不敢上門。而老人需要整合式、一站式服務，卻找不到適合的供應商。

3.從市場體系來看，配套政策亟待完善

低標準廣覆蓋原則使得補貼政策與市場需求出現(xiàn)偏差，價格和補貼沒有更好起到撬動市場、培育消費習慣和行為、調(diào)動社會公益力量進入的作用。服務內(nèi)容、標準和質(zhì)量監(jiān)管缺乏，中介組織發(fā)育不充分，導致了交易成本高、效率低。同時，由于養(yǎng)老服務的專業(yè)性及公共服務屬性，使得養(yǎng)老服務業(yè)投資周期長、投資回報率低，如果沒有在稅收方面（增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅等）享有高于其他產(chǎn)業(yè)投資基金的優(yōu)惠政策，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投資基金本身的運營和可持續(xù)發(fā)展就會出現(xiàn)問題。養(yǎng)老服務業(yè)的會計制度、價格補貼政策、資產(chǎn)評估和并購重組政策、法律事務等理論研究和實踐探索的空間還十分廣闊。

4.從技術(shù)創(chuàng)新來看，科技服務不能滿足現(xiàn)實需要

表面上看，各種為老助老的智能穿戴產(chǎn)品、康復輔具等層出不窮，各種養(yǎng)老信息化平臺公司屢見不鮮，但很多技術(shù)應用都是曇花一現(xiàn)，不能集成和形成合力成為創(chuàng)新的瓶頸。如摸清底數(shù)，完善老齡人口數(shù)據(jù)和管理平臺是一切工作的基礎，但基礎數(shù)據(jù)庫和指標體系僅靠企業(yè)和科研部門搭建就存在一定難度，需要在民政部門的組織下，實現(xiàn)統(tǒng)計、公安和衛(wèi)計等多個部門聯(lián)動。

激發(fā)新動力實現(xiàn)新跨越

1.深化養(yǎng)老服務供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高有效供給能力

一是完善政府信息披露制度，明確養(yǎng)老服務業(yè)的內(nèi)涵，建立行業(yè)統(tǒng)計指標體系和信息發(fā)布、行業(yè)監(jiān)測等各項制度。二是建立科學合理的資源分配和統(tǒng)籌機制，加快破除工商企業(yè)和民辦非企業(yè)單位的政策壁壘，實現(xiàn)不同市場主體的公平競爭，促進不同市場主體的優(yōu)勢互補和錯位經(jīng)營。三是在構(gòu)建運營商準入制度時，對養(yǎng)老設施運營者與單項養(yǎng)老服務供應商進行分層設計。四是建立科學規(guī)范的養(yǎng)老服務價格補貼機制，進一步明確和規(guī)范補貼的方向、原則與范圍，在進行成本測算的基礎上精準確定補貼標準，逐步建立長期穩(wěn)定的動態(tài)調(diào)節(jié)機制，建立多層次、多維度的評價監(jiān)督體系，使政府的補貼更加符合養(yǎng)老服務的實際要求，引導養(yǎng)老服務商提高服務質(zhì)量和勞動生產(chǎn)率，引導老人和家庭擴大養(yǎng)老消費。

2.改善市場營商環(huán)境，完善產(chǎn)業(yè)政策體系

在稅收方面，建議降低專業(yè)化養(yǎng)老供應商自身的稅負，從而吸引社會資本對養(yǎng)老服務行業(yè)投資。對于專業(yè)機構(gòu)提供的養(yǎng)老服務建議免征增值稅，所得稅比照高科技企業(yè)、先進技術(shù)服務業(yè)的優(yōu)惠稅率進行征收，對于護理人員的職業(yè)培訓費用建議參照高科技企業(yè)的扣除額度予以所得稅稅前抵扣，對于專業(yè)養(yǎng)老護理人員的個稅、五險一金等，建議給予一定程度的優(yōu)惠，以提高從業(yè)人員的收入，鼓勵從業(yè)人員的積極性，進而提高服務質(zhì)量。

在融資領(lǐng)域，養(yǎng)老服務機構(gòu)的應收賬款、知識產(chǎn)權(quán)、專利技術(shù)和股權(quán)等可以比照中關(guān)村科技企業(yè)抵質(zhì)押政策，對于符合條件的中小養(yǎng)老服務企業(yè)在中小板、創(chuàng)業(yè)板、全國中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)融資，政府予以一定金額的特別財政補貼。

3.深化老齡科技管理體制改革，推進技術(shù)創(chuàng)新和新技術(shù)應用

進一步完善老齡服務科技政策，積極引導互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)及人工智能等新技術(shù)在為老助老領(lǐng)域的運用，推動老齡科學技術(shù)革命。將“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”工作放在戰(zhàn)略高度，制定相關(guān)政策，明確工作原則和任務目標，加快推進養(yǎng)老信息化工作。同時，抓住街道辦事處這個承上啟下、對接供需雙方的關(guān)節(jié)點，選擇一些有代表性、工作基礎好的街道進行試點，加快基于街道的居家養(yǎng)老信息化平臺建設，力求重點突破，解決平臺空心化問題，真正把服務送到老人周邊、身邊、床邊。試點的內(nèi)容應當選擇投入少、見效快、投入產(chǎn)出比較高及社會影響較大的領(lǐng)域先期推進。

4.培育社會組織，探索社會參與、全民行動的有效實現(xiàn)形式

鑒于養(yǎng)老服務業(yè)在資產(chǎn)評估、貸款抵押、信用擔保和股權(quán)融資等方面的行業(yè)特殊性，政府應當制定政策扶植和引導大力發(fā)展第三方機構(gòu)，如專業(yè)化的養(yǎng)老服務資產(chǎn)評估機構(gòu)、服務質(zhì)量和企業(yè)信用評估機構(gòu)、法律機構(gòu)等。鼓勵社會參與以降低養(yǎng)老機構(gòu)的運營成本?？梢詤⒄諊饣蚓惩獾淖龇?，引入慈善機構(gòu)、公益基金、保險機構(gòu)、財富500強和上市公司（均設有社會責任部門）進入養(yǎng)老驛站，以冠名權(quán)、公益贊助等方式解決驛站的部分日常運營資金，稅務部門對此類公益贊助支出可按照捐贈標準予以稅前扣除。

5.完善老齡法律支撐體系，推動老齡工作走上法制化軌道

2018年北京市人大將要開展“五年立法規(guī)劃”工作，建議以此為契機，認真總結(jié)《條例》實施以來改革探索的成功經(jīng)驗，將相關(guān)政策、措施上升到地方性法規(guī)和政府規(guī)章的位階，發(fā)揮立法對改革的引領(lǐng)、推動和保障作用，分析當前工作中的立法需求，制定相應的立法計劃，特別是適時修訂北京老年人權(quán)益保障法實施辦法，制定機構(gòu)養(yǎng)老服務條例、志愿者服務條例等，全面提升老齡工作法制化水平。