深化政府機(jī)構(gòu)改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程

畢瑞峰

【摘要】黨的十九屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》提出機(jī)構(gòu)改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，要從系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性出發(fā)，深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革。對(duì)政府機(jī)構(gòu)改革來(lái)說(shuō)，就是要從系統(tǒng)思維出發(fā)，在推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革的同時(shí)，協(xié)調(diào)推進(jìn)其他各類(lèi)機(jī)構(gòu)改革，全面推進(jìn)人員職能改革，統(tǒng)籌推進(jìn)中央和地方機(jī)構(gòu)改革，配套推進(jìn)編制管理改革。

【關(guān)鍵詞】政府治理能力 機(jī)構(gòu)改革 系統(tǒng)工程 【中圖分類(lèi)號(hào)】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A的十九屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）指出，轉(zhuǎn)變政府職能是深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重要任務(wù)。新中國(guó)成立以來(lái)，先后進(jìn)行過(guò)多次政府機(jī)構(gòu)改革，自改革開(kāi)放以來(lái)到黨的十九屆三中全會(huì)召開(kāi)之前，先后進(jìn)行過(guò)7次規(guī)模較大的政府機(jī)構(gòu)改革。雖然歷次政府機(jī)構(gòu)改革在推進(jìn)政府管理現(xiàn)代化、規(guī)范化和科學(xué)化方面起到了較大作用，但是面對(duì)新時(shí)代新任務(wù)提出的新要求，現(xiàn)有的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置還存在不完全適應(yīng)的地方?！稕Q定》從系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性出發(fā)，全面部署黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，標(biāo)志著我國(guó)的機(jī)構(gòu)改革從分類(lèi)推進(jìn)向系統(tǒng)推進(jìn)邁進(jìn)，也意味著我們?cè)跈C(jī)構(gòu)改革的理論和實(shí)踐上走向成熟，這對(duì)于我們進(jìn)一步深化政府機(jī)構(gòu)改革、提升政府治理能力有著重要意義。

政府機(jī)構(gòu)改革需要其他機(jī)構(gòu)改革協(xié)調(diào)推進(jìn)

隨著現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，公共管理主體呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢(shì)，政府機(jī)構(gòu)只是眾多承擔(dān)公共管理職能的主體之一。在我們國(guó)家，除政府機(jī)構(gòu)之外，黨的機(jī)構(gòu)、群團(tuán)組織、社會(huì)組織等都承擔(dān)著大量的公共管理職能。過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，由于我們沒(méi)有認(rèn)識(shí)到政府機(jī)構(gòu)改革只是整個(gè)機(jī)構(gòu)改革的一部分，把機(jī)構(gòu)改革簡(jiǎn)單地等同于政府機(jī)構(gòu)改革，忽視其他機(jī)構(gòu)改革的協(xié)調(diào)推進(jìn)，致使改革的效果不是很理想?？v觀改革開(kāi)放以來(lái)歷次黨的會(huì)議，雖然在多次會(huì)議的報(bào)告、公報(bào)和決定中都提到過(guò)機(jī)構(gòu)改革，但是在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我們一直將機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)放在政府機(jī)構(gòu)改革之上，而對(duì)其他機(jī)構(gòu)改革言之甚少或是沒(méi)有提及。由于承擔(dān)公共管理職能的機(jī)構(gòu)種類(lèi)較多，因此，我們?cè)谶M(jìn)行政府機(jī)構(gòu)改革的時(shí)候，就必須協(xié)調(diào)推進(jìn)其他種類(lèi)的機(jī)構(gòu)改革，正如《決定》所要求的那樣，“統(tǒng)籌黨政軍群機(jī)構(gòu)改革”。以政府機(jī)構(gòu)改革與事業(yè)單位改革的協(xié)調(diào)推進(jìn)為例，如果在推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中，沒(méi)有及時(shí)地推進(jìn)事業(yè)單位改革，就有可能出現(xiàn)把政府機(jī)構(gòu)改成事業(yè)單位、繼而繼續(xù)履行行政職能的問(wèn)題。從改革開(kāi)放以來(lái)多次機(jī)構(gòu)改革的結(jié)果來(lái)看，在政府機(jī)構(gòu)縮減的同時(shí)，往往會(huì)出現(xiàn)事業(yè)單位的迅速增長(zhǎng)，就是很好的佐證。這種機(jī)構(gòu)改革，從表面上看已經(jīng)完成任務(wù)，但實(shí)質(zhì)上只是機(jī)構(gòu)性質(zhì)的變化，總量還是那么多?！稕Q定》所提出的“不再設(shè)立承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位”，就是出于政府機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位改革協(xié)調(diào)推進(jìn)的考慮。這一道理同樣也適用于政府機(jī)構(gòu)與黨的機(jī)構(gòu)、群團(tuán)組織和社會(huì)組織等機(jī)構(gòu)改革之間的協(xié)調(diào)推進(jìn)。

政府機(jī)構(gòu)改革需要人員職能改革全面推進(jìn)

經(jīng)過(guò)多輪的機(jī)構(gòu)改革，我們逐步認(rèn)識(shí)到，政府機(jī)構(gòu)改革不能夠簡(jiǎn)單的就機(jī)構(gòu)改革談改革，還需要與轉(zhuǎn)變職能、精簡(jiǎn)人員同步進(jìn)行。我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革之所以曾經(jīng)陷入“怪圈”，一個(gè)重要原因就是當(dāng)時(shí)我們沒(méi)有完全弄清楚政府機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變以及人員精簡(jiǎn)之間的關(guān)系，這三者實(shí)質(zhì)上是一個(gè)問(wèn)題的不同方面。因此，在機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中，如果我們沒(méi)有及時(shí)地完成政府職能轉(zhuǎn)變，這些保留下來(lái)的政府職能，因?yàn)樾枰藛T去履行，就會(huì)逐漸把精簡(jiǎn)掉的機(jī)構(gòu)和人員“找回來(lái)”?；谶@樣的考慮和認(rèn)識(shí)，《決定》在談到政府機(jī)構(gòu)改革的時(shí)候，明確指出“轉(zhuǎn)變政府職能，是深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重要任務(wù)”。自1987年首次提出“機(jī)構(gòu)改革必須抓住轉(zhuǎn)變職能這個(gè)關(guān)鍵”以來(lái)，如何轉(zhuǎn)變政府職能一直是我們努力的方向。曾經(jīng)有一段時(shí)間，我們認(rèn)為轉(zhuǎn)變政府職能就是要建設(shè)“小政府”，但后來(lái)我們逐步認(rèn)識(shí)到，無(wú)論是“大政府”還是“小政府”只是說(shuō)明政府的職能規(guī)模，不能代表政府的職能方向，“只要是社會(huì)需要的職能，再多也不為多，社會(huì)不需要的職能，再少也不為少”。而“服務(wù)型政府”這個(gè)概念提出之后，就很好地解決了這一問(wèn)題。我們可以按照服務(wù)型政府這一標(biāo)準(zhǔn)來(lái)調(diào)整政府職能，只要是對(duì)服務(wù)于民的職能有利的我們就可以保留下來(lái)，反之就可以取消。因此，《決定》延續(xù)了黨的十九大提出的“建設(shè)人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府”的提法，并把它作為優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能轉(zhuǎn)變的方向和目標(biāo)。

政府機(jī)構(gòu)改革需要中央和地方政府統(tǒng)籌推進(jìn)

政府機(jī)構(gòu)改革要想取得預(yù)期效果，還需要統(tǒng)籌推進(jìn)中央和地方各級(jí)政府的機(jī)構(gòu)改革，否則就會(huì)出現(xiàn)“上改下不改、上動(dòng)下不動(dòng)”的被動(dòng)局面，影響整個(gè)機(jī)構(gòu)改革的效果。從理論上講，按照國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)政府組織法的規(guī)定，不同層級(jí)的政府承擔(dān)著不同的職能，為了履行好這些職能，必然會(huì)采用不同的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式。然而，在實(shí)際工作過(guò)程中，為了便于上傳下達(dá)和歸口管理，從中央到地方基本上都采用了上下對(duì)口的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式。這也是《決定》中所指出的機(jī)構(gòu)設(shè)置不適應(yīng)的表現(xiàn)之一，“一些領(lǐng)域中央和地方機(jī)構(gòu)職能上下一般粗，權(quán)責(zé)劃分不盡合理”。特別是隨著“放管服”改革的深入推進(jìn)，各級(jí)政府的職能發(fā)生了較大變化，一些事權(quán)被取消，一些事權(quán)下放給地方和基層政府。通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)，地方政府特別是基層政府的事權(quán)規(guī)模日益擴(kuò)大，需要履行更多的職能，而上級(jí)政府履行這些事權(quán)的編制和人員又沒(méi)有隨之下放，即“人沒(méi)有隨事走”，導(dǎo)致地方政府的壓力較大。為了解決好這些問(wèn)題，《決定》提出因地制宜的改革措施：針對(duì)上級(jí)政府因簡(jiǎn)政放權(quán)改革而導(dǎo)致事權(quán)減少、職能規(guī)模減小的情況，提出“精干設(shè)置各級(jí)政府部門(mén)及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)”；針對(duì)地方政府特別是基層政府因簡(jiǎn)政放權(quán)改革而導(dǎo)致的事權(quán)增多、職能規(guī)模增大的情況，提出“推動(dòng)治理重心下移，盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層”。

政府機(jī)構(gòu)改革需要編制管理改革配套推進(jìn)

機(jī)構(gòu)改革的最終成果就是通過(guò)改革優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，然而所有機(jī)構(gòu)都具有自我膨脹的特性，再好的機(jī)構(gòu)改革成果如果不通過(guò)某種形式予以固化，就很難得到長(zhǎng)期堅(jiān)持和延續(xù)。也就是說(shuō)，如果對(duì)機(jī)構(gòu)改革的成果沒(méi)有及時(shí)固化，很多精簡(jiǎn)掉的機(jī)構(gòu)和人員有可能“回流”，導(dǎo)致比機(jī)構(gòu)改革之前更為“膨脹”。因此，《決定》在部署完黨和國(guó)家的機(jī)構(gòu)改革之后，隨即提出要“推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化”，對(duì)機(jī)構(gòu)改革的成果予以固化。就政府機(jī)構(gòu)編制法定化而言，實(shí)質(zhì)上就是兩個(gè)方面的法定化，一是機(jī)構(gòu)編制的法定化，要嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)限額，不得在限額外增設(shè)機(jī)構(gòu)；二是人員編制的法定化，要嚴(yán)格控制人員數(shù)量，不得突破總量增加編制。機(jī)構(gòu)編制的法定化，雖說(shuō)是兩個(gè)方面的法定化，但實(shí)質(zhì)上還是一個(gè)方面的法定化，那就是人員編制的法定化，因?yàn)槿魏螜C(jī)構(gòu)最終還得依靠人員去運(yùn)行。理論上講，政府機(jī)構(gòu)應(yīng)該嚴(yán)格按照編制使用人員，但是由于種種原因，我國(guó)政府特別是基層政府機(jī)構(gòu)中存在大量的編外人員，由于其身份的特殊性，目前還沒(méi)有將編外人員納入編制管理之中，管理上的“各自為政”現(xiàn)象較為突出，這從某種程度上也加劇了“臨時(shí)工現(xiàn)象”。為了避免政府機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中，出現(xiàn)“堤內(nèi)不足堤外補(bǔ)”的問(wèn)題，《決定》首次在機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中提出，要“嚴(yán)格控制編外聘用人員”，由此也可以看出，在政府機(jī)構(gòu)改革的同時(shí)，編制管理改革也要同步推進(jìn)。

責(zé)編/姜成 美編/于珊