美國301調(diào)查與中國高新科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展

關(guān)雪凌

【摘要】中美貿(mào)易摩擦實質(zhì)上是美國針對中國的、以遏制中國高新科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展為目的的貿(mào)易保護(hù)舉措。中國高新科技產(chǎn)業(yè)想要突圍，實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展，就要加大自主創(chuàng)新和自主知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)力度，充分利用好政策空間，加大知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度，富有智慧、充滿底氣地進(jìn)行堅決抵制。

【關(guān)鍵詞】貿(mào)易逆差 高新科技產(chǎn)業(yè) 中國制造 【中圖分類號】F74 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

美國301調(diào)查報告的核心是關(guān)注中國高新科技產(chǎn)業(yè)政策

美國301調(diào)查報告的第一章就緊緊抓住中國《國家中長期科技發(fā)展規(guī)劃綱要》和《中國制造2025》兩份核心文件，總結(jié)了中國政府主導(dǎo)科技進(jìn)步的政策框架，討論這些產(chǎn)業(yè)政策對美國創(chuàng)新生態(tài)體系的損害，特別強(qiáng)調(diào)中國的政策歧視剝奪了美國企業(yè)從他們的創(chuàng)新技術(shù)中獲益的權(quán)利。美國關(guān)注的《中國制造2025》中的主要政策包括：第一，中國政府加強(qiáng)戰(zhàn)略研究和規(guī)劃引導(dǎo)，完善相關(guān)支持政策，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。第二，加強(qiáng)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，加速科技成果產(chǎn)業(yè)化，提高關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點領(lǐng)域的創(chuàng)新能力。第三，促進(jìn)軍民融合深度發(fā)展。大力推動國防裝備采用先進(jìn)的民用標(biāo)準(zhǔn)，推動軍用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)向民用領(lǐng)域的轉(zhuǎn)化和應(yīng)用。第四，減少關(guān)鍵核心技術(shù)與高端裝備對外依存度，加強(qiáng)以企業(yè)為主體的制造業(yè)創(chuàng)新體系的建設(shè)。第五，政府對品牌建設(shè)的支持，對行業(yè)骨干企業(yè)的扶持補(bǔ)貼，等等。

301調(diào)查報告的第二、三章則重點分析了中國技術(shù)轉(zhuǎn)移機(jī)制的“歧視性”。目前，外商在中國可以以獨資、合營、合作的形式經(jīng)營。301調(diào)查報告認(rèn)為，中國以《外商投資指導(dǎo)目錄》的形式，在包括高科技產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的多個行業(yè)設(shè)定限制。中國的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入要求外商將技術(shù)轉(zhuǎn)移到合資企業(yè)，從而使得中方合資伙伴獲得美國的先進(jìn)技術(shù)。同時，301調(diào)查報告還指出，中國的行政審查是中國獲得美國企業(yè)技術(shù)的主要手段。報告認(rèn)為，中國的技術(shù)轉(zhuǎn)讓機(jī)制對美國企業(yè)造成了兩方面的負(fù)擔(dān)和限制：第一，如果不轉(zhuǎn)讓技術(shù)，美國企業(yè)將會失去全球增長最快的中國市場；第二，如果轉(zhuǎn)讓技術(shù)，會損害美企業(yè)全球技術(shù)競爭力。

在美國301調(diào)查報告中，對中國的航天、汽車和云計算產(chǎn)業(yè)給予了高度關(guān)注，我們以這三個產(chǎn)業(yè)為例進(jìn)行具體分析。

航天產(chǎn)業(yè)屬于我國自始至終以自主開發(fā)為主的一類產(chǎn)業(yè)。自1971年國產(chǎn)大飛機(jī)研發(fā)工作開始，我國飛機(jī)研發(fā)制造發(fā)展歷程較為曲折，直到2002年成立的ARJ21機(jī)型項目立項，我國民用航空飛機(jī)才正式開啟了自主研發(fā)之路。2017年，C919客機(jī)試飛成功，標(biāo)志著我國民航進(jìn)入了新的發(fā)展階段，我國客機(jī)相關(guān)專利新公開數(shù)量為146個。航空產(chǎn)業(yè)是美國發(fā)展最活躍的部門之一。從美國來看，無論是先進(jìn)技術(shù)的發(fā)展水平、生產(chǎn)規(guī)模、產(chǎn)品種類，還是職工數(shù)量，美國航空工業(yè)都是全世界最強(qiáng)大的航空工業(yè)。

汽車尤其是新能源汽車是我國以引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)為主而發(fā)展的一類產(chǎn)業(yè)。美國是全球最大的新能源汽車產(chǎn)銷國之一，政府十分重視污染氣體排放，近幾屆政府在新能源汽車推廣問題上可謂不遺余力。正是在美國政府的大力支持下，美國取得了新能源汽車領(lǐng)域的技術(shù)優(yōu)勢。而中國的新能源汽車發(fā)展比較晚，一些關(guān)鍵技術(shù)不過硬，中國新能源汽車尚處于起步階段。

云計算是新技術(shù)領(lǐng)域，中國和美國相對處于同一起跑線。即便如此，國內(nèi)云計算產(chǎn)業(yè)起步于2007年，整體落后于美國五年左右，還沒有完成完整產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈的構(gòu)建。美國聯(lián)邦信息委員會自2009年發(fā)布聯(lián)邦政府云計算發(fā)展計劃，引導(dǎo)政府部門利用云計算改善工作效率和降低IT投入；2010年提出“云優(yōu)先”策略；2011年發(fā)布《美國聯(lián)邦云計算戰(zhàn)略》；2012年5月美國發(fā)布數(shù)字政府戰(zhàn)略。這些措施使美國在一個完全初始的行業(yè)內(nèi)迅速成為領(lǐng)導(dǎo)者。此外，美國聯(lián)邦政府每年投入約200億美元用于云計算的采購與研發(fā)，這幾乎占當(dāng)前美國云計算產(chǎn)值的40%。相比之下，中國政府對云產(chǎn)業(yè)的系統(tǒng)支持始于2015年。這一年，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)云計算創(chuàng)新發(fā)展培育信息產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的意見》。

WTO法律框架下高新科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策運用空間

WTO法律主要涉及貿(mào)易政策，但對產(chǎn)業(yè)政策的運用也有若干規(guī)定。中國加入WTO后，曾受到過美國在高科技領(lǐng)域的起訴，如中美集成電路增值稅案、中國向進(jìn)口汽車零件征收關(guān)稅案。下面結(jié)合WTO法律及已有案例分析WTO框架下高新科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可能政策空間。

首先，關(guān)于幼稚產(chǎn)業(yè)的規(guī)定。在WTO的法律框架中，幼稚產(chǎn)業(yè)是合理合法的保護(hù)對象。關(guān)貿(mào)總協(xié)定（以下稱為“GATT”）第18條規(guī)定，發(fā)展中國家可為某一特定工業(yè)的建立提供需要的關(guān)稅保護(hù)等保護(hù)措施。對于幼稚工業(yè)，GATT的解釋是：（1）建立新的工業(yè)；（2）現(xiàn)有的工業(yè)中建設(shè)一項新分支生產(chǎn)部門；（3）對現(xiàn)有工業(yè)的重大改造；（4）因戰(zhàn)爭或自然災(zāi)害而遭到破壞或重大損壞的工業(yè)重建。許多學(xué)者根據(jù)WTO法律文件的界定，將幼稚產(chǎn)業(yè)定義為新建、改建和重建的工業(yè)。我國的云計算產(chǎn)業(yè)和新能源產(chǎn)業(yè)都具備幼稚產(chǎn)業(yè)的特點。

其次，關(guān)于補(bǔ)貼問題。出口補(bǔ)貼和進(jìn)口替代補(bǔ)貼是WTO的禁止性補(bǔ)貼。加入WTO以來，我國出口補(bǔ)貼已經(jīng)基本被清理。目前，對可能構(gòu)成可訴性補(bǔ)貼的產(chǎn)業(yè)政策要認(rèn)真研究，現(xiàn)階段最復(fù)雜且最不易把握的是可能構(gòu)成可訴性補(bǔ)貼的各種產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策。當(dāng)前，我國扶持科技產(chǎn)業(yè)的政策應(yīng)盡量避免構(gòu)成可訴性補(bǔ)貼。WTO法允許各國使用一定的不可訴補(bǔ)貼，例如研發(fā)補(bǔ)貼。一般來說，我國對研發(fā)實施補(bǔ)貼的金額不應(yīng)超過工業(yè)研究成本的75%或競爭前期開發(fā)活動費用的50%，并且在成本開支的項目上也要注意符合WTO關(guān)于研發(fā)補(bǔ)貼運用的具體規(guī)定。

再次，關(guān)于知識產(chǎn)權(quán)政策。中國高新科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)。在該領(lǐng)域，美國等發(fā)達(dá)國家對中國的貿(mào)易限制、技術(shù)轉(zhuǎn)讓限制十分多。因此，中國提出了自主創(chuàng)新的發(fā)展路徑。在知識產(chǎn)權(quán)問題上，在遵守WTO規(guī)定的同時，企業(yè)創(chuàng)新要多渠道地了解和掌握世界高新技術(shù)產(chǎn)品供求狀況與發(fā)展趨勢，尋找確定切入點和突破口，提高自主創(chuàng)新水平。

最后，關(guān)于爭端解決問題。面臨美國301調(diào)查這類的貿(mào)易大棒，中國會啟動WTO程序解決爭端，但即便是雙邊解決爭端，也需要注重爭端解決中的政策技巧。按照WTO的法律規(guī)定，一國只有在國內(nèi)相同產(chǎn)業(yè)遭到損害的情況下才可以使用保障措施。美國301調(diào)查報告在申述中國技術(shù)轉(zhuǎn)讓政策時，提供了其產(chǎn)業(yè)受到損害的理由。如前所述，301報告中提出的中國技術(shù)轉(zhuǎn)讓機(jī)制對于美國企業(yè)造成了兩方面的損害理由相對寬泛，說服力不強(qiáng)。因此，中國在運用WTO爭端解決機(jī)制的時候，可以在這兩點上抗辯。

中國高新科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展的對策

第一，中美企業(yè)正面臨競爭的轉(zhuǎn)折期，中國高新科技產(chǎn)業(yè)將面臨著更為艱苦的競爭環(huán)境。這是因為發(fā)達(dá)國家出于保持其國際競爭優(yōu)勢會繼續(xù)對某些技術(shù)出口進(jìn)行限制，我們的技術(shù)跟蹤和學(xué)習(xí)勢必受阻；另外，由于市場的更加開放，“市場換技術(shù)”作用勢必減弱。此次美國發(fā)起301調(diào)查，說明發(fā)達(dá)國家會運用各種工具進(jìn)行直接打壓。因此，加大自主創(chuàng)新和自主知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，通過自我奮斗來實現(xiàn)中國制造業(yè)的崛起和產(chǎn)業(yè)升級是一條必由之路。

第二，中國發(fā)展高新科技產(chǎn)業(yè)是合理的發(fā)展訴求，面對貿(mào)易保護(hù)主義的打壓要有底氣?？梢哉f，中國高新科技產(chǎn)業(yè)屬于發(fā)展初期，甚至屬于幼稚產(chǎn)業(yè)。那么，美國對中國幼稚產(chǎn)業(yè)進(jìn)行打擊，其目的是遏制中國制造的未來競爭能力，這樣的貿(mào)易保護(hù)是不合理的。20世紀(jì)80年代，美國提出了戰(zhàn)略性貿(mào)易政策的理論。所謂的戰(zhàn)略性貿(mào)易政策是指一國政府在不完全競爭和規(guī)模經(jīng)濟(jì)條件下，憑借生產(chǎn)、出口補(bǔ)貼或保護(hù)國內(nèi)市場等措施和手段扶持本國戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的成長，獲取規(guī)模經(jīng)濟(jì)收益。增強(qiáng)其在國際市場上的競爭能力，美國可以使用戰(zhàn)略性貿(mào)易政策，為什么中國不可以使用？對于中國來說，戰(zhàn)略性貿(mào)易理論或者幼稚工業(yè)保護(hù)理論都可以為中國發(fā)展高新科技產(chǎn)業(yè)提供理論支撐，中國推出中國制造2025計劃應(yīng)該是正當(dāng)?shù)摹?/p>

第三，發(fā)展高新科技產(chǎn)業(yè)應(yīng)準(zhǔn)守國際規(guī)則，充分利用好政策空間。中國應(yīng)注重細(xì)化高新科技產(chǎn)業(yè)的政策，要在WTO的框架下，充分利用好產(chǎn)業(yè)政策和貿(mào)易政策。一方面要嚴(yán)格遵守知識產(chǎn)權(quán)協(xié)定，積極營造中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的知識產(chǎn)權(quán)軟環(huán)境；另一方面，可以適當(dāng)運用政策空間，贏得產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)會，例如，根據(jù)《補(bǔ)貼反補(bǔ)貼措施協(xié)議》不可訴補(bǔ)貼的使用雖有嚴(yán)格的限制，但對公司進(jìn)行研究活動的援助，或?qū)Ω叩冉逃龣C(jī)構(gòu)或研究機(jī)構(gòu)與公司簽約進(jìn)行研究活動的援助補(bǔ)貼是允許使用的，因此我國可以采取相應(yīng)的措施，對高新科技產(chǎn)業(yè)進(jìn)行扶植，創(chuàng)造外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。

第四，把加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的工作做細(xì)致。習(xí)近平主席2018年4月在博鰲論壇的主旨講話中非常具體地提到，“將重新組建國家知識產(chǎn)權(quán)局，完善加大執(zhí)法力度，把違法成本顯著提上去，把法律威懾作用充分發(fā)揮出來。我們鼓勵中外企業(yè)開展正常技術(shù)交流合作，保護(hù)在華外資企業(yè)合法知識產(chǎn)權(quán)”。從機(jī)制到制度，推進(jìn)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)工作就需要這樣落地的政策。中國保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)，不是被打壓出來的被動行為，而是企業(yè)成長、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生性動力，在內(nèi)生動力的推動下把工作做到實處。

最后，應(yīng)對301調(diào)查的策略應(yīng)是積極主動的，更應(yīng)該是富有智慧的。要堅決抵制美國單邊主義的行為，不承認(rèn)其在WTO框架下的合法性；既然301調(diào)查不具備合法性，那么中美談判就不應(yīng)該在301調(diào)查的框架下進(jìn)行，而應(yīng)該在平等的框架下，在保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)、建立健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制的共識基礎(chǔ)上進(jìn)行談判；如果談判不順利，中國也不應(yīng)該輕易讓步，要明確，中國制造2025是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇，不容許其他國家遏制。

（作者為中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院黨委書記、教授，中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）

【參考文獻(xiàn)】

①《這三大問題帶你看穿中美貿(mào)易摩擦》，新華網(wǎng)，2018年4月11日。

責(zé)編/宋睿宸 美編/李祥峰