構(gòu)建廣西高速路政聯(lián)合執(zhí)法治理體系

◎胡志斌 廖愛娣

高速路政管理涉及范圍廣、牽涉部門多，部分行政機關之間存在職權(quán)交叉、沖突或多頭管理現(xiàn)象，使得路政執(zhí)法人員在單方執(zhí)法過程中存在很大困難。目前，各路政執(zhí)法大隊把聯(lián)合執(zhí)法（指兩個或兩個以上行政執(zhí)法部門，為解決單個執(zhí)法部門無法解決的社會問題，采取聯(lián)合的方式統(tǒng)一行動、統(tǒng)一執(zhí)法，從而對行政相對人進行監(jiān)督檢查，作出處理決定的一種執(zhí)法形式）作為公路管理中重要的執(zhí)法方式，但是隨著時代的進步，新事物、新需求不斷涌現(xiàn)，傳統(tǒng)的聯(lián)合執(zhí)法模式已經(jīng)暴露出諸多問題。

筆者結(jié)合實際工作情況與相關法律法規(guī)，綜合分析路政管理現(xiàn)存的問題與難點，試圖對廣西高速公路管理聯(lián)合執(zhí)法模式進行新的探索。

現(xiàn)狀

據(jù)《廣西統(tǒng)計年鑒2017》顯示，截至2016年底，廣西全區(qū)公路通車總里程達120547公里，其中等級公路108947公里，高速公路4603公里，管理范圍寬廣。目前，廣西高速公路聯(lián)合執(zhí)法的方式大體分為兩種：

1.小聯(lián)合執(zhí)法

以路政為執(zhí)法主體，與內(nèi)部大隊、外部高速交警、國土或安監(jiān)等部門聯(lián)合執(zhí)法，稱之為“路政+1”（指路政執(zhí)法部門加上一個其他或內(nèi)部部門聯(lián)合執(zhí)法）小聯(lián)合執(zhí)法。其優(yōu)點在于可以有針對性、高效率地解決問題，充分整合兩個部門的執(zhí)法資源，去除職能交叉，避免推諉、互不管的情況。路政與交警聯(lián)合執(zhí)法，不僅可以解決兩個部門之間部分職能交叉、多頭管理及混同執(zhí)法等問題，在執(zhí)法過程中還可以依靠交警部門的機動靈活，對涉路案件進行更高效、更及時的行政執(zhí)法。但是，小聯(lián)合執(zhí)法有時會捉襟見肘難以應對全局問題，一旦案件涉及多個部門，則常常束手無策。小聯(lián)合主體來自不同執(zhí)法體系，各執(zhí)法體系都有自己執(zhí)法的側(cè)重點，相互融合、相互配合不可能一蹴而就，聯(lián)合機制的建立往往比較被動?，F(xiàn)行的聯(lián)合執(zhí)法工作開展比較機械化，均是固定時間、地點的執(zhí)法模式，傾向于任務式聯(lián)合。

2.大聯(lián)合執(zhí)法

以路政、交警為執(zhí)法主體，聯(lián)合安監(jiān)、消防、衛(wèi)生等多個路域相關部門交叉執(zhí)法，稱之為“路政+N”形式的大聯(lián)合執(zhí)法。此類執(zhí)法往往聯(lián)合多個部門大張旗鼓、“運動式”進行。雖然提高了執(zhí)法威懾力，加大了執(zhí)法強度，但現(xiàn)行的大聯(lián)合執(zhí)法主要是為了解決突發(fā)性、重點性和臨時性的問題，沒有建立固定的協(xié)調(diào)性組織或慣例的聯(lián)合執(zhí)法，組織難度大，執(zhí)法成本高。

問題

1.聯(lián)合執(zhí)法的短暫性

各路政機關依照法定職權(quán)在各自執(zhí)法領域內(nèi)進行執(zhí)法，分權(quán)執(zhí)行，但在涉及多部門、行政手段措施不足或人員不夠等情況時，會啟用聯(lián)合執(zhí)法。如2017年1月下旬，G72泉南高速全黃線湘桂交界路段為廣西湖南兩省交界的主要干道，日常過往車輛多，因春節(jié)臨近，返鄉(xiāng)與貨運車輛大幅激增，造成G72泉南高速全黃段長達十余公里的車輛緩行，近乎擁堵。為了保證易擁堵路段車輛的有序通行，轄區(qū)的桂林大隊因人員不足啟動緊急聯(lián)合執(zhí)法，聯(lián)合灌陽路政大隊、交警高速一支隊在擁堵路段對排隊車輛進行疏導。待交通順暢，聯(lián)合執(zhí)法立即解除。一定程度上看，此類聯(lián)合執(zhí)法具有臨時性、非常態(tài)性特點，只能解決已經(jīng)出現(xiàn)的問題，卻不能實現(xiàn)預防。聯(lián)合執(zhí)法的臨時性和不穩(wěn)定性注定了其只能“頭痛治頭，腳痛治腳”，在長期預防機制上無法適用，以至于有人將其比喻為“專家會診”。

2.責權(quán)劃分不明，聯(lián)合執(zhí)法的融合度低

在聯(lián)合執(zhí)法的過程中，由于各單位管理的內(nèi)容、程序各異，缺乏聯(lián)合執(zhí)法的相關培訓，導致合作的默契度偏低。各部門進行聯(lián)合執(zhí)法，其權(quán)、責清單劃分往往模糊不清，或被有意無意忽視。在具體實施聯(lián)合執(zhí)法過程中，各部門之間權(quán)力交叉、職責糾紛的現(xiàn)象也非常嚴重，如果涉及到部門利益，則可能出現(xiàn)相互推諉的情況，導致聯(lián)合執(zhí)法的效果大打折扣。此外，遇到重大事件，該由誰負責、誰指揮也是一個很大的問題。如G76夏蓉高速灌陽北出口的延長線，因延長線與地方公路相連轄區(qū)牽連到了地方公路局、安監(jiān)等多個部門，可能出現(xiàn)由于部門利益相互推諉導致該區(qū)域成為真空帶的情況，而主導的政府部門也是心有余而力不足。

3.聯(lián)合執(zhí)法的信息共享不足

目前，在聯(lián)合執(zhí)法信息共享實踐方面，仍然沒有建立起健全的信息共享協(xié)作機制，存在資源浪費或重復性工作。一是尚未建立統(tǒng)一的基礎信息和重要信息的共享機制。各部門之間的信息共享存在較大障礙，部門之間的信息交流不暢已經(jīng)成為影響部門之間聯(lián)合執(zhí)法的一個關鍵性因素。二是尚未建立部門信息共享查詢合作機制，未能實現(xiàn)部門信息數(shù)據(jù)的統(tǒng)一管理、統(tǒng)一查詢、集中訪問和共享共用，嚴重影響了政府信息公開共享工作的推進。三是各部門之間信息平臺建設的構(gòu)架不同，導致出現(xiàn)信息不能識別，不能實現(xiàn)信息對接等情形。

各個部門對信息資源的共享需求與實際共享情況的鮮明反差，極大制約了社會服務效率、聯(lián)合執(zhí)法水平和應急響應能力提高。如路政部門在治理超限超載運輸過程中，建立案件時無法從系統(tǒng)中直接查詢超限超載當事司機的從業(yè)資格證真假，可能出現(xiàn)當事司機投機取巧使用假證接受處罰的情況。同屬交通系統(tǒng)的高速路政和運政部門，各自有本部門開發(fā)建設的專用信息系統(tǒng)，這些系統(tǒng)在交通工作中發(fā)揮了積極作用，一定程度上促進了交通信息化的發(fā)展。但在實際運用中，這些系統(tǒng)大多分散建設在各個地區(qū)或不同部門，形成了以地域、部門等為邊界的信息孤島，由于系統(tǒng)規(guī)范性差，共享困難，影響了系統(tǒng)效益的持續(xù)發(fā)揮。

措施

1.建立高速公路聯(lián)合執(zhí)法辦公室

為解決聯(lián)合執(zhí)法中出現(xiàn)的突出問題，建議建立聯(lián)合執(zhí)法辦公室，由交通廳、市級政府牽頭，各職能部門各負其責。多部門聯(lián)合不僅涉及市直機關的科局，還涉及各縣的科局、交通所、國土所、環(huán)保所及水利站等部門。尤其是鎮(zhèn)街各類站、所，其具體工作有的受駐地鎮(zhèn)街領導，有的受市直部門領導，難以形成合力。因此，成立單獨的領導小組辦公室協(xié)調(diào)各級各類辦事人員是一個比較有效的辦法。

建議聯(lián)合執(zhí)法辦公室由市級政府分管交通的領導和交通廳分管路政業(yè)務的負責人擔任主要領導，其他相關科局領導擔任成員，以此組織架構(gòu)運作。由聯(lián)合執(zhí)法辦公室統(tǒng)籌指揮，各部門常設人員負責協(xié)調(diào)本部門的相關工作，參加聯(lián)合巡邏，參與相應的涉路違法案件查處，各基層部門、執(zhí)法大隊作為具體執(zhí)行力量（見圖）。

圖 聯(lián)合執(zhí)法辦公室組織機構(gòu)構(gòu)建圖

2.建立健全聯(lián)合執(zhí)法制度

規(guī)范各部門聯(lián)合執(zhí)法程序，明確聯(lián)合執(zhí)法總體要求和主要內(nèi)容，并根據(jù)本地的實際情況，對涉及不同區(qū)域、多頭共管等情形有針對性地開展聯(lián)合執(zhí)法工作，避免盲目性。做好常規(guī)性、專項性、突發(fā)性及重要時段開展聯(lián)合執(zhí)法的啟動響應機制，對其目標要求、核心內(nèi)容都要提前做好實施方案。

3.明確聯(lián)合執(zhí)法各部門的職責及責任

由聯(lián)合執(zhí)法辦公室統(tǒng)籌全局，依照各部門管轄范圍及管轄地域交叉、職權(quán)交叉的工作內(nèi)容進行具體的細化分配，制定年度或月度的責權(quán)清單，同時又要具有靈活性與彈性。讓各部門各負其責，高效聯(lián)動，使得聯(lián)合執(zhí)法形成強大合力。

4.建立健全各部門的考核機制

聯(lián)合執(zhí)法辦公室可以通過考核發(fā)現(xiàn)聯(lián)合執(zhí)法過程中存在的問題，并在之后的工作中進行改進，為實現(xiàn)高效聯(lián)合執(zhí)法奠定堅實基礎。在考核機制的約束下，有效調(diào)動各部門員工的積極性、主動性和創(chuàng)造性，有利于各執(zhí)法部門盡職盡責執(zhí)法。

5.建立聯(lián)合執(zhí)法信息共享平臺

為提高聯(lián)合執(zhí)法的效率，加強執(zhí)法的信息共享，建議依托聯(lián)合執(zhí)法辦公室的協(xié)調(diào)指揮能力，創(chuàng)建統(tǒng)一的聯(lián)合執(zhí)法信息共享平臺。目前，公路交通管理數(shù)據(jù)量大，且大部分存在于工程圖紙上，信息仍然以普通的數(shù)據(jù)庫屬性信息為主，無法實現(xiàn)圖文信息的統(tǒng)一管理。建議通過把資料信息化，把信息源用到公路交通管理上來，集數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)分析、圖形管理、圖形編輯及彩色圖形輸出等功能于一體，可方便、有效、快速地存儲、更新、操作、統(tǒng)計、分析和顯示所有交通路網(wǎng)信息，對公路的管理及信息共享具有積極的作用。

平臺主要以公路管理為主線，以地理信息系統(tǒng)（GIS）、電子地圖、北斗導航、GPS和PDM（產(chǎn)品數(shù)據(jù)管理）為基礎，依托多種先進技術(shù)和高速公路管理業(yè)務緊密結(jié)合，通過形象直觀的圖形、圖像、影像信息集成技術(shù)為管理部門提供精確的基礎信息。為公路用地占用的審批、非公路標志的設置審批等提供豐富可靠的輔助分析決策支持。

信息共享平臺由聯(lián)合執(zhí)法辦公室統(tǒng)一領導，建立一套完整規(guī)范的共享、協(xié)作機制。基礎信息資源由各相關部門基層分步分級采集錄入，并負責運行期間基礎信息的修正錄入，實現(xiàn)信息數(shù)據(jù)采集的精確合理。然后結(jié)合各部門的信息，對基礎信息進行匯總，整合信息資源，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，打破原有的信息孤島現(xiàn)象。

信息共享平臺可與自治區(qū)移動通信部門合作，共同建設基于移動通信平臺的移動式執(zhí)法監(jiān)控系統(tǒng)。面對一線執(zhí)法人員日常執(zhí)法實際工作需要，以點（部位）、線（路段）、面（地區(qū)）為基本對象構(gòu)成網(wǎng)絡化地理信息管理模式，以移動執(zhí)法終端設備作為執(zhí)法活動決策、指揮和實戰(zhàn)業(yè)務交互載體，結(jié)合4G數(shù)據(jù)傳輸、地圖定位、多數(shù)據(jù)庫整合關聯(lián)及語音調(diào)度等多項現(xiàn)代執(zhí)法信息化手段，實現(xiàn)以分析決策直觀化、指揮部署網(wǎng)絡化、實戰(zhàn)應用智能化為主要內(nèi)容的路政執(zhí)法精確化工作目標。一線路政執(zhí)法人員通過移動設備，做到隨時、隨地采集第一手違法證據(jù)材料，實時將數(shù)據(jù)上傳到平臺，與上級部門對查處違法案件進行實時處理和溝通。

信息共享平臺的建立有效地整合了涉路相關部門的信息資源，為各部門日常工作開展提供了共享信息支撐，為聯(lián)合執(zhí)法調(diào)取信息提供了有力的信息保障，促進了聯(lián)合執(zhí)法工作開展更加高效，涉路案件處理更加快捷。